25.採取停電措施強制執行查封時，未通知當事人到場，製作現場筆錄，安監局被起訴，輸了

陝西省延川縣人民法院

行 政 判 決 書

（2016）陝0622行初52號

原告高雪梅，女，1960年12月13日出生，漢族，大學文化。

委託代理人楊振江，男，1956年3月29日出生，漢族，大專文化。

被告延長縣安全生產監督管理局。住所地：陝西省延長縣人民政府辦公樓3樓。

法定代表人劉耀芳，系該局局長。

委託代理人古換來。

委託代理人朱明。

第三人延長縣職業教育中心（原延長縣職業中學），住所地：延長縣城西街。

法定代表人陳志銀，系該中心校長。

委託代理人馮鐵平。

委託代理人王華平。

原告高雪梅不服被告延長縣安全生產監督管理局於2016年4月25日作出的（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定書一案，本院於2016年9月17日受理後，依法向被告及第三人送達了相關法律文書，並依法組成合議庭於2016年10月18日公開開庭進行了審理。原告高雪梅及其委託代理人楊振江、被告延長縣安全生產監督管理局的委託代理人古換來、朱明、第三人延長縣職業教育中心的委託代理人馮鐵平、王華平到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

被告延長縣安全生產監督管理局（以下簡稱延長安監局）於2016年4月11日接到群眾匿名舉報稱原告負責經營的延長職中服裝加工廠（以下簡稱服裝加工廠）存在重大安全事故隱患，隨後聯合延長縣消防大隊對被舉報的延長職中服裝加工廠進行檢查了解，發現該企業存在下列問題，1、服裝加工場所與服裝原材料、半成品、成品儲存庫為同一場所，服裝原材料、半成品、成品庫儲存間未安裝防火門，未設置不易燃燒實體牆分隔；2、服裝加工廠位於二層，三層為縣農機監理站辦公室，三層屋頂為彩鋼頂（彩鋼板夾層為易燃聚苯乙烯泡沫）；3、服裝加工廠在職中幼兒園內修建一彩鋼房（彩鋼板夾層為易燃聚苯乙烯泡沫），無合法手續，房屋內儲存大量服裝原材料；4、服裝加工廠配電不規範、消防通道不暢（一部通道鎖閉，門向內開），未設置應急照明設施及逃生標誌標識，作業場所原材料亂堆亂放現象嚴重；5、服裝加工廠存在棉塵、化學纖維粉塵等職業病危害因素，且未採取職業病預防和控制措施；6、服裝加工廠未建立健全相關規章制度、操作規程，無安全教育培訓記錄和安全生產事故應急預案。被告延長安監局於2016年4月14日對服裝加工廠存在的違法違規行為予以立案，2016年4月21日針對服裝加工廠存在的上述問題進行現場檢查，另發現服裝加工廠在職中幼兒園內修建一彩鋼房，距離幼兒園一樓餐廳為2.76米，距幼兒園娛樂設施3.94米，被告於同日作出（長）安監管責改〔2016〕21號責令限期整改指令書，要求服裝加工廠於2016年4月25日前將存在安全隱患的問題整改完畢。2016年4月25日，被告單位執法人員又對該服裝加工廠進行整改複查，查明其存在的絕大部分問題未整改到位，隨後被告向服裝加工廠下達了（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定書，並經被告單位負責人批准下達了停電通知。

被告延長安監局在法定期限內向本院提交了以下證據：

一、立案審批表（P1），證明安監局於2016年4月11日接群眾舉報，於同年4月18日正式立案。

二、安監、消防聯合檢查記錄、現場檢查記錄(P2-4)，證明在檢查該服裝加工廠時，查明其存在重大安全隱患和違法違規行為。

三、高雪梅、陳志銀詢問筆錄(P5-7)，證明服裝加工廠不具備企業應該具備的安全生產條件和資質，以及彩鋼房違法違規行為。

四、責令限期整改指令書（P8），證明對延長縣職中服裝加工廠存在的問題責令限期整改。

五、延長縣市場和質量監督管理局證明一份（P9），證明原告未在該局辦理任何經營手續。

六、整改複查意見書（P10），證明延長縣職中服裝加工廠對存在的安全隱患沒有進行整改。

七、查封報告(P11)，證明經延長縣安監局局長批准予以查封。

八、強制措施決定書一份（P12），證明生產經營單位存在重大安全生產隱患又拒不整改和有發生安全事故危險的依法查封。

九、文書送達回證(P13)，證明強制措施決定書已送達原告。

十、停電通知(P14-15)，證明生產經營單位對存在的重大安全隱患，有發生安全事故危害及有現實危險的，經有關部門批准可以停止供電，強制生產經營單位，消除事故隱患。

