【外交 · 博覽】姚嘯林：美國在TPP中的意圖及中國的對策

內容提要：TPP一直宣稱將達成一個全面的、高水平的面向21世界的自由貿易協議，但事實上，TPP將無助於加強亞太地區的經濟聯繫，關於TPP的成本收益分析表明，對大國而言，TPP基本沒有經濟價值。TPP只是美國應對東亞合作、獲得非傳統經濟利益的工具。從中國角度看，長期內，克服TPP負面影響的根本途徑是擴大內需；中期內則需要與日本共同推動實現東亞合作，確保中國在整個TPP博弈中獲得次優結果。

關鍵詞：跨太平洋夥伴關係協議（TPP）　東亞合作 經濟效益 中國對策

一、美國參與TPP的經濟效益分析

原本默默無聞，只是由四個東南亞小國發起的 「跨太平洋戰略經濟夥伴關係」（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership,簡稱TPP），隨著美國2009年高調加入TPP談判，開始受到亞太各國高度關注。2009年11月奧巴馬總統宣布全面參與TPP，並主導其未來的發展方向。在TPP談判初期，談判各方就宣稱將達成一個全面的、高水平的、面向21世紀的自由貿易協定。[1]

但目前沒有跡象表明它將吸納中國這一亞洲最重要的經濟體；而目前TPP的九個談判方之間，大多數國家已經相互締結了雙邊FTA，TPP能夠提供的貨物貿易新市場准入相當有限。比如說美國，即使未來TPP擴大至包括日本、韓國、加拿大和墨西哥等國，美國通過TPP獲得的新市場份額也僅占其全部貨物貿易出口市場的6.5%左右，有限的新市場准入恐怕難以起到加強亞太地區經濟聯繫的作用。[2]

美國學者佩特里（Petri）等根據已實施的FTA調整模型中的關稅假設，將不同時期TPP的動態進展、不同經濟體在不同時間點加入不同TPP後可能產生的福利效應納入考慮，並全面納入關稅減讓、服務自由化、貿易便利化等多種影響因素，其福利分析結果依然顯示，美國從TPP中獲得的經濟收益有限，僅能使其GDP 增加0.03%~0.07%，出口增加約2.0%。同時，TPP對其他談判方的GDP推動作用也十分有限，基本在1%以下，增加出口僅約2%~3%。[3]這個分析數據已經是現在能找到的最佳模型。

由此可見，美國著力推動TPP，其主要目的並不是經濟效益。

二、美國參與TPP的真實意圖分析

1.美國推動TPP的目的在於非傳統經濟利益，即影響國際經濟規則的「軟實力」。TPP是美國推動制定國際經濟新規則的又一次嘗試。美國希望通過獲得TPP內部主導權，重建一個把美國和亞太都「嵌入」在內的國際經濟組織，進而獲得區域合作的外部收益，即擴大其在多邊貿易談判中的籌碼，最終獲得國際經濟規則制定過程中的主導權。

如美國貿易談判副代表芭芭拉·威瑟（Barbara Weisel）所言，美國的目的是達成一套適用於所有亞太國家的規則，任何要加入的國家必須遵守此規則。[4]如果美國規則在區域內順利推廣，制定國際經濟規則的影響力將又一次上升，同時對國內而言，這將為美國企業掃除障礙，改善投資環境最終提高美國企業的長期競爭力。

2.TPP也不會是純粹的自由貿易體制，在經貿之外的影響也將不可避免地擴展到政治和軍事領域。很明顯的一點，把更多國家納入其主導的經濟體制內，通過主導談判SOE、勞工保障機制等等美國價值觀下的問題，普及符合美國理念的價值觀是自然而然。美國國務卿希拉里·柯林頓（Hilary Clinton）在夏威夷的演講中清楚地表述了美國的戰略考慮：「美國在跨大西洋體系中扮演了核心角色，在跨平洋體系中也正在扮演同樣角色。」

