【王躉興】緬甸民盟政府的國家治理及面臨的挑戰（上）

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　　［摘要］2016年緬甸民盟政府在短時間內確立了昂山素季在黨內第一權威和國務資政的政治地位，組建了精簡、團結、廉潔、高效、親民的新政府，推動「21世紀彬龍大會」的召開，在國家治理上取得一定成效。然而，民盟政府與軍方圍繞以國家強制力為實質內容而展開的博弈、羅興亞人問題的國際化和若開族群衝突引起的內外風波削弱了民盟政府國家治理能力的建設。民盟政府後續執政仍需在統領、濡化、再分配以及吸納和整合等國家治理能力上實現突破和進步。

　　［關鍵詞］緬甸； 昂山素季； 民盟政府； 民族和解； 民主化； 國家治理能力； 21世紀彬龍大會； 羅興亞人

［作者簡介］王躉興，暨南大學國際關係學院國際關係專業2014級博士生。

　　本文刊載於《東南亞研究》2017年第2期。

　　本文以國家治理能力[1]為解釋理論，分析2016年緬甸民盟政府國家治理及其面臨的挑戰。這裡所說的治理能力是指強制能力、濡化能力、統領能力、再分配能力以及吸納和整合能力（汲取能力、認證能力、規管能力涉及經濟和社會層面，與本文關聯度低，不納入分析框架）。按照國家治理能力理論衡量，目前緬甸仍是失效或失敗國家[2]，還處於議會民主的形成和鞏固時期[3]。因而，如何通過統領能力建設精簡、團結、廉潔、高效的政府；如何通過濡化能力建構國家認同和核心價值，通過吸納和整合能力實現國家和解；如何通過再分配能力以及吸納和整合能力協調不同政治集團的利益訴求以實現國家穩定；如何處理與軍方在強制能力、吸納和整合能力、再分配能力上的矛盾和分歧以實現基礎性國家能力的統一，這些是民盟政府的主要任務。本文的分析主要圍繞三方面展開：一是昂山素季和民盟政府統領能力的建設；二是推進民族和解對民盟政府吸納和整合能力的考驗；三是民盟政府面臨來自軍方對民盟政府強制能力、再分配能力、吸納和整合能力以及若開民族問題對民盟政府濡化、吸納和整合能力的挑戰。

一　確立新政治權威　　

　　有關國家統領能力的建設首先表現為對國家的領導人的確立，在緬甸集中表現為對昂山素季政治地位的確立。2016年3月30日，吳廷覺政府在就職演說中明確表示，新政府將致力於四個目標：實現民族和解、實現國內和平、推動產生一個能夠體現民主聯邦制的憲法、提高人民生活水平[4]。4月18日，在緬甸佛歷新年之際，昂山素季強調，新一屆政府的責任是民族和解、國內和平、實現法治社會、修改國家憲法、創建和鞏固民主制度[5]。實現國家四大目標需要一個堅強的領導集體和嚴於律己的政黨，其核心是如何確立昂山素季在國家和民盟中的地位和作用。

　　（一）昂山素季國務資政[6]地位的確立　　

　　大選前夕，有關昂山素季大選後政治地位問題在緬甸國內引起高度關注。2015年11月4日，昂山素季在曼德勒舉行的最後一次競選集會上表示，如果民盟在大選中獲勝，她將「超越總統」[7]。2016年1月13日，民盟高層表示，昂山素季不會對軍方施壓修憲，將親自從黨內推選一位形式上的總統[8]。作為對汲取2015年大選前後與前政府、軍方協商探討昂山素季政治地位未果的失敗經驗的反應，2016年3月10日，民盟放棄尋求新政府上台前通過修改憲法確立昂山素季地位的做法，改為利用民盟在議會中的優勢地位及憲法的漏洞，通過快刀斬亂麻的方式，為昂山素季確立「超越總統」的政治地位[9]。3月24日，緬甸聯邦議會通過總統關於部長任免名單，昂山素季兼任外交部、總統辦公室、教育部、電力與能源部四個部門部長職務，成為緬甸的「超級部長」[10]。但四個部門只是對應了昂山素季長期注重的外事、教育、電力和國家日常事務問題，並未凸顯昂山素季本人的影響力，同時也存在總統與部長間「小馬拉大車」的關係未理順暢的問題，更影響昂山素季僅通過掌握四個部門的事務推動緬甸四大目標的實現。有鑒於此，3月30日，緬甸新一屆政府宣誓就職當天，總統吳廷覺向聯邦議會呈交要求議會立法設立國務資政（State Counselor）[11]的提案，同時提議任命昂山素季擔任國務資政。針對存在引起爭論的國家的領導人不可兼任黨務的議論[12]，4月1日，民盟表示：「根據2008年憲法規定，總統、副總統和部長不得參與黨務工作。但在第一屆國會中討論此問題時，吳登盛對此做出解釋[13]，只要不參與黨建工作就不違反憲法規定，無需解除政府官員的黨內職務。以此為據，本屆政府的總統……仍可保留黨內職務。」[14]4月4日，昂山素季移交電力與能源部、教育部職務，仍留任總統辦公室和外交部職務[15]。4月5日，人民議會在軍方代表和鞏發黨代表提議修改設立國務資政相關提案未果的情況下[16]，最終以投票方式通過該項法案。此次設立國務資政相關提案遭到軍方和鞏發黨議員的強烈反對，成為政權移交後民盟與軍方發生的第一次重大摩擦。期間，軍方和鞏發黨議員提議把「國務資政」（國家顧問）名稱改為「總統顧問」以符合憲法精神，其實質是將該職位作為總統附屬機構加以定位[17]。4月6日，緬甸總統吳廷覺正式簽署該項法案[18]，昂山素季出任國務資政一職（相當於總理職務）[19]，直接對議會負責。民盟只用七天時間，就將昂山素季在國家政治生活中的地位重新進行了設定，正式將其推向國家的領導人的職位。4月27日，緬甸總統府發布聯邦政府成員排名設置清單，總統排第一，國務資政排第二，軍方總司令排在國家副總統、議會議長、聯邦首席大法官之後，列第八位。此舉進一步將國務資政的地位、職能、許可權制度化，有利於進一步鞏固昂山素季的政治地位，推動包括政治修憲在內的國家民主化進程的實現。民盟通過設立國務資政一職，理順了昂山素季在黨內和政府中的領導地位關係，讓昂山素季不必像其他部長一樣被置於總統之下，同時推動緬甸的議會總統制演變為「議會國務資政制」（總理內閣制）。　　