十一、現場檢查、測量照片(P16-34)，用以證明延長縣職中服裝加工廠存在重大安全生產隱患及違法違規行為。

十二、案件承辦人執法證複印件(P35-36)，證明執法人員朱明和古換來具有執法資格。

原告高雪梅訴稱，2013年10月25日，延長縣職業中學和原告簽訂了《延長縣職業中學服裝製作與生產管理專業校企合作協議書》。該協議約定：延長縣職業中學提供培訓教室、加工車間，負責招生、學員學籍管理、專業資格等級考核、畢業證辦理等工作，原告負責服裝製作車間設備的購置投資、原材料的進出、服裝生產加工、無償提供學員的培訓、實習基地並配合延長縣職業中學做好理論、實習培訓工作。原告承擔相應的水、電費用，並對延長縣職業中學承攬的服裝訂單，只收取成本費。協議有效期限6年，自2013年10月至2019年10月止。協議簽訂後，原告投資23萬元，購買了服裝加工設備，投資90多萬元，購買了加工服裝的材料，一年時間培訓工人200多名。2014年，延長縣人民政府對延長縣職業中學領導進行調整，陳志銀擔任校長。隨後，延長縣職業中學更名為延長縣職業教育中心。2016年4月25日，延長縣安全生產監督管理局檢查原告和延長縣職業中學合作的服裝加工廠，在延長縣職業中學主任羅耀輝陪同下給原告送達了（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定書和停電通知，並且讓原告在一張看不清楚的責令限期整改指令書上簽字，原告簽字後發現時間是2016年4月21日，當時，原告就在簽名處寫了拒簽。原告認為，原告與延長縣職業中學（本案的第三人）的合作協議合法有效。被告在執法過程中濫用職權，執法程序違法。2016年4月25日，被告向原告送達責令限期整改指令書，但落款日期卻是4月21日，與實際送達日期不符。2016年4月25日，又同時作出（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定書和停電通知並限期搬遷的行政行為。被告延長安監局未進行調查，就給予處罰，處罰沒有事實根據，適用法律錯誤。請求人民法院依法判決撤銷被告作出的（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定書，並確認被告2016年4月25日作出的強制停電行政行為違法。

原告為支持其訴訟主張，向法庭提供以下證據：

證據一、延長縣職業中學服裝製作與生產管理專業校企合作協議書，用以證明服裝廠的主體是延長縣職教中心，不是高雪梅個人，原告只是投資方。

證據二、（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定書、（長）安監管責改〔2016〕21號責令限期整改指令書和停電通知各一份，用以證明被告在同一天對原告服裝廠實施責令整改、查封、停電的行為，同時證明原告收到責令限期整改指令書時因時間不符拒簽的情況。

被告延長安監局辯稱，首先，我局對延長職中服裝加工廠的安全生產工作具有監督管理權，法律依據有：1、國務院安委會《關於國務院安全生產委員會成員單位安全生產工作職責分工的通知》（安委〔2015〕5號）。2、安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的規定第二章第五條。3、陝西省安監局《關於切實加強工貿行業安全生產工作的通知》（陝安監〔2016〕61號）和延市安監發〔2016〕15號文件。其次，我局作出的（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定書認定事實客觀存在，證據充分，有我局行政執法案卷材料中2016年4月21日的現場檢查記錄、責令限期整改指令書、高雪梅、陳志銀詢問筆錄，2016年4月25日的整改複查意見書等證據能夠證明。同時因延長職中服裝加工廠負責人高雪梅對存在重大事故隱患拒不整改和消除，有發生生產安全事故的現實危險，又阻礙我局對其生產、儲存危險物品的場所實施查封，為使該服裝加工廠負責人高雪梅能夠及時採取有效措施，避免事故發生，強制生產經營單位採取相應措施消除事故隱患，經我局主要負責人批准，依法對延長職中服裝加工廠採取停電措施。再次，我局作出被訴行政強制措施決定書所遵循的程序合法，適用法律法規正確。我局提交的行政執法案卷材料完全能夠證明被訴行政強制措施決定書的作出是嚴格依據《中華人民共和國安全生產法》規定的程序進行。最後，我局認為原告訴訟主體不符，超越行政訴訟受案範圍。從對延長職中服裝加工廠立案、調查取證到採取行政強制措施，執法對象主體為延長職中服裝加工廠，法人代表為陳志銀，高雪梅只是延長職中聘請的服裝加工廠負責人，無權對我局行政強制措施提起訴訟。另外我局並未對延長職中服裝加工廠的財產、物品、設備、器材實施查封，只是對服裝加工廠作業場所下達了（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定。因服裝加工廠負責人高雪梅指示服裝廠工作人員拒不離開作業現場，隨後高雪梅駕車離開，我局未能對其存在安全隱患的作業場所實施查封。對上述存在重大安全事故隱患的情況，生產經營單位拒不整改，有發生事故現實危險的，依據相關法律規定，我局依法採取停電措施強制服裝加工廠負責人高雪梅履行決定。

