楊光斌：合法性概念的濫用與重述（上）

楊光斌，中國人民大學教授，教育部長江學者

我們迫切需要對社會科學中的基本概念(如政體、合法性、自由、民主、憲政)進行重新解釋以達成新的認知，否則就必然是概念濫用。社會科學是人們基於特定國家特定歷史時期的特定經驗的觀念化工作，在本體論意義上屬於地方知識。但是，在作為意識形態戰爭的冷戰中，很多地方知識被「普遍主義化」，現在流行的很多概念如本文中的合法性，就是「冷戰學」的產物。正是在這樣一個背景下的觀念化概念，已經深深嵌入中國思想界，以意涵不明的或充滿張力的合法性概念來度量中國政治。為此，幾年前本人曾寫下一篇評論性短文《合法性問題再認識》，認為對合法性概念的理解有問題。①這種濫用概念現象今天依然嚴重。英國德蒙特福大學曾敬涵博士的一項研究是最好的佐證，在《合法性研究：中西學者看法為何如此不同》一文中，②作者統計了2008～2013年中外學術界關於中國政治合法性的研究文章共120多篇，結論讓讀者錯愕。我們知道，2008年是世界政治的轉折點，西方的地位因金融危機而加速了下滑，相反中國則加快了上升的步伐。面對這樣一個世界政治常識，大陸的學者卻在大談特談中國政治的合法性危機。相反，國外的學者則不認為中國有合法性危機或者說合法性問題沒有那麼嚴重。該文指出，面對同一個現實得出完全對立性的結論，根本原因就在於使用不同的概念和標準，中國學者一邊兒倒地引用西方政治哲學的合法性概念來分析中國，而國外學者則用中國傳統哲學看待中國。海外學者更多地選擇文化主義路徑，郝大偉(David Hall)、丹尼爾·貝爾(D.Bell)等人的觀點已為大家熟知，更值得重視的是大陸有留學經歷的新生代學者的文化主義視野。在國外中國政治研究中，除了一些老套的說法如中國合法性建立在經濟績效、民族主義之上因而難以持久等，③越來越多的海外學者從文化主義出發，用中國的歷史文化傳統來解釋中國的合法性。④與此相反，國內學者的合法性討論則完全囿於西方政治哲學理論，對中國自己的歷史與哲學卻茫然無知，比如在前述的120多篇文章中，馬克斯·韋伯(Max Weber)被引用率佔49％，尤爾根·哈貝馬斯(Jügen Habermas)佔40％，塞繆爾·P.亨廷頓(Samuel Phillips Huntington)和西摩·馬丁·李普塞特(Seymour Martin Lipset)佔39％，加布里埃爾·A.阿爾蒙德(Gabriel A.Almond)佔33％，而引用中國傳統哲學家的只有2％。

　　國外的文化主義路徑秉承的世界觀是美國歷史學者柯文(Paul A.Cohen)所說的「在中國發現歷史」，而國內學者則依然奉行「用西方拯救中國」。被引的文獻來源讓人不由得產生一系列疑惑：(1)當中國作者在連篇累牘地引用上述人物的合法性概念時，是否意識到「諸神」在說著不同的、甚至是彼此衝突的合法性?(2)與第一個問題的意涵相反，中國作者是否認識到，那些「諸神」的合法性理論的最大公約數恰恰是證明而不是否定了中國政治的合法性?(3)雖然中國學者也在用公平、正義等概念衡量中國政治的合法性，但為什麼沒有出現約翰·羅爾斯(John Bordley Rawls)的文獻?為什麼不提羅爾斯的作為合法性理論基礎的正義論?本人在10年前寫的《羅爾斯的正義論與政治學的新發展》，即呼籲以正義原則即羅爾斯的制度正義主題來審視政體與政治學發展。⑤(4)是否思考過西方個體主義文化的概念與「關係主義(關係本位)」的整體主義的中國政治文化有何種關係?而基於「關係主義」政治文化的政治正當性概念與西語中的合法性概念是什麼關係?