　　民盟政府上任以來快刀斬亂麻地推進政治進程的表現，說明民盟較2010年採取強硬態度拒絕參加大選更加成熟，既充分利用大選賦予的合法性權力、民意基礎和憲法漏洞迅速確立和鞏固昂山素季的政治地位，又準確預判了軍方勢力不會對民盟及昂山素季「超憲政」的政治安排做出顛覆憲政的危險動作。昂山素季領導的民盟採取這種方式順利推進政治進程基於以下原因：從2015年11月大選結束後至2016年3月10日民盟暫停修憲而集中精力籌備新政府組建止，昂山素季先後多次與敏昂萊、吳登盛、丹瑞會面。公開資料顯示，四位政治領導人分別就憲法修改、政權移交、民族和解等國內問題進行商討。雖然軍方領導人敏昂萊最終拒絕了昂山素季提出的通過修憲確立其在未來新政府中擔任總統職務的訴求，但並未斷絕昂山素季在新政府中擔任其他要職的可能，而且丹瑞透過其孫子向外界表明，支持昂山素季在未來國家政治中發揮作用[20]。因而，民盟政府讓昂山素季出任國務資政是在與軍方反覆博弈的過程中對其進行了有效摸底，並結合國際社會和國內民眾對昂山素季的同情、支持的情況而採取的略帶風險的政治行動。

　　（二）昂山素季黨內權威的確立　　

　　長期的非民主治理使得緬甸法紀廢弛。民盟作為新的執政黨，缺乏治國經驗，任何的權力鬥爭、派系博弈與臃政、怠政都可能導致民盟的分裂，黨員與利益集團同流合污，產生腐敗等。2016年1月22日，民盟發布聲明，關於民盟黨部方針及過渡期所有相關事宜，只有黨書記昂山素季擁有發言權[21]，確立了民盟「黨指揮槍」（包括總統吳廷覺在內的黨內政府官員都將嚴格按照黨中央的決定工作）的原則[22]。同時，為了防止在政權移交的「政治真空」期間民盟出現懈怠和驕傲情緒，早在2015年11月28日，昂山素季在與獲勝議員的見面會上就宣布了民盟的三大規定：一是扣除議員的部分工資，二是議員要按時參加黨部考試，三是黨部將嚴格監管議員財產[23]。其中第二條規定是對議員進行長期考評，以保證議員守規矩，講紀律，努力做合格的政治家。

二　組建民主團結政府　　

　　基礎性國家能力中的統領能力還表現為政府的組建方式和目標，在民主國家中，其主要體現在精簡、團結、廉潔、高效等理政目標上。民盟作為以西方民主、自由價值為執政理念的政黨也致力於實現這四大目標。2016年新上台的民盟政府從精簡政府機構、團結包容各派政治力量和民族、建設高效廉潔政府、釋放政治犯等方面樹立民盟政府新形象，在國內奠定進一步改革的良好政治基礎。

　　（一）精簡政府機構　　

　　早在2015年12月17日，昂山素季與吳瑞曼在內比都會見城市管理部門負責人時就首次表態，要合併一些行政部門，以提高效力。2015年12月31日，昂山素季再次表示，將合併臃腫部門，並以符合民主的方式對國有報紙和媒體進行調整。2016年3月17日，總統吳廷覺正式向國會提交政府各部名單，從原有的36部中撤銷10個部，將6個部歸入其他部內，新增1個部門，最終定型為21個部（3月30日正式執行）。其中撤銷的10個部為：合作社部、礦業部、鐵道部、體育部、科技部、總統府5個部（原總統府6部歸一）；併入其他部的6個部為：宗教事務部併入文化部，通信與信息技術部併入交通部，電力部併入能源部，財政部併入國家計劃與經濟發展部，勞工部併入移民與人口部，農業部併入畜牧水產與鄉村發展部；新成立民族事務部[24]。同時，採用反法西斯人民自由同盟時期的做法，設立部務大臣協助部長工作，但各項政策方針仍只有部長一人有權制定[25]。另外，為了穩定公務員隊伍，民盟承諾裁部不裁員，只要求公務員強化素質能力的培養和業務能力的鍛煉。之後，民盟政府將昂山素季負責的國務資政辦公機構升格為獨立部門[26]，並新成立民族和解與和平中心（NRPC），以加強民族事務與民族和解工作，使已有的21個政府部門增至23個。民盟政府上台後大幅度精簡政府機構的舉措有利於解決緬甸政府長期以來人浮於事、臃腫怠政的情況。

　　（二）團結包容各派政治力量　　

　　2015年緬甸大選中，民盟贏得了80％的議會議席。其中，在人民院321個議席中，民盟贏得了254個；民族院167個議席中，民盟贏得了135個[27]。民盟獲得壓倒性勝利，但並未組建清一色的民盟政府，在人事安排上更多從團結各派政治勢力的角度出發安排政府職位。在議會和國家層面，議會兩院4名正副議長中有3人是少數民族，3名正副總統中有1名是少數民族。在新政府內閣初設的18名部長中，除3個職位依照憲法由軍人出任和民盟自己安排6名部長外，民盟把2個部長職位交由此前執政的鞏發黨成員擔任，並且邀請7名獨立人士出任部長職位[28]。此外，民盟還專門設立協調專員，以溝通、穩定與軍方的關係。民盟不計前嫌、團結多數的做法有利於團結國內各派政治勢力，推動國家和解與民族互信，營造有利的改革氛圍。

