行政複議機關作共同被告相關問題淺析

行政複議機關作共同被告相關問題淺析

作者︱李志強(山東法官培訓學院) 郭喜珂（德州市中級人民法院）

原載︱《山東審判》2016年第1期

【摘要】本文通過對複議機關作共同被告案件案由的確定、舉證責任的分配、起訴和受理、審理和判決等進行探討，以期呈現出一個系統、完整的複議機關作共同被告制度，為行政審判實踐提供參考和借鑒。

【關鍵詞】複議機關；共同被告

　 修改後的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）規定了行政複議機關作共同被告制度，但關於這一制度實施過程中的被告和管轄的確定、舉證責任分配、起訴和受理以及審理和判決，新法並沒有作出系統的規定，而是散見於《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《執行解釋》）和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）。法律和司法解釋對有些問題作出了規定，還有不少問題並不明確，給審判實踐帶來了困惑。

　 一、經複議的案件被告的確定

　 （一）複議機關維持原行政行為的案件被告的確定

　 《行政訴訟法》第26條第2款規定，經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告。《適用解釋》第6條第1款規定，「複議機關決定維持原行政行為」，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。可見，應對複議機關維持原行政行為作廣義的解釋，既包括明確以「維持」的方式作出複議決定的情形，也包括從實體上駁回複議申請或複議請求（即進行實體審查後未支持申請人的複議請求的情形），但是不包括以複議申請不符合受理條件為由駁回的情形。從字面理解該條款，「以複議申請不符合受理條件為由駁回的」不屬於維持原行政行為的情形，不能列複議機關為共同被告。

　 （二）複議機關改變原行政行為的案件被告的確定

　 《行政訴訟法》第26條第2款規定，複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告。《適用解釋》第6條第2款規定，「複議機關改變原行政行為」是指複議機關改變原行政行為的處理結果。《適用解釋》改變了《執行解釋》第7條對複議決定「改變原行政行為」的規定，縮小了改變原行政行為的範疇，僅指改變原行政行為的處理結果。因此，複議機關改變原行政行為的處理結果的，無論起訴人是不服原行政行為還是不服複議決定，還是對二者均不服，都只能起訴複議機關，以複議機關為被告。

　 （三）以複議申請不符合受理條件為由駁回的案件被告的確定

　 複議機關作共同被告的制度設計本是為了改變複議機關一味維持原行政行為、不積極行使對行政行為的監督權的現狀，但是，《適用解釋》第6條第1款關於「維持原行政行為」的解釋，又將這一制度推入另一困境。該解釋將「複議機關以複議申請不符合受理條件為由駁回的」情形排除，導致複議機關為了規避作被告，可能會以複議申請不符合受理條件為由駁回複議申請或複議請求，《行政訴訟法》實施以來，這種情況初步顯現。

　 筆者認為，複議機關以不符合受理條件為由駁回複議申請之後，如果當事人不願堅持通過行政複議的途徑主張權利，仍然可以作出原行政行為的行政機關為被告，對原行政行為提起訴訟，經審查符合起訴條件的，人民法院應當依法受理；如果當事人對複議機關的駁回複議申請或者駁回複議請求的決定不服，可以複議機關為被告向人民法院提起訴訟，經審查符合起訴條件的，人民法院也應當依法受理。《最高人民法院行政審判庭關於不予受理決定是否屬於行政訴訟受案範圍問題的答覆》（〔2010〕行他字第15號）認為，根據行政複議法和行政訴訟法的有關規定，公民、法人或者其他組織不服行政複議機關作出的不予受理決定，依法提起行政訴訟的，人民法院應當受理。以複議申請不符合受理條件為由駁回複議申請或者複議請求與決定不予受理在本質上是相同的，類似於行政訴訟中的「不予受理」和「駁回起訴」的關係，僅是複議決定的形式有所不同，參照上述〔2010〕行他字第15號答覆的精神，當事人不服複議機關以不符合受理條件為由作出的駁回決定，依法向人民法院提起行政訴訟的，人民法院亦應當受理。當事人不服不予受理或者駁回的複議決定向人民法院提起行政訴訟的，與原行政行為作出機關無關，行政複議機關單獨作被告是其應有之義。

　 綜上，一般情況下，如果複議機關從受理條件上否定申請人的複議申請，當事人實際上是具有選擇權，如果不服原行政行為，應以原行政行為作出機關為單獨被告提起行政訴訟；如果不服複議決定，應以複議機關為單獨被告提起行政訴訟。

　 （四）複議機關在法定期限內未作出複議決定的案件被告的確定

　 根據《行政訴訟法》第26條第3款的規定，複議機關在法定期限內未作出複議決定的情況下，當事人具有選擇權，可以選擇起訴原行政行為作出機關或者複議機關。

　 （五）複議前置案件被告的確定

　 我國法律規定對於一些行政行為，應當先申請行政複議；對行政複議決定不服的，才可以依法向人民法院提起行政訴訟。[1]法律之所以規定複議前置，一是複議機關和行政行為作出機關存在管理與被管理的關係，行政效率的優越性容易凸顯，從而更容易將糾紛解決在行政機關內部，減輕行政相對人的訴訟成本，縮短解決爭議的時間；二是由於一些問題專業性極強，行政機關具備解決此類爭議的專業優勢，法院作為居中裁判的司法機關，在較短的時間內精通各種專業知識很不現實。

