劉尚希：當前省直管縣改革存在的誤區

財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是實現國家長治久安的制度保障。省直管縣改革事關地方治理，在改革中要不唯上、不唯書、只唯實。筆者認為，當前的省直管縣改革陷入了誤區，目標設定模糊，未充分考慮國情，不利於地方治理體系的完善，與促進地方治理現代化和城鎮化的健康發展不相吻合，這也是今後改革中應該注意和避免的。

一、改革目標誤區

1982年，中央發出通知，「在經濟發達地區將省轄中等城市周圍的地委行署與市委市政府合併，市管縣、管企業」，同時憲法規定，「直轄市和較大的市分為區、縣」，市管縣體制正式確立。改革初衷是發揮中心城市的輻射和帶動作用，但由於城鄉分治體制沒有打破，以及中心城市自身實力不足等原因，當時的改革效果不明顯，未能達到市管縣體制改革的預期目標。

尤其是1994年國家分稅制改革後，地方基層財政日益困難。不少地方模仿國家分稅制方式，在省、市、縣、鄉之間也搞分稅制，地方財權也出現了層層上移，縣鄉財力與事權的不匹配越來越嚴重。2005年之前，全國約有一半縣鄉不能及時發放工資，出現了嚴重的基層財政危機。面對這種情況，輿論多半認為是「市刮縣」、「市擠縣」、「市卡縣」造成的，市這一級成為不少人心目中的「第六個指頭」，被認為是多餘的，精簡政府層級的聲音日盛。比較有代表性的是，世界經濟合作與發展組織在《中國公共支出面臨的挑戰：通往更有效與公平之路》中提出中國的財政層級過多，鄉鎮一級只是社區的基本單位，位於縣以上的地（市）一級存在的必要性也值得懷疑。類似的主張在國內成為主流，對政府級次實行扁平化、構建三級政府的聲音一浪高過一浪。在此背景下，省直管縣改革逐步推開。

那麼，省直管縣改革的目標到底是什麼呢？防止「市刮縣」，解決縣鄉財政困難？擴權強縣，發展縣域經濟？減少政府層次，提高行政效率？與國際慣例接軌，構建三級政府架構？如果說是為了解決縣鄉財政困難，為農民提供更多的公共服務，那麼這一目標可以通過加大財權、財力下移的力度來解決；如果說是為了擴權強縣，加快縣域經濟的發展，則根本不需要這種向下「越級管理」的改革，只需要調整市、縣許可權即可。如果說是為了減少政府層級，提高行政管理效率，那麼，管理幅度增大導致的成本增加很可能抵消其改革的收益，甚至還要承受管理失控的風險。市級政府「靠邊站」，而省級政府又管不過來，當前基層出現的種種亂象，不能說與此無關。財政上實現「直通車」，省里的資金直達縣，而監管上卻鞭長莫及，一些省份又不得不重新要求市級政府介入，以強化監管。在我國，經濟的區域化、一體化發展與行政轄區的聯繫很強，而且是逐級擴展的。在市管縣條件下，縣與縣、市區之間通常是合作多於競爭，市域內各縣、市區之間的經濟聯繫就會逐漸增強，在市域範圍形成一體化發展。在省直管縣條件下，縣與縣、市區之間就會產生「不是一家人」的感覺，競爭多於合作，甚至出現只有競爭沒有合作的情形。縣域經濟的同構化、孤島化現象難以避免，最終導致經濟小規模成長，就像一個小池塘，無法養出大魚來。

因此，當經濟的區域化、一體化發展需要突破縣域擴展到市域範圍的時候，省直管縣就會成為障礙；或者已經在市域範圍內實現了經濟一體化的地方，省直管縣就會割斷縣與縣之間已經形成的內在經濟聯繫，經濟的區域結構就會碎片化。在一些強推省直管縣的地方，這種風險已經日漸顯著。長期實行省直管縣的地方，沒有隨著條件的變化而調整，經濟受縣域的限制而難以在市域一體化中轉型升級，與分層的城鎮化也是格格不入的。

上面發文提要求，一些地方迫於壓力，為改革而改革，做樣子給上面看。省直管縣改革走向形式主義，與目標不清有關。到底要解決什麼問題，到底能解決什麼問題，至今說不清楚。如果啟動省直管縣改革只是為了與所謂國際慣例接軌而去改革，而忽略地方生產力發展和地方有效治理的具體條件，那麼，這種改革就會犯顛覆性的錯誤。

二、國情認識誤區

放到世界上看，就人口規模或轄區面積來說，我國多數省份都相當於世界大國的水平。

在省直管縣改革中，上述基本國情基本被忽略，認為政府層級多了，欲借省直管縣改革為行政體制扁平化打基礎，最終形成與所謂國際慣例相吻合的三級政府架構。其路徑是通過省直管縣消除市級，通過鄉財縣管把鄉鎮作為縣的派出機構，從而形成「中央—省—縣」的三級財政體制，繼而推動三級政府架構的形成。其改革的依據是世界發達國家的所謂「國際經驗」，以及所謂市管縣導致的「市刮縣」弊端。那麼，這樣的改革真的可行嗎？

