憲法和憲法宣誓制度（上）

主講人：姚國建

中國政法大學 教授

大家好，歡迎大家參加本課程，我們今天講的主題叫《憲法和憲法宣誓制度》。

憲法宣誓制度是黨中央在2014年10月份黨的十八屆四中全會中確定的，要建立我們國家憲法的宣誓制度。這個制度對我們國家是一個全新的制度，從法律的一個角度來思考，可能很多人從一個專業的角度聽說過憲法宣誓制度，而我們國家建立起來可能要稍微晚一點，因為這個制度在西方國家一百多年之前就已經建立起來了。但是大家注意到沒有，我們只講憲法宣誓，沒有講民法宣誓或者刑法宣誓，這些法律在我們國家甚至影響更大，對老百姓的生活影響更大，有更多的人刑法或者民法，我們並沒有類似的制度。那為什麼我們要去建立一個所謂的憲法宣誓制度？在講憲法宣誓制度之前，我們可能需要對憲法有所了解，所以我們這個主題叫《憲法和憲法宣誓制度》，是兩個密切相關的主題。

我們講的內容主要分為四個大的部分，首先要給大家簡單的介紹一下什麼是憲法，也就是說憲法是一個什麼樣的法律。第二個部分要了解一下我們國家憲法宣誓制度的建立過程以及建立起來以後的一些實踐，我們怎麼來開展憲法宣誓的。第三個我想給大家簡單介紹一下國外的一些國家在憲法宣誓方面的些實踐，他們是怎麼弄的，有哪些值得我們借鑒的地方。第四個是怎麼樣從憲法宣誓變成一個憲法實施的行為。所以我給它起了一個標題叫做怎樣從誓言到行動。宣誓不是做秀，黨中央建立制度是要去喚醒所有國家公職人員在憲法這方面的意識，所以，宣誓只是一個儀式，要通過儀式把憲法精神、原則、規定在他們的工作實踐當中去落實。所以宣誓實際上不是一個終點，只是一個起點，宣完誓以後怎麼樣去落實它？在這方面我談這麼幾個簡單的看法。

一、憲法是什麼樣的法律

首先，我們講第一個問題，憲法是什麼樣的法律。

憲法是國家的根本法。新中國成立以後，到目前為止一共有四部正式憲法， 1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法。1982年憲法也是我們正在實施的有效的憲法。從建國以後的60多年內，我們黨先後領導人民制定了四部重要法律，由此可以看出憲法在國家中的地位。我們現在正在實施的是1982年12月4號由全國人民代表大會通過的憲法，這也是我們現行的憲法。如果大家簡單地去看一下，憲法不是一個特別複雜的文本，它是一個比較簡單明了的憲法文本。

簡單的給大家介紹一下憲法文本大概的結構。憲法前面有一個序言，憲法序言是描述性的，和一般的法律規範或者法律條文不一樣。那描述什麼？描述近代以來，尤其是第一次鴉片戰爭以來，我們國家遭受的各種苦難以及在面對這些苦難，歷代中國人，尤其是1921年以後中國共產黨人領導中國人民進行的不斷的抗爭，最後建立了新中國，主要描述的是這樣一個過程。這個過程實際上想說明什麼事？實際上想說明憲法是在什麼樣的背景下制定出來的，所以有憲法的序言。在憲法序言中還講到了憲法的基本指導思想，比如說馬克思主義、堅持四項基本原則、三個代表的重要思想。這些內容既是憲法在制定時候的指導思想，也是憲法在實施過程中的一個指導思想。

除了憲法序言以外，憲法下面就是正式的四章內容。四章內容分別是，第一章是總章，第二章是公民的基本權利和義務，第三章是國家機構，第四章是國旗、國徽、國歌和首都，這在憲法學理論上稱之為國家標誌。一共是138個條文，也就是說1982年12月4號，全國人大通過的憲法文本當中是這麼一個結構，序言加上138個正式條文。