3.主導TPP是美國對東亞合作進程的反應。雖然多數研究表明，以「10+3」和「10+6」為主要方案的東亞合作對美國產生的貿易轉移效應微乎其微，但美國需要排除東亞區域經濟組織變強導致對美國逐漸封閉的可能。在現存的亞洲經濟組織中，幾乎是把美國排除在外的。隨著環大西洋經濟的疲軟，市場重心無疑已經轉移到繁榮的亞洲，美國不能容忍這個地區的經濟組織把它排除在外。

除此之外，中國在亞洲快速推動經濟合作，東盟框架下建立「10+3」、APEC、試圖推動中日韓三邊FTA等等舉措，中國在亞洲制定國際經濟規則的影響力大大提升，這是美國不希望看到的。美國介入TPP，其核心在於其「平衡中國戰略」，是它「重返亞太」，重返東亞主導地位大戰略在經濟層面的自然延伸。

美國通過通過不斷擴大TPP的參與範圍，形成對華貿易競爭壓力，試圖逐步瓦解APEC貿易自由化運作方式，並最終迫使中國加入TPP以提高對話叫價的砝碼。其次，以建立TPP趕超並削弱中國在機制構建中的影響力，利用東亞地區國家經濟發展不平衡的現實，促成有益於美國利益的格局出現。

綜上所述，美國通過推動TPP，首先利用部分亞太國家對中國崛起的疑慮和擔憂，吸引他們加入，從而在經濟上與中國爭奪話語權，構建在亞洲的制定國際經濟規則能力；其次，美國通過TPP展開全面的制度競爭，稀釋和瓦解原有APEC框架下的亞太區域合作機制；最後，美國將TPP逐漸過渡為FTAAP，「將東亞和美國共同嵌入亞太市場」，形成美國主導的亞太自由貿易體系。同時，美國希望通過TPP制定新的貿易標準，規範中國市場。

三、中國對TPP的對策分析

學者們普遍認為，中國應當以開放的心態和迎接機遇的眼光看待TPP的發展，不排斥甚至可以在適當的時機加入TPP。[5]不過不論是否加入TPP，由於其戰略意義顯然超過本身的經濟意義，我們應對TPP保持重視。

從博弈論角度，最優策略是TPP談判失敗的同時，東亞區域合作組織成功。次優是TPP和東亞區域合作都成功，這個的關鍵一環在於中日FTA談判能否儘快取得成功。再其次，推動區域合作之餘要努力完成自身經濟結構轉型，增強經濟競爭力。

參考多位學者的分析，中國對TPP的應對策略約有以下幾方面：

1.從國內政策角度，總的來說，美國主導推動TPP對中國影響之所以會有這麼大，主要是因為長期以來經濟增長對出口的過度依賴。現在對外出口仍佔GDP的15%，所以根本辦法是不斷增大內需，接近凈出口佔GDP比重5%左右的國際水平，中國才能夠擺脫出口依賴，即使不加入TPP也可以保證經濟持續發展。

從積極方面來說，TPP的貿易標準也確實有進步之處，很多地方和我國現在的產業結構升級有契合之處。我們可以以TPP的部分標準為標杆，結合中國實際，分別提升不同產業品質。比如產品質量，勞工保護，提升現代服務業發展水平到國際水準，改變發展方式等等，為日後可能的加入TPP做準備，也提升了中國經濟在國際的競爭力。

從消極方面來說，由於TPP要求對所有產品都實行零關稅，加入TPP一定會對國內某些行業造成衝擊，為此我們不能急於加入TPP，必須優先保證國內社會的穩定發展。三農問題是最大的弱點，我們要防止國外農產品過分衝擊中國市場。中國的主要農產品玉米、大豆在價格上已經無法與美國產品競爭。2000年以來, 中國進口的大豆和食用植物油迅速增加, 大豆由2000年的1042萬噸增加到2009年的4255萬噸, 食用植物油從179萬噸增加到816萬噸, 分別增加了3.1倍和3.6倍。[6]可想而知，在解決農產品競爭力問題之前，我們無法加入TPP。