　　（三）建設高效廉潔的政府　　

　　2016年3月25日，昂山素季在內比都議會廳會見新一屆政府候任部長，要求各部制定在100天內優先完成的項目計劃[29]。5月中至8月底，民盟政府各部門先後出台「百日施政計劃」，聚焦民生問題。其中較為突出的有農業、畜牧和灌溉部將農業補助從一畝田地10萬緬幣增加到15萬緬幣；外交部從黑名單中剔除因政治運動逃到國外的緬甸公民[30]，批准因政治信念原因被禁止回國的緬甸公民回國，延長原緬甸公民入境居留期至3個月或6個月，首次召集緬甸駐亞洲19個國家大使回國討論落實緬甸公民的利益、保護在境外打工的緬甸勞工利益議題[31]；內政部撤銷正在審查的政治囚犯和政治激進分子的案件；勞工、移民與人口部為全國無身份證工人辦理身份證等等。同時，民盟政府還組建各類「委員會」或「小組」以提高施政效率，先後設立了國家經濟聯合協調小組、人民教育政策委員會、公眾工作委員會、外國人監督與保護中央委員會、中央防暴緊急統籌小組、重審農田及其他土地被徵收案件中央委員會、實行私營化委員會等機構[32]。　　

　　反對侵犯人權，提倡言論自由一直是昂山素季的政治理念。作為長期被迫害的政治家，昂山素季及民盟政府履新後，迅速將釋放政治犯作為其任內的重要政治任務。國務資政法案頒布當天，昂山素季即以國務資政的名義發布有關特赦政治犯的緬甸聯邦共和國國務資政辦公室第一號命令（1/2016號聲明），指出特赦政治犯有三種途徑：總統根據憲法賦予的權力頒布特赦令；總統獲國家安全委員會授權頒布特赦令；政府律師替尚未被判刑的受審者向法院申請取消控案。為爭取在即將來臨的緬甸佛歷新年特赦政治犯，通告宣布採用第一和第三種途徑，宣布釋放政治犯、政治激進分子、受政治牽連正接受司法程序的學生[33]。4月8日，昂山素季緊接著發布緬甸聯邦共和國國務資政辦公室第二號命令（2/2016號聲明）要求立即落實國務資政辦公室第一號命令（1/2016號聲明）[34]，當日緬甸全國各地監獄及仰光省監獄就已釋放4000多名各種刑期已滿人士和政治犯、學運人士[35]。4月17日，總統吳廷覺在緬甸佛歷新年當天再簽署第33/2016號命令，宣布大赦83名政治犯[36]。除了採用行政手段釋放政治犯，民盟政府還推動國會強行廢除了以安全為由侵害人權的法律。5月24日緬甸人民議會及民族議會通過銷毀關於《國家安全法》的決議[37]。9月22日，緬甸民族議會以128票贊成、59票反對通過撤銷《國民緊急條例》的決議[38]。　　

　　在如何防治貪腐方面，2016年4月1日，緬甸國家總統辦公廳發布一份《贈送禮品指導手冊》，規定贈予品事宜必須遵守以下規定：（甲）不可直接或間接要求贈送禮物；（乙）不能接受認為可能是用來操縱本人職責行為的禮物；（丙）不能多次接受被允許接受的禮物；（丁）無論接受或拒絕贈送禮物，都要在最短時間內向上級稟報；（戊）關於上述（丁）條款，如果是贈予總統和副總統的禮物，副局長必須儘快向總統辦公室主任呈報。此外，在數額上，規定一次接受禮品的價值不可超過25,000緬元，一年內不可超過十萬緬元[39]。在議會表決通過這項提議後，緬甸成立了由15名成員構成的首個專門反貪腐機構。4月20日，緬甸總統府就發現的第一個貪腐案例發表公開信，第一次警告涉嫌行賄的某家媒體公司[40]，以震懾緬甸官商間吃、喝、拉、送的腐敗之風。

三　全面推進民族和解進程　　

　　長期以來，緬甸被國際社會冠以「失敗國家」的標籤，其原因在於宗教、地域、民族等的差異和戰爭阻礙了少數民族將對自我的忠誠轉化為對民族和國家的信仰，也即缺乏整體國家認同和核心信仰，而推動民族和解、實現國家和平是建構國家認同的前提，因而也是民盟政府加強濡化能力建設的核心內容。昂山素季在緬甸政權過渡時期和成為國務資政後，都將其列為新政府的「優先方向」[41]。2016年 4月17日，昂山素季在緬甸佛歷新年發表電視講話指出，新政府將尋求建立一個「真正的民主聯邦……民主聯邦的建立與和平密不可分，這也是為什麼新政府想要修改憲法的原因，達成全國範圍的和解是當務之急」[42]。