這部憲法從1982年12月4號通過開始實施，從80年代初到現在30多年的時間，是我們國家在進行改革開放不斷地探索社會主義道路的過程、建設有中國特色社會主義的過程。在這個過程中我們進行了很多的改革，為了適應改革，1982年憲法也不斷地進行修正，全國人大按照憲法規定的程序分別在1988年、1993年、1999年和2004年，對憲法進行了四次修正。憲法修正採取憲法修正案的方式，一共通過了31條憲法修正案。這31條憲法修正案現在也是國家憲法的組成部分。

簡單來說，我們現在正在實施的憲法實際上包括兩個部分，一個是1982年12月4號通過的憲法文本，也就是說序言加上138個正式的條文，另外還要加上在憲法實施的過程當中，到目前為止一共進行的四次修正，這四次修正一共通過了31條憲法修正案，這是我們國家現行、有效的憲法的規範內容。這是我們首先在大的方面要了解一下。

憲法和其他法律相比較而言，有什麼特點？我們國家有很多的法律，全國人大常委會和全國人大通過的法律加在一起有200多個，如果從法理學部門法的角度來理解，我們有七大部門法。我們為什麼沒有所謂的民法宣誓或者刑法宣誓，只有憲法宣誓？這跟憲法的內容、特徵是相關的。

所以我們在前面簡單的了解了憲法文本的內容的以後，需要在宏觀上、理論上對憲法有基本的認知、基本的了解，可以概括為這麼三個方面，這是我們從宏觀上把握憲法的精神和實質：

（一）憲法是國家的根本法和最高法

第一個憲法是國家的根本法和最高法。

兩個層面的意思，一個說它是根本法，之所以說憲法是根本法，主要體現在憲法規定內容的根本性。其他法律相比較而言，憲法規定的內容有什麼樣的特色？如果你去看憲法文本就會有這樣一個認識，憲法裡面規定的內容和其他法律是不一樣的，它規定的是這個國家最根本、最重要的問題。按照我們國家憲法序言裡面的一句話，憲法規定的是國家的根本制度和根本任務。根本制度是什麼制度？主要是體現在憲法第一章的總章中，第一條，我們國家是人民民主專政的國家。第二條講我們國家實行人民代表大會制度。第三條講國家機構實行民主集中制的原則。第四條講國家實行平等、團結、互助的民族關係。第五條講實行社會主義法治原則。後面一些條文講我們國家實行什麼樣的社會經濟制度，公有制、市場經濟。大家可以看到，這些內容對一個國家而言是最根本、最重要的東西。憲法規定的是國家層面的東西，任何人都生活在一個國家裡面，憲法是國家的根本法就體現在了它首先要去規定我們是一個什麼樣的國家，我們這個國家跟其他國家，跟美國、日本、德國有什麼不一樣？我剛才列舉的這些條文，實際上是從宏觀上把我們國家和其他國家區分開來。所以這是從內容的角度，它帶有根本性。

憲法當中制定了一系列制度，這些制度需要全國人大常委會包括國務院通過法律、或者是通過行政法規的形式，把憲法當中規定的根本性的內容進行具體化。給大家舉個很簡單的例子，比如說憲法裡面規定實行人大制度，我們有一系列法律和人大制度是配套的，比如選舉法、人大的組織法、人大的意識規則。憲法當中也還有一些更為具體的制度，比如我們實行計劃生育制度，全國人大要通過計劃生育法把制度進行具體化。這是我們從內容的角度憲法為什麼是根本法。

第二個我們講憲法是最高法。所謂最高法就是指憲法在國家的法律體系中的地位是最高的，這是憲法和其他法律相比較而言，在形式上最重要的一個特徵。我們有很多國家機關可以制定法律，從最廣義的角度，我們國家的法律包括憲法、法律、行政法規、地方性法規，甚至包括一些行政機關制定的規章，是由不同的部門制定的。也包括一些地方人大制定的地方性法規，有中央的、有地方的，有立法機關的制定的，有行政機關制定的。這些法律由不同的機關制定，每一個機關在制定的時候不可避免的要從自己的角度想怎麼樣更有利於管理好這個社會，所以有一些規定就會存在不合理的地方，或者他們之間的規定可能會存在抵觸。這個時候怎麼來解決法律之間不合理或者互相抵觸、互相矛盾的問題？我們需要一個標準，這個標準就是憲法。憲法在國家的法律體系當中是最高的。