2.從對外政策角度，總的來說我們需要積極促進中國進一步發展與亞太地區的全方位關係，鞏固加強我們主導的已有區域合作機制，使它們更具活力和吸引力，並繼續與日韓開展相關FTA談判，以動制動，抵消TPP機制帶來的衝擊，爭取儘快實現符合自身利益的東亞FTA戰略。

在區域合作機制方面，中國推動既有的「10+1」「10+3」、東亞峰會、APEC等地區合作機制發展，既要快又須注意方式。一方面，積極推動區域合作機制的擴大和更新，必然有助於我國領導力的上升，以及使得現有機制能更好地同TPP競爭。另一方面，由於美國推動TPP發展具有極強的針對性，任何明顯涉及謀求地區主導地位或改變東亞現存秩序的區域一體化戰略，都不應過早加以推動，避免給周邊國家造成誤解和恐懼，增大它們倒向美國的可能，導致利益損失。如果能夠繼續推進東亞合作，那麼它就能為中國提供足夠的福利收益，抵消不參加TPP引起的貿易轉移。中國可以向東盟國家提供相應的援助和支持，緩解其對中國的憂慮，以此領先TPP談判速度，平衡和調整東亞地區實力結構。

在雙邊FTA方面來看，首先，中國已先後與智利、紐西蘭、秘魯、新加坡和東盟簽署並開始實施自由貿易協定，並與澳大利亞、韓國以及中日韓三方進行自由貿易協定談判。所以，TPP對中國當前的貿易範圍利益影響不大，這有助於我們繼續穩紮穩打推進雙邊合作。

而在各國中，日本是現有合作機制與TPP博弈的重要一環。一方面因為它龐大的經濟實力，另一方面它也是東亞合作的重要環節。東亞區域性經濟合作的未來，在於中日韓FTA能否實現，所以我們需要拉攏日本，儘快在中日FTA上達成一致。中國可以通過發展中日韓FTA、推動大中華區經濟整合，提升整體經濟競爭力。

至於同美國的經濟合作，中美幾乎不可能達成雙邊FTA，所以我們能做的只有參與和其他參加TPP的國家達成雙邊FTA，來部分地消除貿易轉移效應，同時，穩步發展中美經貿短息，利用雙方經濟的互補性，部分消除TPP對中美兩國經貿關係的影響。

四、結論

TPP對美國的重要性並不在於其經濟價值，而在於爭奪亞洲地區經濟合作的主導權，削弱中國在本地區經濟組織的影響力，並試圖將它排除在努力塑造的新秩序之外，以及通過經濟議題擴大化來從意識形態上繼續吸引同盟壓制中國。而中國面對美國努力推動TPP的局面，一方面要擴大內需，加速國內經濟轉型，另一方面要積極巧妙地推動現有的亞洲各個經濟合作組織的一體化發展，來與TPP競爭，同時注重推動與各國雙邊FTA建設，以此來削弱TPP對我國的影響。

[1] TPP宣稱的「21世紀條款」起碼應該包含三方面的內容：1.全面覆蓋FTA談判領域，除了貨物貿易外，還應該包括服務、投資、科技等領域；2.不應僅限於關稅削減，還要涉及非關稅壁壘、國內規制等邊界後措施；3.涉及一些非傳統FTA條款，如勞工條款、環境條款、發展、中小企業等。Peter A. Petri, et al., 「The Trans-Pacific Partnership andAsia-Pacific Integration」, paper presented at CNCPEC Seminar 「TPP and Its Implicationsfor Regional Economic Cooperation」, Beijing, China, Dec.8-9, 2011.

[2]跨太平洋夥伴關係協議_TPP_的成本收益分析_中國的視角_沈銘輝

[3]Peter A. Petri, Michael G. Plummer andFan Zhai, 「The Trans-Pacific Partnership and Asia-Pacific Integration: AQuantitative Assessment」, East-West Center Working Papers, Economics Series,No.119, Oct.24, 2011, pp.29-37.

[4]轉引自杜蘭：《美國力推跨太平洋夥伴關係戰略論析》，第50頁。

[5]跨太平洋夥伴關係協議_TPP_研究前沿與架構_劉中偉

[6]數據引自TPP的發展及中國應對之策_徐長文