　　中國思想界中的很多人已經被作為「冷戰學」的合法性概念套牢了。「合法性」概念不但是社會科學，也是人文學科、政治哲學的基本概念，對其研究數不勝數，本文將著力於那些我認為最能代表合法性概念演變的幾個作家：韋伯——李普塞特——亨廷頓——羅爾斯，以他們為線索，重構合法性的基本要素，發掘新的政體合法性理論。本文在知識論脈絡上首次系統地闡述了羅爾斯關於非西方社會的政治合法性理論，⑥當然最大的努力還是致力於重構合法性概念。至於為什麼沒有專門梳理哈貝馬斯的合法性思想，本文第四部分將給出理由。

一、合法性概念的「立法者」：韋伯

　　政治正當性或者說正統性，是人類政治生活與生俱來的訴求。作為一種現代性概念，即作為正當性的現代性表述的合法性概念，則是韋伯的功業。重新審視韋伯的概念，對於恢複合法性概念的本來面目大有必要，有利於搞清當下流行的合法性概念如何顛覆了韋伯的概念並招致世界政治亂象。

　　在韋伯看來，所謂統治，就是具體命令得以服從的機會；然而服從並非都是出自經濟利益，還有「對合法性的信仰。」「一切經驗表明，沒有任何一種統治自願地滿足於僅僅以物質的動機或者僅僅以情緒的動機，或者僅僅以價值合乎理性的動機，作為其繼續存在的機會。毋寧說，任何統治都企圖喚起並維持對它的『合法性』的信仰。」⑦顯然，合法性是對政治統治的一種信仰或者說信任。

　　按照合法性信仰，韋伯劃分了三類合法性統治：合法型統治、傳統型統治和魅力型統治，其中合法型統治是韋伯研究的重點。合法型統治是建立在法律授權基礎之上，而統治過程即行政命令符合法律。明確地說，合法型統治，就是合法律性的統治。這是韋伯合法型統治的第一個明確無誤的含義，合法型統治就是合法律性統治，滿足法律程序的統治才是值得信仰的。

　　儘管韋伯的統治類型學招致嚴厲的批判，但是韋伯秉承的卻是一以貫之的西方政治統治：法治是一切政體的基礎。到了19世紀80年代，即使那些未發生資產階級革命的依然實行專制型君主制的歐洲國家，憲法化工程已經完成。歐洲的憲政化早於工業化。⑧這就是韋伯為什麼如此強調法律的基本背景，法治一直是「西方性」的根本屬性。

　　統治不會自動實施，支撐統治或者完成統治指令過程的是韋伯最為重視的官僚制。這是理解韋伯的合法型統治的第二個支點。韋伯的合法型統治的概念，幾乎專門是為官僚制量身定製的。

　　合法型統治可以有極為不同的形式，然而「合法型統治的最純粹類型，是那種藉助官僚體制的行政管理班子進行的統治。」⑨在韋伯看來，官僚制在技術上可以達到最完善的程度，因而是實施統治形式上的最合理的形式；官僚制的最大優越性是其專業知識，「官僚體制的行政管理意味著根據知識進行統治，這是它所固有的特別合理的基本性質。」⑩韋伯進而認為，官僚制推動或者帶動了所有其他領域的團體組織形式的現代化，它是組織社會的中樞機制。

　　把合法型統治的兩個支點結合起來，我們就會明白，在韋伯那裡，合法型統治是一種以理性法律而組織起來的高效率政權，因而值得信仰。(1)合法性是一種關於服從的信仰，服從統治是因為其產生和行使權力的過程是都合乎法律程序的；(2)所以信仰這個基於法律而產生的統治，是因為這個統治(即政權)能以官僚制的形式高效地把國家、社會組織起來。這樣，在韋伯那裡，合法性信仰有兩個關鍵詞：法律性和有效性，這是合法性信仰的來源，或者說具備這兩個要素的政權才值得信仰。(3)韋伯的概念是典型的精英主義，所謂的服從只是官僚制中行政官員對統治者的服從，而不講人民的權利，即不講人民為何服從，而韋伯時代已經是社會主義運動推動的大眾民主的高峰時期。

　　熟悉韋伯著作的人都知道，韋伯的合法性概念並不看重民主選舉的作用，認為其抵不過強大的官僚制的主宰性作用。韋伯都是在負面意義上談論選舉與合法性的關係。(11)韋伯所關注的根本是如何把國家有效地組織起來的問題，認為這是一切問題的出發點，為此韋伯才說官僚制是合法型統治的最純粹的組織形式。如果統治無效，一切都是空談，更談不上對它的信仰。

　　學術界關於合法性的數不勝數的討論更多地集中於韋伯的概念。比如哈貝馬斯給韋伯的帽子是基於經驗主義的法律實證主義者，認為這個概念具有「非道德性」的一面，合法律性演變成合法性需要與法律相互內嵌的道德基礎。(12)後面我們將論及哈貝馬斯對合法性理論的貢獻，但是我個人認為這樣的定位實在有強加之嫌，要知道韋伯提出「合法性信仰」的「理性價值」等論述，本身就是一種價值觀和道德觀，他的基於合法律性的有效官僚制來自源遠流長的歷史即作為「西方性」的法治，怎麼會缺少道德信仰?