　　（一）調整民族和解組織架構，引導國內和解與和平進程　　

　　2016年4月26日，緬甸新政府成立後首次聯合「停火監督委員會會議」（JMC-U）確認昂山素季將領導國內和平事務。會上，昂山素季正式提出舉辦旨在實現永久和平、造福於民的「21世紀彬龍大會」，呼籲讓更多少數民族地方武裝組織（以下簡稱「民地武」）加入停火協議，參與和平進程，步驟是先實現全國穩定停火，然後召開和平大會[43]。5月27日，「聯邦和平對話聯合委員會」（UPDJC）召開第六次會議，改組委員會成員，昂山素季擔任委員會主席。5月31日，「聯邦和平大會暨『21世紀彬龍大會』」籌備委員會成立，同日，緬甸政府成立了「民族和解與和平中心重組委員會」，將把「緬甸和平中心」（MPC）重組為「民族和解與和平中心」（NRPC）[44]。「民族和解與和平中心」在職能定位和架構上得到了重新設計和調整，體現了民盟「先停火實現和解，再和談實現和平」的思路，但改組後的機構仍然存在吳登盛政府時期「大任務、小機構、小職能」的弱點[45]。為了克服「民族和解與和平中心」責任重、權力小、效果差的弊端，民盟政府於7月11日通過國家總統辦公廳發布第50/2016號命令，成立民族和解與和平中心，由昂山素季擔任主席，將落實民族和解與和平進程的工作上升到國家戰略的高度。

　　（二）與少數民族武裝組織對話　　

　　在緬甸已有的20多支「民地武」中，8支武裝組織已於2015年10月15日簽署了「全國停火協定」（NCA），9支武裝組織組成「全國民族聯合聯邦委員會」（UNFC），未簽署NCA，若開民族解放軍（AA）、果敢同盟軍（MNDAA）、德昂民族解放軍（TNLA）3支武裝組織的政治地位未被承認，佤聯軍（UWSA）和勐拉軍（NDAA）2支武裝組織態度搖擺。民盟政府致力於以「全面包容」（all-inclusivity）的態度，鞏固已簽署協定的8支「民地武」，團結未簽署協定的9支「民地武」，拉攏2支搖擺的「民地武」，對3支未被承認的「民地武」釋放對話信號。對此，民盟政府和昂山素季本人在2016年6-7月密集地與「全國民族聯合聯邦委員會」、佤聯軍和勐拉軍舉行會談，並協助少數民族間的和解對話，以期將所有少數民族政治武裝吸納和整合進統一的國家。　　

　　在眾多「民地武」中，民盟政府首先與8支已簽署NCA的組織進行會談，並通過會談向其他「民地武」釋放民盟政府的善意。6月28日，昂山素季首次會晤8個已簽署NCA的「民地武」領袖時呼籲，為儘快建立永久保證各民族安全與獨立的「民主聯合邦」而共同努力。未簽署NCA的「民地武」無論在數量或實力上都在緬甸國家政治進程中佔據著重要地位，因而團結未簽署協定的9支「民地武」則成了民盟政府推進國家和解、和平的重中之重。6月3日，民盟政府領導的「21世紀彬龍大會」籌備委員會第一次與UNFC的政治協商代表團（DPN）代表在泰國清邁會談。「21世紀彬龍大會」籌委會第二委員會會議向未簽署協議的「民地武」組織領袖發出邀請，促成其與昂山素季的會談[46]。7月17日，昂山素季與UNFC成員、「民地武」組織領袖舉行「家庭式會談」，以「家庭式會談」代替以往「單個會談」的形式[47]。昂山素季再次重申，民盟已下決心建立「民主聯合邦」，要實現國內和平與建立聯合邦需要在憲法和法律基礎上落實[48]。8月9日，NCA簽字組織和UNFC在泰國清邁討論了「21世紀彬龍大會」和政治對話框架有關事宜。佤聯軍和勐拉軍是眾多「民地武」中較多出現搖擺狀態的組織，但也傾向與政府對話，實現和解。6月，「21世紀彬龍大會」籌備委員會和昂山素季先後在景棟鎮和內比都與佤聯軍和勐拉軍會談，佤聯軍和勐拉軍答應參加「21世紀彬龍大會」[49]

。8月2日，「緬甸和平委員會」與勐拉軍在仰光舉行會談，討論「21世紀彬龍大會」等事宜。會上勐拉軍表示支持政府的「全包容」和平政策，並再次保證不退出聯邦，還要將其當成政治原則來擁護[50]。果敢同盟軍、若開民族解放軍和德昂民族解放軍是未被軍方和政府承認的組織，長期以來被排除在聯邦和平大會之外。民盟上台後從「全面和解」的理念出發，向3支「民地武」發出大會邀請，以搭建對話平台。8月初，「21世紀彬龍大會」籌備委員會表示，果敢、德昂、若開3支「民地武」不用放下武器也可以參加政治對話。對此， 8月15日，UNFC會議通過了「所有民地武參與和平大會」的政策，決定和平大會不分國防軍組、政府組、「民地武」組，所有與會者都有平等討論的權利，有關方面也將會放寬相關限制，爭取若開、德昂、果敢與會。雖然一再受到民盟政府邀請，若開和德昂兩軍也曾都表示歡迎，並準備好進行合作[51]，但是，緬甸軍方一再阻撓，使得三軍不願意為了參加大會而放下武裝，其與緬甸政府在「21世紀彬龍大會」召開前未能達成共識，因而未參會。

　　（三）民盟的「失語」與「21世紀彬龍大會」的作用　　

　　在民盟新政府上台後推進的國家和解、和平進程中，雖然民盟在多個場合提及民盟致力於將緬甸建設成為「民主聯合邦」，但涉及如何建設聯合邦、聯合邦的基本藍圖方面，民盟並未給出詳細方案。而少數民族組織則表現得比民盟政府更加積極主動，各少數民族組成的團體或少數民族集體通過會談、峰會表達對國家和解的看法，並提出國家建設藍圖，使得民盟在這一進程中顯得「失語」。7月26日，克欽邁扎央舉行了「民族武裝革命組織峰會」[52]，除佤聯軍、果敢同盟軍、德昂民族解放軍、那加蘭社會主義委員會外，其餘17個民族武裝組織均出席；勐拉軍以觀察員的身份出席，聯合國、東盟、中國代表也出席峰會[53]。峰會一致通過有關建立聯合邦的基本主張，包括：以各民族為基礎的國家主權；平等；自治；名符其實的聯邦；維護少數民族權益；（實現）民主權力；男女平等；建立多黨制和多元化宗教等基本主張。新孟邦黨（NMSP）、勃歐民族解放組織（PNLO）提議聯邦建立應該以民族為基礎，提出將緬甸7省7邦統一改為民族邦和多民族邦的構想，緬甸將由7省7邦改為7單民族邦+3多民族邦+緬族邦，合計11民族邦[54]。峰會通過的基本主張和構想一再表明少數民族對當前緬甸聯邦體制的不滿，以及對民族自決、自治權利的追求。此外，8個簽署NCA的「民地武」組織組成的「和平進程領導小組」（The Peace Process Steering Team, PPST）[55]還多次就政府與少數民族的對話以及共同實施有關全國性停火協定議題進行會談[56]。少數民族組織的和解活動一定程度上稀釋了民盟主導的和平進程，也引起了軍方的警惕[57]。　　

