中國反壟斷有多難：調查員出發前聽貝多芬交響樂壯行|許昆林|瞭望東方周刊

許昆林

許昆林：親歷重大反壟斷案

有人說中國已成為繼歐盟、美國之後的反壟斷第三專區。質疑者說我們外行，但真正的內行從來不這麼認為

《瞭望東方周刊》記者陳融雪/北京報道

對美國高通公司的60億元人民幣罰款，是許昆林在國家發改委反壟斷局局長任上開出的最後一張罰單，也是中國反壟斷機關迄今開出的最大一筆罰款。

2015年2月第一周，高通公司宣布，已同意支付60.88 億元人民幣(約合9.75 億美元) 罰款，為期14 個月的反壟斷調查至此結束。該公司聲明稱，不會挑戰這一決定，不會進一步上訴，並將加大在華投資。

這是高通公司在全球真正認賬的第一張反壟斷罰單。

接受《瞭望東方周刊》採訪時，許昆林已轉任國家發改委價格司司長多時，此文刊發時，他同時兼任固定資產投資司司長。

1965年生於福建永春的許昆林，於上世紀80年代起先後在國家物價局、原國家計委從事價格監督管理工作。

自2009年12月起，他以國家發改委價格監督檢查司司長身份負責反壟斷調查工作，2011年下半年直接參与促成了價格監督檢查與反壟斷局的成立並出任首任局長，至2015年2月底卸任。

這位被西方媒體評價為「作風強硬」的執法者，先後主持了韓國三星等企業液晶面板價格壟斷案、上海黃鉑金飾品價格壟斷案、奶粉價格壟斷案等重大反壟斷案件的調查處理。

其中高通案被有些觀察者視作世界反壟斷格局變化的開始：歐美不但開始追隨中國的步伐啟動對高通的調查，在知識產權與反壟斷的規則制定方面，也開始與中國執法機構交流。

高通案的波折

《瞭望東方周刊》：高通案歷時14個月的查辦期間，執法者遭遇過哪些壓力？

許昆林：看壓力不能看時間長短，要看需要交換意見的過程。國家發改委反壟斷局與高通溝通了28輪，其中我和高通總裁就溝通了8輪。

第一輪溝通時，他帶了6位副總裁來介紹他們的經營模式，主要就是說明和辯解。我們也作了充分準備，提出了多方面的問題，包括基本情況事實、證據、存在的衝突，以及怎樣才是合理的。

這一輪我們談了兩個多小時。結束時我對他們說，不必當場回答，可以帶回總部作充分準備後再來交流。

第二輪他帶了8位副總裁，表示在一些小的方面願意整改，但關鍵之處不認為有違法問題。對此我們不能接受，因為我們掌握了大量事實證據。當然，我們的立場是可以充分討論和辯論。

這時他們給了我一份報告，還特意提醒我要閱讀社科院研究員兼國務院反壟斷委員會專家諮詢組成員張昕竹寫的一篇報告。

但是對照《國務院反壟斷委員會專家諮詢組工作規則》第三章工作紀律，張昕竹存在嚴重違反紀律的問題，我們立即向國務院反壟斷委員會書面報告。

專家組找張昕竹談，他很強硬。我們覺得必須解決這個問題，就向國務院反壟斷委員會負責人報告。一種計劃是在換屆時換掉張昕竹，那時還差幾個月，即使如此我們也不想等，必須維護紀律。

《瞭望東方周刊》：2014年10月9日起你兼任價格司司長，高通總裁還祝賀你履新。這一天的談判是不是仍然很艱難？

許昆林：這次談了半個小時就結束了，沒有任何新進展，不是很愉快。

這種交談是很艱難的，其實我們很能理解，換位思考、從企業的角度是想堅守。但從我們的角度，是想讓他們整改更徹底。這樣直到第八輪，他們才接受處罰。

這個案子調查一年多，我們佔有時間上的主動。對於企業來講，前景不穩定會影響投資者的信心，並且我們調查到一定階段就可以直接下結論。高通總裁對我們也是口服心服。

《瞭望東方周刊》：如今回顧這起案件，你有何感受？

許昆林：中國的反壟斷還只是起步階段，我們缺經驗、缺人才。

而高通的案子在反壟斷里也是高端的，涉及濫用知識產權。濫用知識產權和知識產權保護的尺度很難把握，在全世界都沒有多少案例。另一個濫用市場支配地位的認定也是非常複雜的。