　　今天炙手可熱的合法性概念曾一度沉寂幾十年之久，將其激活者是冷戰高峰時期的美國政治學家李普塞特，將選舉授權的形式納入合法性概念，但前後兩個概念的意涵已經相去甚遠。

二、李普塞特的替代性改造：以選舉授權為標準的合法性政治及其新困局

　　李普塞特激活了合法性概念。1959年李普塞特這樣說當時的政治社會學研究狀況：「大多數社會學家同意，穩定的權威是權力加合法性。但是在政治制度的分析中，使用合法性的概念幾乎沒有做過什麼工作。」(13)顯然，合法性理論處於無人問津的狀態。

　　李普塞特是在論證自由民主政體的合理性中「重述」合法性概念的，他所有的努力都是為了「回到托克維爾提出的問題：民主政治的社會必要條件和社會後果。」即其民主政治的合法性基礎是什麼。(14)李普塞特的出發點是約瑟夫·熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)和韋伯。

　　我認為，如果說熊彼特完成了對民主理論的顛覆性改造，李普塞特則完成了對合法性理論的顛覆性改造，李普塞特的改造恰恰是為了證成熊彼特的改造，可謂是一種連續性的理論建構工程。正是對這兩個概念的大改造，自由主義民主理論的霸權地位才得以最終確立。

　　不理解熊彼特對民主概念的改造就不能理解李普塞特對合法性概念的改造，即其合法性理論「重述」是為了強化「熊彼特式民主」的合理性乃至對其的「合法性信仰」。在熊彼特之前，流行的民主觀就是盧梭的人民主權理論，甚至到了20世紀20～30年代，引入了行為主義科學方法的美國政治學還在討論為什麼一般百姓不適宜選舉。《共產黨宣言》開啟的百年社會主義運動的最偉大的成就是：(1)「公正」成為一種世界性價值，以至於像弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克(Friedrich August Von Hayek)的導師路德維希·馮·米瑟斯(Ludwing Von Mises)在1923年的《論社會主義》中說，不接受社會主義的基本價值在道德上有瑕疵。(2)當時的社會主義就是民主，過去的民主主要是一種政治理想，而到了二戰時期，民主共和國成為一種普遍性的建國追求，並出現了「社會主義國家群」和以民主的民族解放的「新興國家群」。熊彼特在《資本主義、社會主義與民主》的開篇就是「人類大步進入社會主義」。面對大眾民主運動帶來的世紀性和世界性的壓力，曾秉持精英現實主義的美國思想界不得不重新定義民主，將自己論述為民主國家的代表。但是，美國憲法本身是一部經濟文獻，即關於經濟利益的政治分配方案，必然具有反大眾性反民主性。(15)怎麼辦?就必須「重述」民主。

　　「熊彼特式民主」對古典民主理論來了一個簡單的顛倒：人民主權理論一直強調人民當家作主的首要性質，但是熊彼特說，理論上最重要的人民主權在事實上從來不存在，而真實的民主是選民選舉政治家的過程，即選舉是第一位的，人民當家作主是第二位的；並論證說立法和決策過程都不屬於民主政治的範疇。(16)

「熊彼特式民主」把競爭性選舉等於民主，是對社會主義運動的一種讓步，因為普選權也是社會主義運動的重要訴求。但馬克思從來都不停滯在這裡，認為其有進步意義，但並沒有改變經濟基礎決定上層建築的政治本質。不但如此，選舉政治在中世紀的教會政體和俗世政治都已經出現，但當時這樣的政制被稱為神權政治、君主制或貴族制；而且當熊彼特這樣界定民主的時候，美國黑人的政治權利還沒有得到實現。因此，「熊彼特式民主」可以認為是對西方歷史的一種新繼承，是對現實政治的觀念化、合理化乃至神聖化的證明，即當下的美國和西方國家就是民主政治。

　　「重述」後的「新民主論」嚴重有違於現實的本來面目，就需要進一步的理論證成，即論證「選舉式民主」的「社會必要條件」，其中經濟發展(有效性)和合法性最為重要。李普塞特接過熊彼特的旗幟，給民主的定義是：

　　「一個複雜社會的民主，可以定義為一種政治系統，該系統為定期更換官員提供合乎憲法的機會；也可以定義為一種社會機制，該機制允許儘可能多的人通過在政治職位競爭中作出選擇，以影響重大決策」。

　　「這個定義基本上從約瑟夫·熊彼特和馬克斯·韋伯的著作中抽象出來的，它隱含著如下幾個特定條件：(1)有這樣一種『政治信條』或政治信仰體系：認為通過政黨、新聞自由等方式表達信仰是合法(公認正當)的；(2)有一組執政的政治領導人；(3)有一組或多組希圖執政並得到承認的領導人。」(17)