　　2016年8月31日，民盟執政後的第一次「全國和平大會」（「21世紀彬龍大會」）在內比都舉行，參加此次和平大會的少數民族武裝組織達17支，大會分政治、國防、經濟、社會、自然與環境五大主題進行討論。在會議開幕的前一天，緬北「民地武」與政府軍又爆發新的衝突，導致外界對和平大會的期望並不高，此外，佤聯軍僅少數非高層代表低調出席，並在會議召開的第二天因抗議大會給予的「觀察員」身份[58]和管理層的不公正對待而離開會場[59]，加上三個不被承認的「民地武」缺席，會議未能體現民盟主張的「全面包容」大會精神。早在8月10日，UNFC就宣稱如果不包括所有少數民族組織，將不會簽署NCA[60]。最終，「21世紀彬龍大會」未能取得實質性成果。但是，「21世紀彬龍大會」的政治意義和歷史意義在於，它是緬甸繼1947年彬龍會議之後召開的最廣泛、最全面的對話會議，標誌緬甸和平事業進入一個新階段，為國內各方勢力注入了信心，也向外界釋放了積極的和平信號。「21世紀彬龍大會」不是一次性會議，而是一個長期的歷史進程[61]。「21世紀彬龍大會」結束後，民盟政府仍舊為國家和解、和平做出努力。10月末，民盟政府呼籲於2017年2月再次召開國家層面的政治對話[62]，並敦促包括UNFC在內的少數民族組織簽署NCA[63]，但少數民族組織對昂山素季對軍方「入侵」緬北少數民族保持沉默的態度表示不滿，並對其急於要求少數民族組織簽署協議表示懷疑[64]。UNFC一再以「應該包括所有組織」[65]，「如果僅包括幾個被承認的組織，那將不是一個和平協議……而且該協議不是詳細的方案」[66]為由拒絕簽署NCA。雙方的不斷拉鋸使得緬甸國家和解、和平進程陷入「停滯」[67]。應該說，民盟政府做出了吸納和整合少數民族（特別是UNFC和3個未被承認的「民地武」組織）的努力，但由於基於信任的認同較低和民盟政府整合能力的有限性，影響了「21世紀彬龍大會」的整體進程。

四　民盟政府面臨的挑戰

　　2016年緬甸民盟政府在推進國家治理進程中面臨的挑戰主要來自軍方和若開民族問題，其對民盟政府強制能力、再分配能力、吸納和整合能力產生持續影響。

　　（一）民盟政府與軍方微妙的平衡關係　　

　　按照經典民主制度理論，國家政權和軍權是統一的，是人權、事權的統一，且軍權從屬於政權。但是緬甸特殊的歷史進程，塑造了軍隊在國家政治中的特殊地位，導致民盟執政後國內政治與軍事相對割裂的局面，使得政權與軍權分屬於輪流執政的政黨和少數群體壟斷的軍方。一方面，昂山素季通過整合政府和黨務，將政府權力下放到特設的國務資政，並通過整肅黨內權威，重新塑造了其在緬甸國內政治事務第一人的角色。另一方面，軍方自緬甸建國以來特殊的自我使命感和對權力的把控，奠定了其在新政府上台後對國內「民地武」事務的特殊影響。這樣，一方充分利用民選後的政治合法性掌控國內政治事務，一方充分利用緬甸國內民族問題，尤其是「民地武」和伊斯蘭恐怖主義問題把持國內「戰與和」的走向，雙方關係呈現出一種微妙的平衡狀態。　　

　　民盟政府與緬甸軍方互動衍生出的核心問題在於「08憲法」的修改、存廢問題，而修憲涉及緬甸國家強制能力是否中立化（國家化）、國家稀缺資源（國家權力）如何再分配、應採取何種吸納和整合軍方的途徑等一系列國家治理能力建設問題。張偉玉認為，緬甸軍方是在制度（08憲法）、組織（鞏發黨）、軍事力量（壟斷暴力機構）的保障下，實現對國家的關鍵性領域或部門的控制，從而推進緬甸民主轉型的。一旦觸及軍方在政治和軍事領域的關鍵性權力，軍方勢必採取有力的反擊措施，力保其原則和底線不被撬動[68]。因而，緬甸國家治理能力建設與緬甸軍方原則、底線之間形成的結構性矛盾，決定了民盟政府與軍方間關係的分歧和博弈。　　