　 法律、法規規定應當先申請行政複議的案件，若複議決定維持原行政行為，應以原行政行為作出機關和複議機關為共同被告提起行政訴訟；若複議決定改變原行政行為，應當以複議機關為被告提起行政訴訟，這與當事人自願選擇複議的情況下被告的確定並無二致。但是，如果複議機關作出不予受理複議申請的決定或者以不符合受理條件為由駁回複議申請或複議請求，以及複議機關在法定期限內未作出複議決定的，當事人僅能以複議機關為單獨被告向人民法院提起行政訴訟。因為在筆者看來，複議前置制度是法定的複議機關先行處理程序，複議機關必須要對行政爭議作出實體處理，行政相對人不能繞道，複議機關也無權逃避。因此只要複議機關未對行政爭議作實質性處理，行政相對人就只能以複議機關為單獨被告提起。

　 二、經複議的案件管轄的確定

　 《行政訴訟法》第18條對經複議的案件的地域管轄作出了規定，該條規定，行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經複議的案件，也可以由複議機關所在地人民法院管轄。《適用解釋》第8條則對複議機關作共同被告情況下的級別管轄作出了規定，即作出原行政行為的行政機關和複議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。因此，可以區分以下幾種情況討論經複議的案件管轄的確定問題。

　 （一）複議機關作共同被告時管轄的確定在複議機關作共同被告的案件中，根據《適用解釋》第8條的規定，應當根據作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。結合《行政訴訟法》第18條的規定，起訴人既可以選擇到原行政行為作出機關所在地法院起訴，也可以選擇到複議機關所在地向相同級別的法院提起訴訟。如作出原行政行為的行政機關為某縣公安局，該行政行為經市公安局複議維持，那麼行政相對人既可以向該縣的基層人民法院提起行政訴訟，也可以向市公安局所在地的基層人民法院提起行政訴訟，這兩個基層法院均具有管轄權。

　 （二）複議機關改變原行政行為時管轄的確定

　 複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告。因此，應根據複議機關確定案件的級別管轄。根據《行政訴訟法》第18條關於地域管轄的規定，既可以由原行政行為作出地的人民法院管轄，也可由複議機關所在地人民法院管轄。

　 （三）複議機關從受理條件上否定複議申請時管轄的確定

　 包括不予受理，以不符合受理條件為由駁回複議申請或複議請求兩種情形，在這兩種情形下，行政行為實際上經過了複議，只是複議機關未進入實體審查。筆者認為，《行政訴訟法》第18條的規定仍適用於這兩種情形。即無論當事人不服原行政行為還是複議決定，均既可向原行政行為作出機關所在地人民法院提起訴訟，也可以向複議機關所在地人民法院提起訴訟，但是應根據被告確定案件級別管轄。如某縣公安局作出了治安行政處罰決定，行政相對人不服，向市公安局申請行政複議，市公安局以複議申請不符合受理條件為由駁回了行政相對人的複議申請，無論行政相對人訴治安行政處罰決定還是複議決定，都既可以向縣公安局所在地的基層法院提起行政訴訟，又可以向市公安局所在地基層法院提起行政訴訟。

　 （四）複議機關在法定期限內未作出複議決定時管轄的確定

　 筆者認為，行政複議機關逾期不作複議決定的，不屬於「經複議」的案件，不受《行政訴訟法》第18條的調整與規範。當事人不服複議機關逾期不作複議決定的行為的，應當以複議機關為被告、向複議機關所在地人民法院提起行政訴訟；當事人不服原行政行為的，應當以原行政行為作出機關為被告、向行政行為作出機關所在地人民法院提起行政訴訟。

　 三、案由的確定

　 《最高人民法院關於規範行政案件案由的通知》（法發（2004）2號）將行政案件的案由分為作為類案件、不作為類案件和行政賠償類案件，並確立了行政案件案由的構成要素和確定方法。筆者認為，在複議機關作共同被告的情況下，案由應採取「行政管理範圍 行政行為種類 『行政複議』」的形式，如「治安處罰行政複議」、「工傷確認行政複議」，「不履行保護人身權法定職責行政複議」，「行政賠償行政複議」等。在開庭審理以及裁判文書中對案件進行表述時，應當表述為「原告訴被告 『原行政行為』、訴複議機關（即共同被告） 『行政複議』一案」。如某市人力資源和社會保障局作出了工傷認定決定，用人單位不服，向市人民政府申請行政複議，市人民政府維持了該工傷認定決定，用人單位仍不服，向人民法院提起行政訴訟，人民法院在裁判文書以及其他場合關於案件的表述應為「原告某某訴被告某某市人力資源和社會保障局工傷行政確認、訴共同被告某某市人民政府行政複議一案」，案由應為「工傷確認行政複議」。