綜上所述，我局沒有給予延長職中服裝加工廠行政處罰，只是依法依規對服裝加工廠採取了行政措施，不存在處罰錯誤。原告要求撤銷（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定書和確認停止供電並限期搬遷的行政行為違法不能成立，請求人民法院依法駁回原告的訴訟請求。

第三人在庭審中述稱，全部同意被告延長縣安全生產監督管理局的意見。

第三人未向法庭提供證據。

經庭審舉證、質證，結合當事人陳述，對本案證據認證如下：

被告延長安監局對原告提供的二組證據中的第一組證據不予認可，認為該組證據與本案無關聯性。對第二組證據的真實性予以認可，但對原告所主張的證明目的不予認可。第三人對原告提供的第一組證據真實性無異議，對第二組證據的質證意見同被告延長安監局一致。本院認為，原告提供的第一組證據校企合作協議書，因協議書的相對人（本案第三人）對其真實性無異議，故對該組證據的真實性予以採信。原告提供的第二組證據，被告與第三人對其真實性均予以認可，對原告所主張的證明目的不予認可。本院認為，該組證據與本案具有關聯性，故對該組證據予以採信，作為本案的定案依據。

被告延長安監局提供的十二組證據，原告對證據六提出異議，認為自己已經按要求進行了整改，對其他證據均無異議。第三人對被告提供的證據均無異議。本院認為，這十二組證據與本案具有關聯性且能夠證明案件有關事實，故本院予以採信，可以作為本案的定案依據。

經審理查明，2013年10月25日，延長縣職業中學和原告高雪梅簽訂了《延長縣職業中學服裝製作與生產管理專業校企合作協議書》。該協議約定由延長縣職業中學無償提供培訓教室、加工車間，負責招生、學員學籍管理、專業資格等級考核、畢業證辦理等工作，原告負責服裝製作車間設備的購置投資、原材料的進出、服裝生產加工、無償提供學員的培訓、實習基地並配合延長縣職業中學做好理論、實習培訓工作。原告承擔相應的水、電費用，並對延長縣職業中學承攬的服裝訂單，只收取成本費。協議有效期限為6年，自2013年10月至2019年10月止。

2016年4月11日，被告延長安監局接到群眾匿名舉報稱延長職中服裝加工廠存在重大安全事故隱患，隨後聯合延長縣消防大隊對被舉報企業進行檢查了解，發現服裝加工廠存在下列問題，1、服裝加工場所與服裝原材料、半成品、成品儲存庫為同一場所，服裝原材料、半成品、成品庫儲存間未安裝防火門，未設置不易燃燒實體牆分隔；2、服裝加工廠位於二層，三層為縣農機監理站辦公室，三層屋頂為彩鋼頂（彩鋼板夾層為易燃聚苯乙烯泡沫）；3、服裝加工廠在職中幼兒園內修建一彩鋼房（彩鋼板夾層為易燃聚苯乙烯泡沫），無合法手續，房屋內儲存大量服裝原材料；4、服裝加工廠配電不規範、消防通道不暢（一部通道鎖閉，門向內開），未設置應急照明設施及逃生標誌標識，作業場所原材料亂堆亂放現象嚴重；5、服裝加工廠存在棉塵、化學纖維粉塵等職業病危害因素，且未採取職業病預防和控制措施；6、服裝加工廠未建立健全相關規章制度、操作規程，無安全教育培訓記錄和安全生產事故應急預案。被告延長安監局於2016年4月14日對服裝加工廠存在的違法行為予以立案，2016年4月21日對服裝加工廠存在的上述問題進行現場檢查，另發現服裝加工廠在職中幼兒園內修建一彩鋼房，且距離幼兒園一樓餐廳為2.76米，距幼兒園娛樂設施3.94米。被告同日作出（長）安監管責改〔2016〕21號責令限期整改指令書，要求延長職中服裝加工廠於2016年4月25日前將存在安全隱患的問題予以整改。2016年4月25日，被告又對該企業進行整改複查，查明其存在的絕大部分問題未整改到位，僅將服裝加工廠樓道逃生門改為外開。隨後被告向延長職中服裝加工廠作出了（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定書，並經被告單位負責人批准下達了停電通知。原告對被告作出的上述行為不服，訴至法院請求撤銷被告作出的（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定書，確認被告作出的停電通知行為違法。