　　2015年12月2日、2016年1月25日和2016年2月17日，昂山素季先後三次與國防軍總司令敏昂萊舉行會談，會談未能就修改憲法第59條（F）達成實質性共識[69]。在民盟接掌政權和設立國務資政事件中，民盟與軍方先後發生摩擦。軍方在新政府成立前的一再阻撓、昂山素季在新政府成立後的一再堅持，似乎都在向外界透露出民盟政府與軍方間關係的動態博弈。昂山素季以國家名義召開的「21世紀彬龍大會」涉及強制力、稀缺資源再分配在內的國家能力的建設，也涉及到軍方對暴力機構等壟斷性權力的關鍵性控制問題，因而軍方高度關注。在籌備「21世紀彬龍大會」期間，民盟內部不斷傳出昂山素季的表態：「要有一部能推動建設一個真正民主的聯邦國家的憲法」，因而民盟「可能不會修改現行的憲法，而是起草新憲法」[70]。對軍方而言，民盟的表態是「挑釁性」的。雖然沒有更全面的證據表明軍方對「21世紀彬龍大會」的真實態度，但是軍方對緬北3個「民地武」地位的否定，給大會造成羈絆，最終導致大會未能簽署實質性的協議，因為可以解讀為是軍方借國家和解問題對民盟推動修憲的反應。「21世紀彬龍大會」的「失敗」，促使民盟政府加快推進國內和平進程步伐。10月15日，在緬甸NCA簽字一周年之際，昂山素季提出「國家和平七步路線圖」[71]。按照這一路線圖，目前緬甸和平進程已經來到了第三、四步召開彬龍大會和簽署「21世紀彬龍協議」的階段，並向第五步修憲邁進，步入了關鍵階段。在此之前，10月中上旬，UNFC就國防軍向克欽獨立軍發動武裝攻擊一事對政府和軍方進行批評。UNFC指出，「民地武」要求歷屆政府採用政治方法妥善解決國家存在的政治問題，但歷屆政府迄今尚未就此舉行過政治對話，並要求國防軍必須立即停止對「民地武」的武裝攻擊[72]。但是，10-11月，軍方對緬北戰事採取高壓嚴打的姿態[73]，又在一定程度上掩蓋了政治解決和解進程的急迫性。緬甸不斷惡化的局勢和中國對緬北局勢的擔憂，使得民盟不得不直面緬北衝突，批評包括軍方在內各方的戰爭行為。11月23日，昂山素季以民族和解與和平中心的名義發布了《關於撣邦東北部發生武裝衝突的公告》，公告包括七點內容，其中第三點提及「緬甸國內長期存在武裝衝突的原因」在於「取捨」、「張馳」方面沒有找到能夠共同贊成和接受的解決方法，這雖沒有點名批評軍方，但暗射軍方的頑固立場。第六點則直接指出「武力解決政治問題」是造成國內長期內戰的原因。此外，公告還提議將衝突各方納入停火協議後的制約機制[74]。針對民盟政府公告的含沙射影，12月8日，軍方和鞏發黨主導的撣邦議會將緬北克欽獨立軍（KIA）、德昂民族解放軍、果敢同盟軍3家 「民地武」定性為「恐怖組織」[75]，軍方泛化「恐怖主義」的做法明顯是在顯示軍方保留暴力壟斷權力的必要性。持續的國內戰事和民盟政府、「民地武」、軍方的博弈使得12月2日和12月底召開的兩次緬甸聯邦和平委員會與緬北「四同盟」[76]的會議告吹，也導致第二屆「21世紀彬龍大會」（計劃於2017年2月28召開）被延遲。隨著雙方博弈的深化，民盟政府與緬甸軍方的矛盾也趨於公開化。在2017年1月中下旬「緬甸和平進程論壇」上勃歐民族解放組織孔歐卡上校指出，「目前民盟政府和軍方存在一定的摩擦」[77]

，證實了民盟政府與軍方長期存在的矛盾和博弈。　　

　　不過，在民盟施政進程中，緬甸軍方也予以適度配合，通過加強與民盟領導人間互動，緩和並維持與民盟政府的關係。敏昂萊在多個場合表示願與昂山素季合作[78]，實現召開「21世紀彬龍大會」。敏昂萊主動邀請昂山素季視察軍事博物館，就停止克欽邦和撣邦北部發生的戰事、「21世紀彬龍大會」等重要事務進行會談，與總統吳廷覺一起看體育比賽，和昂山素季一起到機場為吳廷覺出訪越南送行，通過發言人對民盟政府施政予以肯定，派軍方中將參加新組建的NRPC委員會和JMC-U組織等[79]。

　　民盟政府和軍方暗中較量、斗而不破的關係以一種微妙而平衡的方式推動著緬甸局勢的發展，同時又藉助國內外局勢促進各自關於國家治理能力建設和關鍵性控制能力保留目標的實現。

　　（二）若開邦民族問題　　

　　若開民族問題（特別是羅興亞人問題）是近年來緬甸突出的政治問題，是對緬甸國家濡化、吸納和整合能力的集中考驗。與推進民族和解進程不一樣，民盟在對若開邦政府人事安排的吸納和整合、對羅興亞人的濡化方面出現重大政治失誤，非但沒能緩和民族問題，還使局勢進一步惡化。　　

　　2016年3月吳登盛在任期結束之時宣布取消若開邦緊急狀態，結束了從2012年起在若開邦保持了長達4年的緊急狀態，若開邦地區的局勢得到暫時和緩。但在實施緊急狀態的4年里，若開地區羅興亞（賓格里）人的地位問題和宗教信仰問題並未得到解決，只是被軍方暫時壓制了。雖然昂山素季在2015年11月表示若開邦羅興亞人問題將不是政府的優先施政方向[80]，但零星的戰事、恐怖主義事件和民盟引發爭議的政策還是使得羅興亞人和若開問題打亂了民盟的整體施政布局，並再次成為國際關注的焦點。如前所述，民盟在中央建立了民主團結政府，但怯於國內政治力量的牽制和大緬族主義的束縛，民盟未能在若開邦民族問題上取得突破，反而在若開邦地方政府人事安排和羅興人兩大問題上陷入被動，成為其面臨的又一重大挑戰。