　 四、舉證責任分配

　 複議機關維持原行政行為的，複議機關為共同被告，其承擔的舉證責任與普通被告承擔的舉證責任一樣，即對被訴行政行為的合法性承擔舉證責任。具體到複議機關，由於複議機關作出了維持原行政行為的複議決定，其應當對原行政行為的合法性和複議程序的合法性均承擔舉證責任。《適用解釋》第9條第2款規定，作出原行政行為的行政機關和複議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。複議機關對複議程序的合法性承擔舉證責任。值得注意的是，《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第61條規定，複議機關在複議程序中收集和補充的證據，或者作出原具體行政行為的行政機關在複議程序中未向複議機關提交的證據，不能作為人民法院認定原具體行政行為合法的依據。

　 無論複議機關是否作共同被告，原告的舉證責任都未改變。首先，原告應當對提起訴訟符合起訴條件承擔舉證責任。但是，被告認為原告起訴超過起訴期限的，應當由被告提供證據證明。其次，在起訴被告不履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據。但有下列情形之一的除外：（一）被告應當依職權主動履行法定職責的；（二）原告因正當理由不能提供證據的。再次，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。另外，原告可以提供證明行政行為違法的證據。但是原告提供的證據不成立的，不免除被告的舉證責任。

　 五、起訴和受理

　 關於起訴和受理，有兩個值得注意的問題，一是起訴期限問題，二是被告的追加問題。

　 關於起訴期限，《行政訴訟法》第45條規定，公民、法人或者其他組織不服複議決定的，可以在收到複議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。複議機關逾期不作決定的，申請人可以在複議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。需要注意的是，該條關於起訴期限的規定的前提是「不服複議決定」，複議決定維持或者改變原行政行為的，《行政訴訟法》對於被告的確定皆有明確的規定，起訴期限僅有一個判斷標準，即收到複議決定之日起十五日內。在複議機關作出不予受理或者以不符合受理條件為由駁回複議申請或複議請求的情況下，若當事人選擇起訴原行政行為，應當根據《行政訴訟法》第46條關於起訴期限的規定，從知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出行政訴訟。

　 《執行解釋》第41條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。鑒於《執行解釋》仍在實施，從保護訴權和監督行政機關依法行政的角度出發，在行政機關作出行政行為時未明確告知訴權和起訴期限的，人民法院在立案審查以及審理案件時，應適用2年的起訴期限。因此，關於起訴期限，2年和六個月是並行不悖的，應區分情況加以適用。

　 關於被告的追加問題，經複議的案件，如果複議機關維持原行政行為，原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者複議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。

　 六、審理和判決

　 《行政訴訟法》第79條規定，複議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對複議決定和原行政行為一併作出裁判。但是該條對判決方式並未明確規定。《執行解釋》第53條規定，複議決定維持原具體行政行為的，人民法院判決撤銷原具體行政行為，複議決定自然無效。複議決定改變原具體行政行為錯誤，人民法院判決撤銷複議決定時，應當責令複議機關重新作出複議決定。該解釋並未規定複議決定維持原行政行為時人民法院應當如何對複議決定作出判決，複議決定的效力依附於法院對原行政行為的判決結果。

　 《適用解釋》第10條對複議機關作共同被告的情況下，法院如何對複議決定進行裁判作出了明確規定。該條第1款對《行政訴訟法》第79條的規定予以重申，即人民法院對原行政行為和複議決定一併作出相應判決。又通過第2至第4款對複議決定的判決方式作出了規定。對複議決定的判決有以下三種情形：

　 （一）人民法院經審查，認為原行政行為違法，決定撤銷原行政行為和複議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機關重新作出行政行為。該條款與《行政訴訟法》第70條的一般規定一致，即人民法院撤銷或者部分撤銷被訴行政行為的，有權根據案件情況決定是否判決被告重新作出行政行為。

　 （二）人民法院經審查，認為被告不履行法定職責或者不履行給付義務成立，判決作出原行政行為的行政機關履行法定職責或者給付義務的，應當同時判決撤銷複議決定。

　 （三）人民法院經審查，認為原行政行為合法、但是複議決定違反法定程序的，應當判決確認複議決定違法，同時判決駁回原告針對原行政行為的訴訟請求。

　 另外，《適用解釋》第10條第5款對原行政行為被撤銷、確認違法或者確認無效的情況下，如果原告提出行政賠償請求的話，賠償義務由誰承擔作出了規定。如果原告的損失是由原行政行為造成的，應當由作出原行政行為的行政機關承擔賠償責任；如果原告的損失是因複議程序違法造成的，由複議機關承擔賠償責任。

　 《行政訴訟法》實行半年多以來，進入法院審查的複議機關作共同被告的案件數量不多，仍有部分案件尚未審結，審理此類案件的經驗還比較欠缺，因此筆者僅就發現的問題發表淺見，並將有關問題予以簡單梳理，希望在以後的司法實踐中對這一制度不斷完善和發展。

【注釋】

[1]如《中華人民共和國行政複議法》第30條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。《中華人民共和國稅收徵收管理法》第88條規定：納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔保，然後可以依法申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。