1982年憲法在憲法序言的最後一段明確提到， 1982憲法具有最高的法律效力，是國家的根本法。憲法的第一章，總綱中的第五條，在這個問題上進一步規定，一切法律、行政法規、地方性法規都不得和憲法相抵觸。這樣一些規定就是為了體現憲法的最高性。我們為什麼要去規定憲法的最高性？剛才我講過了，建國以後有四部正式的憲法，1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法。

四部憲法裡面，實際上只有現行的1982年憲法裡面才有關於憲法有最高法律效力的規定，前三部憲法是沒有的。為什麼1982年憲法裡面增加了這麼一個規定？實際上是汲取了從建國以來到現在，國家在憲法實施當中存在的一些經驗，更多的是教訓。1954年、1975年、1978年和1982年四部憲法中，因為1975年憲法和1978年憲法是在我們國家政治生活不太正常的情況下制定的，所以一般認為，這個憲法文本有一些問題，尤其是1975年憲法，憲法文本的問題比較大，我們一般認為1954年憲法是一個很好的文本，1982年憲法當然更好。我們認為1954年憲法在文本的角度是一個很好的文本，但是為什麼這部憲法沒有得到很好的實施？尤其從1957年一直到1966年文革開始以後，這部憲法基本上就被虛置在一邊。為什麼這部憲法文本還在，但是得不到實施？可能跟憲法中缺少最高性的規定以及有效的憲法保障制度是有關係的。如果沒有這項規定，最後發現憲法得不到很好的實施。

文革結束以後，我們在制定1982年憲法的時候，基於對過去的經驗尤其是教訓的汲取，在1982年憲法裡面增加了它有最高性的規定，而且它明確規定了一切法律、行政法規、地方性法規不得和憲法相抵觸。憲法在第三章國家機構這一部分還規定了全國人大和全國人大常委會有權監督憲法的實施，這些都是為了保證憲法最高性的實現。這是憲法在宏觀上的第一個比較大的特徵。

（二）憲法是國家政權合法性的源泉

第二個我們想從這樣的一個角度來理解憲它的特徵或者它在國家政權體系當中的地位是什麼，憲法是國家政權合法性的源泉。

任何一個國家的政權，執政者、統治者要去證明為什麼自己的統治是合法的，權利是從哪來的。不光是現在民主體制下是這樣的，過去封建社會也是這樣。封建社會統治者皇帝怎麼來證明他的統治是合法的？政治理論上有一個概念，叫君權神授。君、國王、皇帝的權利從哪來的？是神給他的。中國古代的皇帝自稱為天子，他也是普通的人生下來的，但是，他當上皇帝以後就自稱為天子。「天子」意味著什麼？不是說他真的是神生下來的兒子，是說他的權利來自於神的授予，這叫天子。歐洲中世紀的封建國家裡，歐洲各個國家的國王在繼承王位的時候，要得到羅馬教皇的加冕，羅馬教皇的加冕本身也就證明了他是得到這個權利是得到上帝的承認的。

所以，無論是古代還是現代、近代社會，統治者都要講權利的合法性。現代社會裡，我們是黨領導人民治理國家，我們的合法性從什麼地方來的？也是從憲法當中來的。過去講君權神授，現在不講君權神授了，那是唯心論。我們現在講權利是來自於人民，權利來自於人民以後，人民怎麼樣把權利授權給國家的統治者或者掌握國家政權的政黨，或者說集團，在現代民主政治體制下，這個途徑或者渠道是什麼？實際上就是憲法。任何一個國家的憲法，在現代社會裡面都扮演著這樣的一個角色，中國的憲法同樣也是這樣。