　　1.若開邦政府人事安排　　

　　2016年4月16日民盟新政府剛開始執政，軍方與若開「民地武」的戰端就重開了[81]。5月初西部若開邦羅興亞難民營發生大火，若開民族問題持續發酵。雖然民盟政府上台後為解決包括若開邦在內的民族問題，在國家層面新設了民族事務部，另外建立了若開邦事務顧問委員會[82]，協助當地政府處理民族宗教問題，但在若開邦政府人事安排上，若開民族的政治地位並未因委員會的成立而改善。3月27日，民盟政府公布14名省邦首席部長名單[83]，若開邦首席部長並非由代表大多數若開民族的若開民族黨成員擔任[84]。早前若開民族黨表示，如果民盟不任命該黨成員擔任若開邦首席部長，該黨將轉為反對黨[85]。然而，民盟對此置若罔聞，兩黨關係至此已走向對立，若開邦民眾對民盟失去信任[86]。民盟的政治安排沒能主導若開的局勢，反而導致若開民族問題、宗教問題成為民盟執政第一年的重大棘手問題，某種程度上是若開地區的民族、宗教矛盾在新政府上台後無法通過政治渠道解決而向「恐怖主義」方向發展並導致10-11月嚴重族群衝突的重大誘因。

　　2.羅興亞人問題的國際化　　

　　關於羅興亞人問題，2015年昂山素季在針對羅興亞人的宗教迫害事件中保持「聾子式」的沉默，引發了一片質疑[87]。民盟政府上台後，羅興亞人問題並未淡出公眾輿論，反而因民盟政府沿用前任政府對若開難民的政治定位，使得問題演變成緬甸與美國及國際社會的外交問題。2016年4月19日，若開沿海發生了沉船事件，導致20餘人喪生，美國大使使用「羅興亞」一詞表示哀悼。對此，昂山素季發言人覺澤雅[88]、民盟秘書處成員吳年溫、民盟榮譽主席吳陣烏、國防軍總司令敏昂萊以及吳瑞曼[89]等官員紛紛表示，緬甸135個民族中沒有「羅興亞」，也不接受「羅興亞」一詞[90]，並指出，「別有用心的人借口『羅興亞』這個辭彙」會導致危險舉動[91]。雖然昂山素季也要求美國政府改變對「羅興亞」一詞的使用[92]，但美國大使表示，美國政府將根據國際慣例，按照該群體的意願稱呼他們，繼續使用「羅興亞」一詞。不過迫於壓力，美國大使後來態度有所軟化，表示將會注意緬甸人民所不接受的用詞[93]。但是，美國與緬甸在人權問題上的認知差異並未因兩國民主價值的趨同而趨同，背後還有更多的美國國內政治博弈因素的制約。美國財政部2016年5月17日發表聲明，宣布放鬆美國針對緬甸的部分制裁措施，以支持緬甸政治改革和經濟發展，並促進兩國間的貿易往來。但受到美國人權組織和部分國會議員的壓力[94]，美國還是將6家由緬甸個人或企業控制的公司列入制裁名單，以保持對特定個人、實體等壓力[95]。緬美圍繞「羅興亞」一詞使用的爭論，也引來國際人權組織的持續介入。繼聯合國及國際人權組織早先呼籲緬甸不要對羅興亞人加以區分後，聯合國人權特使楊希利訪緬期間，再次建議緬甸提高羅興亞穆斯林的地位，並修改1982年國籍法，以將羅興亞人納入緬甸聯邦[96]。面對國內和國際社會的壓力，6月中旬，民盟政府為了避免「羅興亞」和「賓格里」兩個詞語之間的爭議，稱若開邦的少數族裔穆斯林人為「若開邦穆斯林」，並在日內瓦聯合國人權理事會第32次會議上將「若開邦穆斯林」一詞向世界正式推廣。此舉立即招致若開地區的反對[97]，並導致若開群眾發起全國示威，抗議使用「若開信仰伊斯蘭教者」之類詞語[98]。最終，政府妥協只使用「若開族」（Arakanese Race）一詞[99]。然而，「去羅興亞化」嘗試的失敗並未能引起民盟政府從更深層次反思緬甸的民族政策，民盟反而寄希望於通過引入外部力量來解決問題。民盟政府成立若開邦事務顧問委員會，邀請聯合國前秘書長科菲·安南擔任該委員會主席，幫助調查和解決若開邦問題的舉措[100]，更招致包括鞏發黨在內的11個政黨的聯合反對，指出這是不合法律的行動，導致若開邦問題由國內事務變成國際問題[101]。民盟對此的反應是，不但否決了若開邦政黨的相關議案，而且強調通過尋求國際幫助解決若開邦問題。9月和10月，昂山素季先後在東盟國家議會[102]和聯合國大會[103]上呼籲東盟國家議會和國際社會積極協助解決若開邦問題。