國際經驗是不可複製的。一個國家應設幾級政府，與一國的發展階段、人口、歷史與文化都有密切的聯繫。從管理的角度，減少政府層級，可以提高行政效能，但是一級政府的管理幅度太大，會超出管理能力，行政效能不一定會提高。為此，有人提出把省變小，省級行政區劃變為50個，但忽略了省級區劃大調整的巨大風險。行政區劃設置，並非像切豆腐那麼簡單，想切幾塊就切幾塊，其中蘊涵的利益、歷史、文化都難以「一刀兩斷」。在三級政府架構中，很難想像僅靠省和縣兩級政府，就能把幾千萬甚至上億人口的公共服務搞好。

對國情認識的另一個誤區是混淆了政府級次與治理級次。從政府級次來看，我國有五級政府，而從國家分權治理級次來觀察，我國是兩級治理架構，即國家、地方兩級分權的治理架構。從世界範圍來看，有的治理級次與政府級次是吻合的，而有的是不一致的。財政體制的設計首先考慮的應是治理級次，而不是政府級次。從我國兩級治理架構出發，我國的財政體制應分為兩個層面：國家財政體制，核心是處理好中央與地方的關係；地方財政體制，核心是建立財政的轄區責任。在國家層面，繼續堅持分稅制財政體制，而在地方層面，財政體制改革不一定要照搬國家分稅制，可因地制宜作出選擇。

三、分權治理誤區

從分權與治理來觀察，我國是兩級分權、兩級治理，即治理級次分為國家和地方兩級。省直管縣在地方級次，屬於地方治理範疇。地方的巨大差異決定了在推進省直管縣改革進程中，不能以所謂「規範」的名義搞「一刀切」的制度安排，而應在兩級治理的框架下，因地制宜，賦予地方更多自主選擇權。

從兩級治理框架來看，省直管縣或市管縣，不屬於國家層面的問題，即地方設立幾級政府，應歸屬於地方治理範疇。如果把層次搞錯了，或者中央不授權地方，當成國家治理範疇的內容在全國實施，會帶來嚴重的治理風險。在分稅制改革的問題上，當時的做法是明智的，國家分稅制就是解決中央與地方的財政關係，至於地方搞什麼樣的體制，讓地方自主選擇。有的省份沒有搞分稅制，如浙江，而多數省份則是模仿國家體制，在省以下按照「財權與事權相匹配」，各級政府之間都實行分稅制，直到鄉鎮一級。在主體功能區規劃提出之後，這種狀況得到了一定程度的扭轉。但在地方推行分稅制的主張依然大有人在，在稅種不夠分的情況下，他們又提出全面實行省直管縣改革。這種改革邏輯是脫離實際的，給經濟的區域一體化成長、城鎮化的健康發展以及公共服務的規模化提供帶來重大風險隱患。

全國流行學習「浙江經驗」，但沒真正認識浙江，其經驗不可複製，更不能在全國推行。改革開放初期，浙江的市少，經濟實力弱，且城市更深受計劃經濟體制的束縛，而農村改革激發了農民積極性。浙江地少，又有沿海經商的傳統，農村工商業快速發展，縣域經濟反而比城市更有活力。在這種情況下，浙江沒有跟著搞市管縣，而只是搞了地改市，實行省直管縣，並下放管理許可權。這種做法符合當時的浙江實際。其實，浙江的真正經驗不是省直管縣，而是善於也敢於從本省實際出發，創造性地貫徹落實中央改革開放的精神。例如財政體制改革，浙江從一開始就沒有照搬國家分稅制。現在，不少省份已經開始意識到這個問題，改變了以前機械地套用國家分稅制的做法，採用了更適合本地實際的地方體制。

不管是省直管縣，還是市管縣，都是實現有效治理的路徑選擇，不存在非此即彼的替代關係。20世紀80年代初期，城市自身的經濟實力較弱，「小馬拉大車」，輻射作用較小，難以發揮出以城帶鄉的作用，但以城帶鄉的方向沒有錯。當前，我國已經從「工業化—城市化」模式轉換為「城市化—工業化」發展模式，城市發展的帶動作用更加明顯，城市分層發展，大中小城市必須協調，縣域經濟的發展越來越離不開地方中心城市的牽引和輻射。人口的流動也將是在鎮、縣城、地級市、省會城市之間分層化，作為地方區域經濟中心的地級市應發揮橋樑和紐帶作用。過去，沿海省份的一些鄉村發展成了城市，而現在，受土地和地理條件的限制，中西部不可能大規模再現這種情形。有可能發展成為地方區域中心的縣域經濟，應當改為省直管縣，為其成長創造體制條件。但多數縣域經濟很難發展成為地方區域經濟中心，應當被納入市管縣的一體化發展之中。城鎮化不是遍地開花建設小城鎮，而是產業、人口在空間上分層聚集，市管縣仍是實現區域經濟分層發展的重要體制條件。

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