國庫集中收付制度改革障礙及對策
07-04
國庫集中收付制度改革障礙及對策孫 娟共1頁 [1]
字型大小：【大 中 小】 【摘要】本文首先闡述了我國國庫集中收付制度改革的涵義及作用，分析了國庫集中收付制度改革的必要性，並深入分析了目前阻礙國庫集中收付制度改革的要素，最後針對這些問題提出了解決的對策和措施。 一、國庫集中收付制度的含義及作用 國庫集中支付制度就是對從預算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達商品和勞務供應者賬戶全程的監控制度。其基本含義是：財政部門在中央銀行設立一個統一的銀行賬戶，各單位的預算資金統一在該賬戶下設立分類賬戶進行集中管理；財政支出實行財政直接支付或授權預算單位支付，通過代理銀行將款項支付到商品或勞務供應者或用款單位。財政資金的餘額只保存在國庫單一賬戶。 實行集中支付，雖然不改變各部門、各單位的支出許可權，但其作用在於建立起預算執行的監督管理機制。財政部門掌握資金支付權，可以根據資金的使用是否符合預算的規定而決定是否給予支付；將資金直接支付給商品和勞務供應者而不通過任何中間環節，可以掌握每筆資金的最終去向，為從根本上杜絕在預算執行中的剋扣、截留、挪用資金的現象奠定基礎。如果這項改革實實在在地推進，不僅具有加強財務管理，提高資金使用效率的意義，更具有倡廉、堵亂的作用，意義非同一般。 二、國庫集中收付制度改革的必要性分析 我國現有的財政收付體系已越來越難以適應經濟發展的要求，嚴重影響了財政資金的使用效率。更主要的是財政收支信息遲緩，不能為及時編製預算，執行分析和宏觀決策提供準確依據。因此，改革現行的財政收付體系，實施國庫集中收付制度，創新財政管理方式和手段就顯得非常必要。 （一）實施國庫集中收付制度，是公共財政公開化、透明化的客觀需要 公共財政是指在市場經濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動，政府以社會和經濟管理者的身份從市場上取得收入，並將這些收入用於政府的公共活動支出，為全社會提供公共產品和公共服務，保證國家機器的正常運轉，實現經濟社會的協調發展。這就要求財政信息公開化、透明化，讓更多的公民有基本的知情權，以公平與效率為原則，為預算的執行創造良性的監督環境，該管的一定要管理好，該辦的要集中財力辦好，不該辦的要堅決捨棄。而實施國庫集中收付制度可以使財政資金在收付上做到公平、公正和效率。 （二）實施國庫集中收付制度，是現代信息高速發展的客觀要求 人類最偉大的進步可以說是網路與人們生活的日益貼近。財政部門適應信息化網路化時代是大勢所趨。通過網路化可以提高政府運行效率，減少財政開支，實現資源共享。同時通過網路可以及時地對財政資金的執行情況進行信息反饋，有利於財政部門對預算執行的分析和宏觀調控。 三、目前我國國庫集中收付制改革的障礙 我國國庫集中收支制度改革勢在必行，但有些相關政策和制度並沒有相應地進行改革，在一定程度上制約了國庫集中收付制度的全面推行。 （一）預算管理體制不規範 首先，我國財政資金中只有預算內資金納入預算，成為國庫資金，所以當前國庫集中收付制度只能是預算內資金的集中收付。而真正意義上的國庫集中收付是指所有財政資金的集中收付，所以必須取消財政資金的預算內外之分，並努力減少預算資金的流失，減少制度外資金。 其次，在預算批複的時間方面，我國目前預算批複不夠及時，從而造成預算執行依據不充分、預算監督不全面，無法滿足國庫集中收付制度中規定的「各支付單位的每項經濟業務必須根據當年批准的預算收支計劃向財政部門按用途提出用款申請」的要求。 （二）財政信息系統的缺乏和銀行資金清算系統的不完善 我國的政府賬務是由徵收機關、預算單位、財政部門和中央銀行的國庫部門同時管理的。財政部門只進行經費撥款等粗線條的核算，並不進行逐筆支出核算，逐筆的支出核算是分散在預算單位進行的，這樣財政無法實現對財政支出的逐筆審核和管理。即便有中央銀行的國庫會計，但由於我國中央銀行的國庫會計是不獨立的會計系統，依附於中央銀行的銀行會計，不能體現自身的特點，不能充分和全面地反映國庫收支狀況，不能符合有效管理財政收支的要求。財政、徵收機關、預算單位、國庫還沒能做到全面聯網。建設政府賬務網路，建立獨立的國庫會計，完善財政信息系統是勢在必行的。同時財政信息系統的完善不僅表現在設立政府財務網路，也表現在預算編製系統、預算執行管理系統等的建設上。另一方面，銀行資金清算系統的不完善影響了國庫資金及時有效地收付，因為在國庫集中收付制度中存在著大量的資金需要在中央銀行和各商業銀行，或商業銀行和商業銀行之間往來。 （三）國庫組織機構不健全 經過多年的改革完善，我們在財政部門和中央銀行基本建立了專門的國庫機構，但中央銀行中的國庫部門由於人員的觀念意識問題和曾經國庫存款不計息、劃款不收費的無償代理等原因沒有受到足夠的重視，並缺乏一定的獨立性，嚴重影響了國庫部門各職能的發揮，尤其是監督職能。