　　3.若開邦族群衝突引發的國內外政治風波　　

　　雖然昂山素季欲通過尋求國際幫助解決若開問題，但2016年10-11月持續的族群衝突使得若開問題走向政府初衷的反面。10月9日至11月14日，緬軍警與羅興亞「恐怖分子」發生9次交火，造成86人死亡，277間房屋被毀，若開邦重回軍事警戒的狀態[104]。加上11月23日，仰光發生大規模爆炸案，緬甸國內關於「恐怖威脅」的言論甚囂塵上，以致包括鞏發黨在內共13個政黨發表聯合聲明，要求儘快召開全民防務與安全委員會會議[105]。對於恐怖襲擊和反對派的言論，民盟政府一方面與軍方會商後在內比都召開新聞發布會，解釋若開衝突的原因與警方打擊販毒行動有關，並將其定性為恐怖襲擊事件[106]，另一方面抨擊反對派的言論為「政治鬧劇」。 緬甸採取的清剿行動和法外處決、各方將若開族群衝突定性為暴力事件、採取高壓嚴打的手段處理羅興亞人問題的舉措引發東盟穆斯林國家官方和民間的反對和抗議，導致緬甸與東南亞相關國家爆發外交風波。12月初，緬甸駐印尼大使館遭受示威抗議和恐嚇，昂山素季訪印（尼）計劃被迫取消[107]。12月4日，馬來西亞總理納吉和朝野穆斯林領袖出席了在吉隆坡舉行的大集會，抗議緬甸政府迫害羅興亞人。納吉批評昂山素季對羅興亞人的遭遇無動於衷[108]。馬來西亞的行動引起緬方不滿，緬甸隨即暫時停止輸出勞工到馬來西亞，以抗議納吉政府干涉緬甸內政[109]。同時，緬甸民眾發起遊行示威抗議馬來西亞總理鼓勵示威群眾抗議緬甸政府的行為。此外，緬甸若開衝突也引起國際組織對緬甸的批評。12月1日，國際和平組織批評緬甸政府成立調查委員會過於遲緩，而且懷疑副總統（退休中將）領導的調查委員會的獨立性[110]和公平性[111]。聯合國緬甸問題特別顧問南威哲（Vijay Nambiar）也於12月8日發表聲明，呼籲昂山素季所領導的緬甸政府對若開邦和羅興亞人問題採取主動，不要一直處於被動，向若開邦民眾及國際社會展現緬甸政府解決當地宗教與族群衝突的決心[112]。面對國際社會持續不斷的壓力和批評，昂山素季政府最終於12月19日在仰光召開東盟外長非正式會議，討論羅興亞人問題。會上，國民以穆斯林為主的馬來西亞和印尼對緬甸政府做法十分不滿，警告緬甸羅興亞人危機會威脅鄰國安保與穩定，易誘發難民危機和恐怖主義滲入。但是，會議尊重緬甸在若開的施政，而未涉及核心的解決思路，而昂山素季鄭重地向東盟國家外長們表示東盟國家之間的分歧應該採取友好和平協商的方式解決[113]，更像是昂山素季借非正式會議緩和因羅興亞人和若開衝突問題而陷入緊張態勢的緬馬關係、緬印（尼）關係。東盟外長會議剛結束的12月21日，緬甸政府就宣布，鑒於羅興亞村莊復蓋率很大、人數過多，當局將在茂都邊境地區建立七個聯邦民族繁榮村莊[114]。民盟政府此舉進一步加劇了若開族群關係的不確定性，甚至可能成為下次族群衝突的導火索。　　

　　若開地區羅興亞人問題和族群衝突再度成為熱點，是緬甸民族、宗教矛盾長期受到壓制，各方在新政府上台後尋求新的政治解決路徑的嘗試，但這些嘗試並未取得好的效果——反對黨尋求國內自己解決的途徑，民盟政府希望通過引入國際勢力解決國內問題，雙方站到了彼此的對立面，而少數民族極端勢力則傾向於恐怖主義道路。這也反映了緬甸在涉及國家濡化能力建設的國家認同和價值信仰上依舊存在大緬族主義擴張與少數民族自保之間的價值文化對抗與鬥爭，而多方勢力的角逐在新的內外局勢的演變進程中呈現出更多不穩定因素，若開族群問題還在向縱深發展。

總結　　

　　從國家治理的角度來看，民盟政府履新第一年，實現了平順交接權力、緩和與軍方關係、穩步精簡結構、和平實施政改等國家治理目標[115]。而且，民盟政府通過建設精簡、團結、廉潔、高效的政府展示了較好的統領能力；通過團結各民族、包容各黨派的舉措，推動國家和解政治目標取得階段性成果，表現出一定的吸納和整合能力。但是，民盟政府在國內和解進程中的「失語」體現了其較弱的濡化能力和吸納整合能力；羅興亞人問題的國際化和若開族群衝突問題引起的國內外風波不但表明民盟吸納和整合能力的片面性，更反映了緬甸國內對若開族群問題濡化能力的「缺失」；而民盟政府與軍方在強制能力上的結構性矛盾，導致民盟政府難以通過政治渠道吸納和整合軍方勢力，也難以通過稀缺資源再分配弱化軍方勢力。縱觀國內外形勢，民盟政府未來一段時間的執政將取決於國內外局勢的演變及其應對能力。國際方面，2016年11月，特朗普贏得美國大選，美國孤立主義抬頭，逆全球化趨勢明顯，同時，發展與大國的關係成為特朗普政府的一個外交特點。因而，緬甸在美國亞太戰略中的地位趨於下降，國際社會對緬甸國內民主進程的關注度將趨於減弱。國內層面，由於來自國際社會壓力和援助的減少，緬甸軍方與民盟的博弈態勢將朝著有利於軍方的方向發展。雖然軍方難以逆轉緬甸民主化的進程，但國內外環境的變化將會減弱軍方在推進民族和解、國內和平上的配合動力。同時，其強調的「有紀律」的民主和鞏固軍方既得利益的訴求會對民盟推動的「全面民主」產生一定的延宕甚至阻礙作用。

　　因此，對於民盟政府而言，其後續執政應從三個方面著手：首先，繼續在國家統領能力上取得建樹，從民族團結角度吸納更多少數民族政黨成員進入體制內，拓寬民盟政府吸納和整合各方力量的渠道，向「民地武」政黨展示誠意和信義。其次，站在國家認同和價值信仰建設的高度，強化緬甸濡化能力建設。民盟政府既要承擔起和平進程的主導角色，提供更多建設性的頂層政治設計，避免「失語」，又要拿出政治勇氣，拋棄狹隘的大緬族主義，真正包容若開羅興亞人。最後，在涉及軍方對強制能力的壟斷問題上，民盟政府既要探索創建新的吸納和整合渠道讓軍人集團實現過渡，又要通過對稀缺資源的再分配給予軍人集團利益保障，還要強化「軍隊國家化和中立化」的認同建構和傳播。