高通公司在歐盟、日本、韓國都曾遭到查處，但沒有服過任何官司，沒有接受任何處罰。

《瞭望東方周刊》：他們的遊說能力也特彆強，甚至發動了一些政治人物和媒體。

許昆林：這些都是我們預料到的，所以我當時對高通總裁說，可以等你所有的辦法、手段窮盡後再談。當然，我們互相尊重，換位思考也能理解。

突襲調查是美方教我們的

《瞭望東方周刊》：對於近年來中國政府強勢的反壟斷工作，有很多猜測。就你個人來說，反壟斷是一項技術難度較大的工作，還是一項抗壓更重要的工作？

許昆林：技術難度還好。我們查處案件都會藉助外腦、廣泛聽取各方面的意見，會請頂級專家來諮詢。譬如高通案件，我們請的專家包括法律、經濟、技術等各方面的，這樣能力就能放大十倍、百倍。

《瞭望東方周刊》：2014年8月，歐盟中國商會曾公開發布關於《反壟斷法》相關調查的聲明，對中國反壟斷部門調查執法程序與公正性提出質疑。你們是如何處理這件事的？

許昆林：其實會見後他們就表示理解，願意共同維護這個公平競爭的環境。

我對他們說，原來我們拒絕見面，就是因為你們的做法有問題。你們在沒有任何求證的情況下，道聽途說就發表聲明，是我們不能接受的。如果我們在溝通後還是不能說服你，你再發表聲明也不遲。

他們發表完聲明再來找我們，當然不想見，不希望他們藉機炒作。所以見面時就不客氣地指出了這點。

他們表示這是誤會。這次交流的很多信息，有助於他們正確理解。

關於他們要求的公開、透明，我們都作了說明，中國的反壟斷是「可以公布但不是必須公布」。

對企業來講，如果被政府處罰，經濟上已經有損失了，還公開就是二次懲罰。二次懲罰可能比經濟處罰更嚴重。

所以有的公司就懇請我們不公開。我們認為處罰的目的已經達到，就沒再堅持公開。

《瞭望東方周刊》：美國商會也曾指責你們的取證調查執法粗暴。譬如2014年8月4日突擊查訪賓士上海辦事處，調取了電腦里的數據資料，並約談多名高管。

許昆林：所謂粗暴就是指我們的突襲調查，我們都給他們作過解釋。

事實上這種突襲調查，也是我們和美方交流的時候，美方教我們的。反壟斷案件的調查執法包括：發現線索、調查取證、研究處理、作出處罰等多個階段，其中調查取證是最關鍵的。如果不突襲，證據很容易丟失、毀滅，美國的反壟斷執法部門也是這麼做的。

《瞭望東方周刊》：也有一種說法是，你們不允許被查企業請律師？

許昆林：根本就不是這樣的。我們與高通公司溝通，對時間、地點、人員數量都不限制。他們每次都聘請了中國律師，全程在場。

《瞭望東方周刊》：查處的外企佔比有多少？

許昆林：我們有統計數據，外國企業只佔中國反壟斷調查的10%。當然，我們也有需要改進的地方。我們現在公布處罰告知書，但也徵求被處罰對象的意見。他們認為有商業機密的，都可以勾掉。我們處罰日本8家汽車零配件企業和4家軸承企業，處罰告知書的內容就勾掉了不少。

營造競爭的市場和公平的秩序

《瞭望東方周刊》：除了外企，輿論也很關注對大型國企的反壟斷調查，比如查處電信聯通時，就曾有文章說你們是「打著反壟斷的旗號反國企」，你怎麼看這個說法？

許昆林：當時是有實名舉報，按規定我們必須立案。但中國反壟斷法2008年8月才正式施行，企業不熟悉，調查了半年還沒有重視，所以就在中央電視台曝光了。

當時主要通過三種渠道關注涉嫌企業：第三方舉報；我局主動從媒體報道和網路信息查找線索；壟斷協議的當事方自願報告。

後來我們設立了12538價格舉報電話，是一個國家、省、市、縣四級聯網的系統。全國統一調度，每個案件都上網，限時回應，大家都看得到。這樣就能獲得更多線索。

查處國內企業也有壓力，挑戰都很大。最終，電信聯通都表示會對有關問題進行整改。

2011年信息化藍皮書披露我國寬頻速率不及經合組織國家的十分之一，資費是發達國家平均水平的3~4倍。經過整改，2013年電信的單位價格由2011年的19元／M／月下降到9元，平均接入速率翻番，聯通的價格也從14.9元下降到8.2元。

《瞭望東方周刊》：你曾說罰款不是目的。那麼反壟斷的目的或意義是什麼？

許昆林：目標是營造一個競爭的市場和公平的秩序。

以我們對三星等六家液晶面板生產商的查處為例，這是中國首次對境外企業罰款，為中國消費者爭取了更長的無償保修期，也為產業贏得了獲取同等高端產品和新技術採購的機會。

正如2015年3月23日《中共中央、國務院關於深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》所要求的，反壟斷將為我們的中小企業創新拓寬空間。