所以大家可以看到，翻開中國的憲法文本，第一章的總綱主要解決的就是這個問題。我們憲法第一條，講我們國家是人民民主專政的國家，這是從性質上界定，我們是社會主義，對人民實行民主，對敵人實行專政的國家。我們為什麼要實行這樣的體制？憲法第二條，說的很清楚，國家權利屬於人民。我們一直講權利是人民所授予的，怎麼去找法律上的根據，怎麼來確認這一點？這實際上就是國家憲法第二條的規定。

在現代社會裡面，人民不可能直接行使所有的國家權利，如果是那樣一個情況，我們稱之為直接民主。但是，因為成本的原因、技術的原因，這一點很難做到。我們怎麼解決這個問題？那就是人們選出一部分代表，然後把這些權利授權給代表，由這些代表代表人民來行使權利，這樣一個民主形式我們把它稱之為間接民主。所以憲法第二條裡面，前面半句話叫國家一切權利屬於人民，後面半句話叫人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大。也就是說全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是接受人民的授權來行使國家權力的。

我們怎麼樣來組織國家權力，誰來負責領導這個事情？實際上是由黨。黨對國家的領導，在憲法序言中也是有規定的。所以我們黨的執政地位在憲法中是有明確規定的，當然黨不會直接代替人民行使權力，它通過憲法構建了一種國家政權運作的體制。這種體制核心的精神是什麼？核心的精神實際就是人民代表大會制度，也就是憲法第二條的規定。我們今天政權的合法性是在於憲法對它的確認。憲法怎麼樣來確認這個政權合法？首先強調國家權力屬於人民。人民通過選舉代表的方式，組織人大作為國家的權力機關。同時，人民代表大會又組織國家的一府兩院來代表人民行使國家的行政權以及審理案件的權力。在這個過程當中，核心的領導力量是執政黨，執政黨對國家的領導地位，在憲法序言當中也是得到明確認可、規定的。

這就是憲法是國家政權合法性的源泉，這是第二個層面的含義。

（三）憲法是保障公民權利的法律

第三個層面的含義，憲法是什麼？憲法是保障公民權利的法律。剛才我給大家講到了現行憲法文本的結構，第一章叫總綱，第二章叫公民的基本權利，第三章叫國家機構，第四章是國家標誌，國旗、國徽、國歌和首都。國家標誌這個部分的內容有一些國家憲法裡面寫了，也有很多國家憲法裡面沒有寫，那也就表明，這樣的內容對於國家的憲法而言，並不是不可或缺的東西，可以寫，也可以不寫。但是，翻開世界各個國家的憲法文本，有兩個內容是一定要規定的，這兩個內容是什麼？一個是公民的基本權利，第二個是國家機構。我們剛才前面講了一個問題，憲法總章當中解決了什麼問題、我們是一個什麼樣的國家，我們的政權在大的方面是怎麼構建起來的。在這樣一個國家裡面，在這樣國家政權架構裡面，我們還涉及到一個問題，個人和國家之間的關係。所以，憲法第一章總綱中主要構建我們是一個什麼樣的國家以後，第二章就講公民的基本權利，第三章講國家機構。

對國家機構而言，最重要的東西是什麼？是國家機構的權利。全國人大是國家最高權力機關，北京市人民政府是北京市的地方行政機關，性質不一樣。為什麼性質不一樣？是因為它行使的權力不一樣。北京市人民政府有個辦公大樓，辦公大樓不是行政機關，辦公大樓可以換另外一個牌子，北京市人民政府馬上要搬走了，從天安門邊上要搬到通州區，搬到另外一個樓裡面去。那沒有關係，人員過去，照樣可以行使權力，新的機構就是北京市人民政府，它不在於這個樓，而在於它的權力。所以第三章國家機構最重要的是什麼？是國家權力。