本院認為，根據《中華人民共和國安全生產法》第九條第一款規定，縣級以上地方各級人民政府安全生產監督管理部門依照本法，對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理。本案中被告延長安監局依法享有對原告所經營的服裝加工廠的安全生產工作實施綜合監督管理的職權。原告高雪梅依據其與原延長縣職業中學簽訂的《延長縣職業中學服裝製作與生產管理專業校企合作協議書》進行服裝製作，其作業場所被被告查封，該查封行為與其產生利害關係，故高雪梅有資格作為本案的原告對該行政行為提起訴訟。

被告針對延長職中服裝加工廠作出（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定書，而延長職中服裝加工廠未經依法成立，不具有民事主體資格，不能對外享有民事權利，承擔民事義務，同樣也不具有行政相對人的主體資格，被告實施行政行為的相對人主體錯誤。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規定，被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規範性文件。原告在被告2016年4月21日製作的（長）安監管責改〔2016〕21號責令限期整改指令書上只填寫了姓名，沒有填寫時間。原告主張被告給其送達該責令限期整改指令書的時間和給其送達（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定書的時間均為2016年4月25日，而被告主張其給原告送達該文書的時間為2016年4月21日，但被告作為舉證責任的承擔者沒有證據證明其主張的合法性，即被告不能證明其送達程序合法。根據《中華人民共和國行政強製法》第二十四條、第二十五條規定，行政機關決定實施查封的，應當履行本法第十八條規定的程序，製作併當場交付查封決定書和清單。查封決定書應當載明：（一）當事人的姓名或者名稱、地址；（二）查封的理由、依據和期限；（三）查封場所、設施或者財物的名稱、數量等；（四）申請行政複議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（五）行政機關的名稱、印章和日期。查封的期限不得超過三十日；情況複雜的，經行政機關負責人批准，延長期限不得超過三十日。本案被告製作的查封強制措施決定書未載明查封期限，超期查封。《中華人民共和國行政強製法》第十八條規定，行政機關實施行政強制措施應當經行政機關負責人批准；通知當事人到場；當場告知當事人採取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；聽取當事人的陳述和申辯；製作現場筆錄；現場筆錄由當事人和行政執法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以註明；當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執法人員在現場筆錄上簽名或者蓋章。本案被告採取停電措施強制執行查封時，未通知當事人到場，製作現場筆錄，當場告知當事人採取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑，聽取當事人的陳述和申辯。被告強制停電是為了執行（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定，並非獨立的行政行為，故對原告要求確認被告強制停電的行政行為違法的請求不予支持。綜上所述，被告作出的行政強制措施行政行為違反法定程序，應予撤銷。原告的訴訟請求應予支持，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（三）項之規定，判決如下：

撤銷被告延長縣安全生產監督管理局於2016年4月25日作出的（長）安監管強措〔2016〕01號強制措施決定書。

案件受理費50元，由被告延長縣安全生產監督管理局承擔。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內向本院遞交

上訴狀，並按對方當事人的人數提交上訴狀副本，上訴於陝西省

延安市中級人民法院。

審　判　長　　張志成

代理審判員　　杜姜陶

人民陪審員　　董樹衛

二〇一六年十二月二十二日

書　記　員　　劉柯儀

聲明及聯繫方式