「捨得一身剮」的調查

《瞭望東方周刊》：如何進行一場現場調查取證？

許昆林：反壟斷局有2個調查處，每個處4個人，共8人。每個人都要查大量案件，要處理的頭緒特別多。

我們也遭遇過現場對抗和軟抵制，所以外圍調查很有技巧、不能打草驚蛇。譬如查乳粉企業縱向價格壟斷協議案，他們曾在郵件中建議不要用書面溝通，要口頭表述。這些內容我們都是在已刪除的郵件里找到的。

但若想人不知、除非己莫為，只要有違法事實，就沒有不被發現的。

我們有技術人員，會找下游、找交易相對人協助調查，也有政策。第一個主動報告並提供重要證據的，可以免除處罰；第二個可以按照不低於50%的幅度減輕處罰。

《瞭望東方周刊》：5年前你調入國家發改委價格監督檢查司時，中國的反壟斷工作剛剛起步，反壟斷局是如何發展起來的？

許昆林：2009年12月，我調入價格監督檢查司時，司里共有6個處、26人，其中一個處負責價格反壟斷，僅有兩個人。

那時正是「蒜你狠」和「豆你玩」流行的階段，部分農產品[-10.01% 資金 研報]正瘋狂漲價，國務院開會研究解決這個事情。我們就去調查，去找蔬菜協會大蒜分會和綠豆分會。

2010年7月，重罰了一批串通漲價、哄抬農產品價格的企業。其中，串通、捏造散布綠豆漲價信息、操縱市場價格的吉林玉米中心批發市場有限公司被處以100萬元罰款。

通過整治，農產品價格回歸平穩。2011年7月，價格監督檢查司獲中編辦批複，更名為價格監督檢查與反壟斷局，編製增加了20個，達到46人，處室增設4個，也批准了8個省市對各自的價格反壟斷部門進行擴編，總計150個。

《瞭望東方周刊》：據稱，調查處的處長出發前都要聽《拉德斯基進行曲》和貝多芬的交響樂壯行，有這麼艱難嗎？

許昆林：我們的執法環境還不夠好。我給他們講過，執法要有「捨得一身剮，敢把皇帝拉下馬」的精神。

有的地方政府部門，還把監管與發展生產力相對立。其實監管就是生產力。譬如三聚氰胺事件，就是監督不到位，給奶企帶來多大損失！

但這也不能完全責怪執法部門，執法可能受到干擾。現在，對行政執法還是不夠重視。我的想法是，必須全國統一執法尺度與標準。

市場化程度越高、反壟斷任務越重

《瞭望東方周刊》：你一直從事價格檢查和監督工作，在你看來，改革開放以來，我國的壟斷是如何逐漸形成的？當前的反壟斷形勢總體情勢怎樣？

許昆林：我們是從計劃經濟過來的，只有在市場經濟環境里才有壟斷與反壟斷。企業在競爭中為了減輕壓力，就會想辦法擠垮競爭對手，取得壟斷地位，實在不行就會「橫向卡特爾」。市場也有失靈的時候，市場化程度越高、反壟斷任務越重。

十八屆三中全會提出市場在資源配置中起到決定性作用，我們的反壟斷任務就更為重要。發揮市場作用的同時，也要發揮好政府的作用。

《瞭望東方周刊》：作為執法者，你如何評價當前的《反壟斷法》，對其未來修法有何期望？

許昆林：《反壟斷法》是一部比較先進的法律。畢竟是博採眾長，吸收了歐美國家百年經驗教訓，少走了很多彎路。當然也不是十全十美。

譬如說違法所得的計算問題，實際上很難計算，國外是直接按銷售收入處罰，但我們是沒收違法所得並處罰款。建議可以取消這個規定，降低執法成本、提高效率、減少爭議。

另外，在美國「橫向卡特爾」可以判十年以下徒刑，我們沒有追究刑事責任，以後也可以有。

《瞭望東方周刊》：你們與國外反壟斷機構交流情況如何？他們如何看中國目前的反壟斷工作？

許昆林：我們與歐盟交流特別好，派出了三批幹部去歐盟反壟斷競爭總司工作。

我們每年也會聯合做兩次「競爭周」活動，他們對我們很了解，所以無論公開私下，歐盟的反壟斷機構對我們的工作都沒有提出過任何異議。

我們與美國每年有個部長級的對話互訪，中美雙方反壟斷執法機構每年輪流舉辦一次反壟斷高層對話，通報各自競爭立法執法和相關政策最新進展。

有人說中國已成為繼歐盟、美國之後的反壟斷第三專區。質疑者說我們外行，但真正的內行從來不這麼認為。

來源：新華社

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