大家會發現，憲法第二章規定的是公民權力，第三章規定的是國家權力，這兩個之間有什麼內在的聯繫？它一定有某種內在的聯繫，不然的話憲法文本當中不會把這兩個內容放在一起進行規定。還可以告訴大家另外一種事實，現在的憲法第二章叫公民權力，第三章叫國家機構，主要就國家權力。前三部憲法不是這樣的，前三部憲法中第二章的順序和第三章的順序是反過來的，第一章是總章，第二章國家機構，第三章公民基本權利。1982年憲法把第二章和第三章的順序給顛倒過來了，為什麼一定要把第二章和第三章的關係顛倒過來？它就涉及到了一個基本的判斷，什麼判斷？就是公民權力和國家權力之間是什麼樣的關係。

在邏輯上，把公民權力放在國家權力之前，我們有一個基本的判斷或者認知，就是公民權力是優先於國家權力的。如果從產生的角度來講，國家權力來自於人民的授權，所以先有公民權力，然後再有國家權力。在價值上講，公民權力是更加重要的，國家權力是次之的。憲法是保障公民權力的法律，憲法第二條列舉了很多公民權力，公民權力是在不同的主體，兩個到兩個以上的主體中講的，如果這是一個孤立的個人，這個世界上只有他一個人，講權力是沒有意義的，所以權力是在兩個不同的主體相互關係中講的。比如我們講民法上的民事權力，講財產權利，民事法講的財產權利是什麼？你不能隨便侵犯我的權利。所以主體一定有一個義務主體和它對應。民法上的義務主體是什麼？是和它處在平等地位的主體。當然，憲法也講公民的基本權力，甚至也講財產權利，憲法上的權力和民法上的權力是不一樣的，因為兩個不同法律規定，如果一樣的話就不需要兩個法律分別作出規定了。

憲法裡面講公民權力有什麼特點？憲法的公民權力最大的特點是權力是個人針對國家公權力機關而言所享有的，也就是說，國家公權力機關對憲法上規定的公民的基本權利承擔著某種義務，這種義務可能是消極的不作為、不侵犯的一種義務，也有可能是積極的，要幫助公民實現權力。根據兩種義務的差別，我們把憲法上公民權力大的方面可以分為兩種類型，一個叫自由權，一個叫社會權。

所謂自由權，憲法當中規定了很多這方面的權力，比如35條，公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。三十六條講公民有宗教信仰自由。三十七條到四十條，講公民有廣泛的人身自由，人格尊嚴不受侵犯，人身自由不受侵犯，住宅不受侵犯，通信自由、通信秘密不受侵犯。國家如果在沒有法定依據的情況下，是不能隨便侵犯我的權力的。當然，我們說這樣一些自由的權力國家不能侵犯，並不是說國家在任何時候都不得干涉。現代基本權利理論特彆強調一個觀念，就是權力的有限性。國家為了公共利益的需要，或者他人合法權力的保障，可以對公民一些消極的自由權力進行限制。比如人身自由，一般國家不能隨便侵犯，但是如果這個人涉嫌犯罪或者其他的嚴重違法行為，國家照樣可以按照法律的規定，依法法律規定的程序對他的人身自由進行限制。比較輕的比如說拘留，比較重的比如說逮捕，甚至判處有期徒刑。當然，如果國家要對公民權力進行限制，一定要有法定的依據，法律裡面要規定限制的事由、限制的方式。

第二種權力是社會權，比如勞動權、受教育權、社會保障，這樣一些權力需要國家積極作為。要制定法律，要制定這樣的一些政策，甚至國家要積極的進行財政投入，在這樣一些方面，國家就承擔了積極的義務。我給大家講兩種不同權力的性質是想說明一個東西，憲法是一個保障個人權力的法律。憲法怎麼來保障個人權力？實際上就是給國家機關設定相關的義務，這種義務到底是什麼？不一樣，要根據權力的性質對義務的內容進行界定。所以這是憲法的第三個特徵，憲法是保障公民權力的法律。