同時有些地方的國庫委託商業銀行代理，有些地方未建立鄉鎮國庫等，這些問題的存在，使國庫的管理職能無法開展。實行國庫集中收付制度後，大量的財政資金撥付需通過財政國庫部門逐筆辦理，故組建有力的國庫支付執行機構是當務之急。 四、完善國庫集中收付制度改革的對策 國庫集中收付制度的實施對提高財政資金使用效益、推進財政管理的規範化、防止產生腐敗等都有重要的作用。因此，我們要結合實施過程中的實際情況及存在的問題，有的放矢地設計好對策。 （一）進一步深化預算管理制度改革 1.改革預算批複時間 目前，我國當年預算由各屆人代會批准，再由財政部門、主管部門批複到基層單位，一般在當年3月份左右才能到位。而國庫集中收付制度要求各部門、各單位在發生每項經濟業務時，須根據當年年度預算向財政部門按用途提出用款申請，這顯然是不現實的。要實現按當年批複的預算作為用款申請的依據，我國各級財政預算批複的時間必須提前到上年12月31日前。在不能改變批複時間的情況下，也可以將預算執行年度改為跨年制，即當年的4月1日至次年的3月31日作為一個預算年度。 2.優化預算科目 隨著我國市場經濟體制和公共財政管理體制的建立，現行政府預算收支體系的缺點和局限性日益突出，如部門收支項目分類較粗，不利於細化預算編製和預算約束；分類方法和國際做法差別較大，缺乏可比性；財政、國庫對預算收支使用的科目歸類和口徑不一致。為了適應當前改革和發展的需要，必須對現有預算科目進（上接第48頁）行全面、合理地改革。一方面要與國際慣例接軌；另一方面還要盡量與我國現行的科目體系銜接，體現現行收支分類的延續性和穩定性。科目體系的改革，既要包括財政預算內收支，也要包括預算外收支，所有的政府收支都要在一套收支科目中反映。這樣，既為細化預算編製奠定了基礎，又為國庫集中收付制度的建立提供了前提條件。 細化部門預算編製。實行部門預算是市場經濟國家的普遍做法，是市場經濟體制對財政管理體制的基本要求，是我國推行國庫集中收付制度的前提和基礎。部門預算是由各部門編製，經財政部門審核後報人大審議通過的反映部門所有收入和支出的預算。細化部門預算編製，不僅可以提高預算編製的透明度，而且有利於防止預算執行中的不規範做法，有利於人大等部門對預算的審查和監督。同時，也能加強國庫對預算支出的剛性約束，充分發揮國庫的監督作用。 （二）建立發達的財政管理信息系統和現代化的銀行支付系統 現代財政國庫管理應與現代科學技術的運用相匹配，繼續沿用傳統手工操作的做法是行不通的。在這方面，既有國外的成熟做法作借鑒，也有國內其他領域的改革為榜樣。為了保證這項制度改革的有效性，需要建立管理先進、操作可靠的財政管理信息系統和全國性的銀行清算系統。應抓緊建立財政管理信息系統和國庫管理操作系統，包括預算編製和預算執行系統、收入管理系統、國庫現金管理系統、國庫收入總分類賬系統、債務管理系統等。同時，還要建立和完善現代化的銀行支付系統和銀行清算系統，為國庫集中收付制度的高效運行提供強大的技術支撐。 （三）充實國庫組織機構 中央銀行代理國家金庫是現行法律所賦予的職責，各級國家金庫應充實人員、轉換角色、創新方法、充分發揮監督職能。各級財政部門在單獨組建國庫管理機構的基礎上，應按我國試點方案的要求，組建強有力的國庫支付執行機構，即國庫支付中心，對財政資金審核、撥付和監督工作進一步延伸。 （四）完善其他配套措施 除完善上述三個方面的措施外，國庫集中收付管理制度改革還需完善以下配套措施： 1.科學選擇代理銀行 在改革初始階段，為減少改革成本，要充分利用現有商業銀行的網路系統。確定代理銀行，原則上要按照市場經濟原則，引進競爭機制，通過招投標進行。根據目前我國實際，應選擇國有商業銀行作為財政日常支付業務的代理銀行。對一些單項支付業務，也可以指定資金實力雄厚、運行安全、清算系統發達、網路服務設施健全的其他商業銀行負責代理。 2.解決國庫支票問題 在國庫集中收付制度改革中，應引入國庫支票這一新型的金融工具。這種以財政資金作保證的金融工具，資信程度高，在支付過程中可以跨行、異地通兌，流動性強，易於為社會接受。但在國庫支票流通過程中，要有安全保障措施，需要制定《國庫支票管理辦法》和相應的《專用支票管理辦法》。 3.進一步規範會計集中核算制度 實行國庫集中收付制度改革，要充分發揮原有會計工作站或會計核算中心的作用，在此基礎上應儘快制訂使原會計集中核算和現國庫集中收付銜接的相關規定和辦法，重新明確各預算單位的會計主體責任和義務，以提高其加強財務管理的責任感，有效防止各預算單位轉嫁財務違規風險。同時還要建立區域網路，實現信息共享，鞏固公共支出改革成果，加快國庫集中收付制度改革的步伐。
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