名詞解釋之機構編製（一）20161110

　　 事業單位分類改革

　　根據《事業單位登記管理暫行條例》規定，事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機構舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。事業單位應當具備法人條件，實行分級登記管理。

　　按照社會功能一般將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務3個類別。事業單位分類改革是指按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業發展為目的，以科學分類為基礎，以深化體制改革為核心，堅持分類指導、分類推進、分級組織、分步實施的工作方針，分類推進事業單位改革，對事業單位管理體制和運行機制進行調整優化、改進革新的舉措。到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優化、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。

　　我國環境監察執法系統、環境監測系統大多為事業單位，一些地方環保局仍然是事業局、合署局。因此《關於省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）在基本原則中明確要求，環保垂改工作應搞好統籌協調，與事業單位分類改革等相銜接，提升改革綜合效能。

　　 事業機構、使用事業編製的市縣環保局改革

　　承擔行政職能的事業單位是指承擔行政決策、行政執行、行政監督等職能的事業單位。這類單位政事不分、機構重疊、職責交叉、效能不高等問題日益突出，不適應簡政放權、依法行政、規範政府治理的要求，迫切需要通過改革加以解決，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構。

　　《中共中央 國務院關於分類推進事業單位改革的指導意見》規定，對部分承擔行政職能的事業單位，要認真梳理職能，將屬於政府的職能劃歸相關行政機構；職能調整後，要重新明確事業單位職責、劃定類別，工作任務不足的予以撤銷或併入其他事業單位。對完全承擔行政職責的事業單位，可調整為相關行政機關的內設機構，確需單獨設置行政機構的，要按照精簡效能原則設置。

　　《關於開展承擔行政職能事業單位改革試點的指導意見》具體規定，先行推進承擔行政決策、行政執行、行政監督等職能，主要行使行政許可、行政裁決等行政職權的事業單位改革。首先，對於政府直屬事業單位，結合推行大部門制併入相關行政機構，確有工作需要的可保留原來的牌子；確需單獨設置行政機構的，原則上在中央規定的機構限額內統籌研究解決，具體設置形式、名稱、排序等，根據本級政府的功能特點和實際需要決定。

　　因此，《意見》第十條規定，「目前仍為事業機構、使用事業編製的市縣兩級環保局，要結合體制改革和事業單位分類改革，逐步轉為行政機構，使用行政編製」。目前全國仍有100多個事業單位性質的市縣兩級環保局，作為承擔行政職能、主要行使行政許可和行政決策的政府直屬機構，應當根據事業單位分類改革要求和《意見》要求，逐步轉為行政機構。特別是區縣級環保局改革調整為市級環保局分局後，在一定程度上解決區縣政府行政機構總數額度限制，有條件大力推進環保局的規範化建設。對於一些區縣環保、林業、水利合署設置的環保局，應結合區縣環保分局派出的要求，合理統籌、積極穩妥地推進垂改工作。對於開發區管委會所屬的事業性質的環保局，各省、自治區、直轄市可以結合開發區管理體制實際情況等合理確定改革方向。

　　 規範設置環境執法機構

　　《關於開展承擔行政職能事業單位改革試點的指導意見》提出，穩步推進承擔行政執行等職能，主要行使行政處罰、行政強制等行政職權的事業單位改革。這類事業單位的主體是行政執法機構。要全面清理職能，有法律法規依據的繼續依法履職，沒有法律法規依據的原則上予以撤銷，確需保留的要儘快完善法律法規，在此基礎上納入綜合行政執法體制改革統籌推進，並與司法體制改革、城市執法體制改革、文化體制改革等相銜接。

　　《意見》第十條提出，「試點省份結合事業單位分類改革和綜合行政執法改革，規範設置環境執法機構」。各省份的環境執法機構作為承擔行政執行，主要行使行政處罰、行政強制的行政職能機構，也應結合事業單位分類改革等將其行政職能逐步劃歸行政機構或轉為行政機構，保證環境執法的權威性，解決事業單位委託執法等具體問題。

　　 內設機構

　　內設機構指一個部門內設的組織機構，是「三定」規定的主要內容之一。內設機構一般不能單獨以自身的名義對外行使職權，只能通過所從屬的機構並以該機構的名義來行使所承擔的部分職權。內設機構的名稱必須冠以所從屬的機構的名稱。也有一些內設機構具有半獨立性，可依法律法規的相關規定在某方面獨立行使職權。

　　在我國政府的行政機構中，內設機構是指縣級以上各級人民政府行政機構為履行職責的需要，在職能分解基礎上設立的內部機構。內設機構的層次一般不超過兩層，名稱應當規範、明確，並與機構的類型和職責相稱。內設機構的設立、撤銷、合併或者變更規格、名稱等，一般由行政機構提出，報同級人民政府機構編製管理機關審批、備案。

　　《意見》第十條提出，加強環境監察內設機構建設，符合《關於開展承擔行政職能事業單位改革試點的指導意見》關於承擔行政監督，主要行使行政許可、行政裁決等行政職權的事業單位改革的規定。垂直管理制度改革後，環境監察為以「督政」為主的「新監察」，與「查企」分開，主要承擔行政監督的職責。