我們在講憲法宣誓制度之前，在宏觀上首先大概了解一下，現在社會裡，憲法是一個什麼樣的法律。在現在社會裡面，可能各個國家的憲法，在大的方面宏觀的認知是有相似性的，但是，中國憲法也有特殊性，我們是中華人民共和國社會利益國家的憲法，所以在公民權力保障方面有自己的特殊性。大的方面特徵都具備，具體的表現可能會有所差異。比如公民權力保障，我國憲法規定的公民基本權利體系跟西方國家憲法裡面規定的有很大的差別，但是有一點是一樣的，憲法特別重視對公民權力的保障。我剛才跟大家提到了一個事實，1982年憲法改變了前三部憲法的做法，把公民基本權利從第三章挪到第二章，這就表明了我們對公民基本權利的重視。

另外我們從憲法的文本的角度來看，憲法文本中涉及到公民權利的內容非常多，大家如果看一下憲法的條文的話，憲法的第二章從三十三條開始，一直到憲法的第五十條，我們整整用了18個條文規定了公民的基本權力。除了第二章的18個條文以外，在第一章的總綱中也有一些條文涉及到這個問題，比如十三條，講公民的財產權問題。如果大家把現在的憲法跟過去的憲法做一個比較，我們會更有深刻的認識，1982年憲法對公民權力的重視。1975年憲法涉及到公民基本權力的內容只有兩條，而現在有接近20多條規定公民的基本權利。所以，這就是進入社會主義國家，人民當家作主，憲法中對公民個人權力的保障、尊重，所以我們用了這麼大的篇幅來規定。可以看出，人權保障、公民權力保障在我們國家憲法當中佔有的地位。

二、我國宣誓制度的建立及其實踐

第二個問題我們講一下我國憲法宣誓制度的建立以及實踐。

憲法宣誓制度是在黨的十八屆四中全會文件中規定的，這個制度不是突然冒出來的，任何一個制度的建立都不是突然的，它一定有一個很長的發展演變過程。

（一）從依法治國到依憲治國

在講正式的制度建立之前，我想簡單地給大家講這麼一個問題。改革開放以後，我們經歷了認識上的一個轉變過程，這個認識上的轉變是什麼？就是從依法治國到依憲治國。憲法是國家的根本法，改革開放以後，黨中央高度重視法治建設的重要性。文革以後，鄧小平同志曾經講過，我們要搞社會主義民主、社會主義法治。專門提出來社會主義法治建設的十六字方針——「有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究」，所以我們那時候搞的是社會主義法治。到黨的十五大的時候，1997年我們開始提出依法治國的口號。1999年，全國人大在對憲法進行修改的時候，我們把依法治國，建設社會主義法治國家目標正式地寫到憲法文本中。經過了建國幾十年來的轉變，我們從文革期間不太正常的狀態下的人治最終實現了轉變。

在講到依法治國的時候，有個問題是不能迴避的，就是憲法在國家法治建設中處在什麼樣的地位。理論上，這個問題是很好講的，憲法是國家的根本法、最高法。在1982年憲法當中，對這個問題都有基本的規定。文本上賦予憲法這麼一個崇高的地位，它在實踐當中比如我們提出依法治國的時候，「依法治國」包括不包括憲法？憲法在「依法治國」中扮演什麼樣的角色或者地位？80年代，在相當長一段時間內，我們是不太注意這個問題的，但是到了90年代以後，我們開始認識到，在講依法治國的時候，我們沒有辦法迴避憲法在其中的地位或者作用。

2000年以後，當時的國家最高領導人提出，依法治國首先是依憲治國。國家的最高層開始認識到憲法在國家法治建設中的地位或者作用。離開了憲法，依法治國可能是不完整的，是片面的，甚至有的時候是有偏差的，這一點被過去法治國家建設過程中的一些問題所證明，沒有憲法的實施，或者憲法得不到完全的實施，法治建設可能是有偏差的。這種偏差表現在什麼地方？給大家舉一個很簡單的例子。我們經常講，依法治國首先得有法律，行政機關執法的時候沒有法律作為依據是非法行政，這是不可以的，不符合憲法依法治國的要求。