　　為保障環境監察機構的權威性，各省份應將根據《意見》要求，結合承擔行政職能事業單位改革規定，在釐清環境監察與環境執法職能差異實施分置的基礎上，將環境監察機構逐步轉變或設置為行政機構，配置好不同職能要求的監察處室，作為省級環保廳（局）的內設機構。同時，省環保廳（局）派駐各市地的環境監察機構也應作為省環保廳（局）內設機構進行管理。這為環境監察機構提出了明確的改革要求和依據。

　　 不突破地方現有機構限額和編製總額

　　機構是指在行政管理領域中具有一定行政管理職能、黨務管理職能、公益服務職能或其他管理、服務職能的機關、事業單位及其他組織。目前列入機構編製部門管理的機構主要有各級黨政機關，人大、政協機關，法院、檢察院，各民主黨派機關，群眾團體機關和各級各類事業單位等。從目前機構編製管理的範圍看，機構可以分為黨政群機關和事業單位。

　　機構限額指縣級以上地方各級黨政機構設置的上限額數。為從宏觀上控制政府機構的總體規模，中央根據各地經濟社會發展水平、人口和面積、財政收入、行政區劃等實際情況，規定了機構設置的最高限額。中央規定的機構限額，各地必須嚴格執行，不得突破。

　　根據《地方各級人民政府機構設置和編製管理條例》規定，編製是指機構編製管理機關核定的行政機構和事業單位的人員數額和領導職數。狹義的編製也稱為「人員編製」，是指機構編製管理機關核定的機關、事業單位的人員數額和領導職數。人員編製是「三定」規定的主要內容之一。人員編製分為行政編製和事業編製兩大類。

　　行政編製是指中國共產黨各級機關、各級人大及其常委會機關、各級行政機關、政協各級委員會機關、各級審判機關、各級檢察院機關、各民主黨派和工商聯的各級機關，有關群眾團體機關使用的人員編製，其經費由國家財政保障。全國行政編製規模必須嚴格控制。行政編製的審批許可權在中央，各地區各部門不得在中央批准的行政編製總額外越權審批行政編製或自行確定用於黨政機關、人大機關、政協機關、法院和檢察院機關、各民主黨派和工商聯機關的編製。各地區各部門可根據工作需要調整行政編製，但必須在批准的總額內進行；地方不同層級之間行政編製的調整由省級機構編製部門報中央機構編製部門審批。各地區各部門必須嚴格按照規定使用行政編製，不得擅自改變行政編製的使用範圍。

　　事業編製，是指各類事業單位所使用的人員編製。與行政編製相比，事業編製使用範圍廣泛，經費形式分為財政撥款、財政補助和經費自理等多種形式。中央機構編製部門重點加強對地方事業單位機構編製管理工作的宏觀指導，對各省、自治區、直轄市事業編製的總量和結構進行調控。各省、自治區、直轄市機構編製部門統一制定本地區事業單位機構編製管理辦法，上級機構編製部門對下級機構編製總量和結構實行動態管理。事業編製的適用範圍必須嚴格控制，強化檢查監督。事業編製只能用於事業單位，不得把事業編製用於黨政機關。不得把事業編製與行政編製混合使用。

　　《中共中央 國務院關於分類推進事業單位改革的指導意見》規定，涉及機構編製調整的，不得突破政府機構限額和編製總額，主要通過行政管理體制和政府機構改革中調劑出來的空額逐步解決。另外，已認定為承擔行政職能但尚未調整到位的事業單位，在過渡期內繼續按照現行法律法規和政策規定履行職責，使用事業編製且只減不增，人事、財務、社會保險等依照國家現行政策規定實施管理。

　　對於行政編製不足的情況，《關於開展承擔行政職能事業單位改革試點的指導意見》提出，行政編製確有困難的，可按程序在總量內跨地區、跨部門調劑少量行政編製。仍然難以滿足需要的，由省級編委、中央國家機關試點部門提出方案報中央編委批准後，可多核銷事業編製、置換核減少量行政編製，但要嚴格控制本地區本部門行政編製在一定比例內。各省份要結合實際，在規定範圍內創新方式方法，合理爭取機構編製。

　　《關於開展承擔行政職能事業單位改革試點的指導意見》要求，妥善解決所需行政編製，通過創新管理方式、調整編製結構，多渠道解決改革涉及的行政編製問題。對於明確將事業單位承擔的行政職能劃歸行政機構或單獨設置行政機構的，綜合考慮職責任務、工作對象等因素，從嚴從緊核定行政編製，原則上在通過政府機構改革、簡政放權、自然減員、內部調劑、控編減編等方式騰出來的行政編製內解決。

　　因此，《意見》第七條規定，試點省份要在不突破地方現有機構限額和編製總額的前提下，統籌解決好體制改革涉及的機構編製和人員身份問題，保障環保部門履職需要。這要求各省份在改革過程中，要嚴格執行中央規定的本省、自治區、直轄市所有部門的機構限額設置機構，不突破本省、自治區、直轄市編製總額。同時，也要積極爭取支持，力爭將其他部門機構限額和編製額度調劑給環境保護部門。另外還要按照《意見》第17條要求，結合機構隸屬關係調整，重新調整環境監測監察執法的職責、體系，相應劃轉編製，進行優化配置、合理調整，保障新體制下環保工作順利進行。