但是，是不是有了法律，行政機關根據法律來進行執法就是對的？其實不一定，為什麼不一定？因為也許法律本身可能是有問題的。比如行政機關制定的，地方人大、地方政府制定的法規、規章，沒有經過嚴格的審查，這些制定主體在制定法律的時候，更多的是考慮到怎麼樣使自己在治理社會的時候更加方便，所以對自己的權力可能做了一些不適當的規定。行政機關根據這樣的法律在履行自己職責的時候，可能侵犯公民的權力。這個時候你說他沒有法律依據嗎？他是有法律依據的。行政機關本身執法行為可能沒有什麼太大的問題，問題出在什麼地方？問題出在法律本身，法律法規本身。所以法律本身，它也需要一個好的法律，這時候才能講依法治國。

怎麼能判斷一個法律是不是好的法律？根據只有一個，就是憲法，看法律法規是不是符合憲法？十八屆四中全會黨中央關於加強依法治國的若干重大問題的決定中，有一句話說得非常好，法律是治國之重器，良法是善治之前提。法律在治理國家中很重要，這是必須要有的。但是不是真是有了法律，這個國家就能夠實現善治，實現依法治國？不一定，必須是好的法律，良法，優良的良，良法之治，法理上我們經常講良法之治，這個法律一定是好的法律，是以保障個人權利為價值目標的法律，而不是過分限制公民權利的法律。

現代社會怎麼判斷法律是好的法律還是一個不好的法律，是不是良法？看什麼？好的法律、不好的法律是個道德評價，但是在法治實踐的角度來講，它的說服性是很差的。所以在實踐中怎樣來證明這個法律是良法還是不是良法？那只有一個，就是看這個法律是不是符合憲法。所以在法治國家建設的過程中，我們是不能夠忽視憲法的作用的，沒有憲法的實施，國家的法治建設是不完整的。所以在2000年以後，國家領導人、執政黨開始意識到憲法在國家法治建設中的作用。在兩千零幾年的時候，當時的國家領導人就曾經提出依法治國首先要實現依憲治國。這是一個基本認識上的轉變。十八大以來，黨的領導人更加意識到這個問題，更加強調依法治國首先是依憲治國。十八屆四中全會文件中關於推進依法治國若干重大問題的決定中，依法治國首先是依憲治國，我們黨依法執政首先是依憲執政，所以憲法在國家中的地位是沒有辦法忽視。

（二）由「法制宣傳日」到「憲法日」

為了配合憲法的實施以及強調憲法在法治國家建設中的作用，我們這些年開始重視憲法怎樣實施的問題，在很多方面做了很多努力和嘗試，其中有一個很重要的方面，就是把1982年12月4號現行憲法通過的時間確定為國家的「法制宣傳日」，十八屆四中全會的又把它正式地定為「憲法日」。1982年12月4號現行憲法通過，這個日期實際上對我們國家法制建設是標誌性的。從80年代到90年代，一直有一些學者、媒體在呼籲，希望把這個日子定為國家的「憲法日」，是現行憲法通過的日子。但是，80年代、90年代對這個問題沒有得到落實。什麼時候才開始注意到這個問題？是在2001年的時候，當時中央把12月4號確定為我們國家「法制宣傳日」，當然「法制宣傳日」肯定是包括了對憲法的宣傳。我們國家過幾年制定一個普法計劃，五年普法計劃，在普法計劃中，憲法是非常重要的一個部分。但是，「法制宣傳日」在名字上總感覺還是有一點點缺憾，這個缺憾就是從名字上沒有突出憲法的作用，所以，2014年黨的十八屆四中全會，在文件中，中央裡面就正式的把這個日子確定為國家的「憲法日」，和憲法宣誓制度是同時建立起來的。

今天主要講憲法宣誓制度，我給大家講這樣一個背景，就是想告訴大家，憲法宣誓制度不是突然的憑空建立起來的，憲法宣誓制度建立的背後所反映出來的是什麼？就是全社會，從黨中央到社會的普通大眾，在依法治國的大背景下開始意識到憲法的作用和地位，在一定程度上對過去憲法在實施過程中存在的一些問題進行反思，要藉助著憲法宣誓或者「憲法日」等形式上的制度促進憲法的實施。這是我們在理解這個制度的時候，對於它的背景有一個大概的了解。