　　李普塞特的民主定義直接來自熊彼特，而「幾個特定條件」中前兩個是韋伯式的，即合法性信仰和執政者(相當於韋伯的官僚制)，第三個條件來自熊彼特即競爭性選舉。顯然，李普塞特是在以韋伯的理論論證熊彼特式民主，實現了合法性概念與自由民主理論的無縫對接。

　　在李普塞特那裡，熊彼特式民主的自由民主所以擁有相對於其對手即社會主義陣營的優越性，關鍵在於兩個關鍵的特有因素：經濟發展(即有效性)和合法性。「任何一種特定的民主的穩定性，不僅取決於經濟發展，而且取決於它的政治系統的有效性和合法性。有效性是指實際的行動，即在大多數居民和大企業或武裝力量這類有力量的團體看政府的基本功能時，政治系統滿足這種功能的程度。」(18)經濟發展導致民主政治，是當時普遍的樂觀主義表達，只不過是李普塞特首先最系統地論證了經濟發展與民主的關係，其名言是「一個國家越富裕，它准許民主的可能性就越多」。(19)經濟發展與民主的關係爭議很大，這已經是常識，不再贅述。我認為，經濟發展可以列入「有效性」，雖然經濟發展可能是社會和市場的職能，而這裡的「有效性」主要指政府的職能或功能，即政府的統治能力，沒有經濟發展政府能力就是一句空話。很顯然，李普塞特的政府「有效性」概念，直接來自韋伯，即作為「最純粹合法型統治形式的官僚制」。

和韋伯一樣，僅有有效性還不夠，還需要合法性信仰這樣的價值評價系統。被長期遺忘的合法性是什麼?「所謂合法性，也可以說是社會的組織機構自認為以及被認為是正確和正當的程度」。(20)「合法性是指政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力。當代民主政治系統的合法性程度，主要取決於解決造成社會歷史性分裂的關鍵問題的途徑。」能化解歷史性分裂的政治就是有合法性的，因為「合法性危機主要是一種晚近的歷史現象，這是緊跟著一些團體間出現尖銳分歧而發生的；究其原因是因為，由於大眾傳播媒介的作用，團體可以圍繞不同的價值標準組建，而以前認為，可接受的價值觀是唯一的。」(21)

　　在現代分裂型或衝突性社會，合法性是人們對解決社會衝突的能力的一種共識或者信仰。什麼樣的制度能解決社會衝突呢?焦點就自然而然地轉移到合法性與選舉式民主的關係，並以拉美的混亂、法西斯時期的義大利和第五共和國之前的法國以及一黨制國家為例，論證和平競賽的競爭性選舉對於政權合法性的重要性。(22)

　　在李普塞特看來，除了實行「熊彼特式民主」的當代西方國家，其他國家都不能有效地解決衝突問題；而能夠化解衝突的能力的制度即選舉式民主是有合法性的，而化解衝突的能力說到底還是有效性範疇。這樣，李普塞特建立了一個經典的有效性與合法性關係的矩陣圖：

　　哪些國家屬於A格中的既有效又有合法性呢?是西方陣營的代表國家如美國、瑞典和英國，而西方的對手即社會主義陣營中的匈牙利政府和民主德國政府則屬於既無效又無合法性的D格。(23)

　　有效性與合法性之間是什麼樣的關係呢?從短期看，一個高效然而不合法的政治系統，比那些有效性相對較低、合法性很高的政權更不穩定；(24)但是，「有效性一再喪失，或長期喪失，則會危及一個合法系統的穩定性。」(25)從長期觀點看，「幾代人時間的長期持續的有效性，也可以給予一個政治系統合法性。在現代世界，這種有效性主要指持續不斷的經濟發展」。(26)顯然，包括經濟發展在內的有效性依然可以理解為合法性政治的最重要的基礎，這一點和韋伯並沒有多少區別。

　　如果說政治系統的穩定性有賴於政府有效性和合法性，即這些是民主政治的穩定性條件，那麼能夠化解衝突政治的合法性又是建立在什麼條件之上呢?前面只是告訴我們選舉授權能夠消弭社會衝突因而是一種合法性制度安排，但是同樣的選舉式民主的魏瑪共和國為什麼導致國家失敗?為什麼選舉民主所導致的極端政治已經不再是例外?這就意味著，作為合法性基礎的選舉政治本身也是附條件的，即選舉式民主所需要的均質性文化，否則，建立在異質性社會條件下的選舉式民主也是不穩定的。這是李普塞特在比較美國一致性政治文化和法國衝突性政治文化後得出的結論。(27)

　　致力於討論民主的社會條件的李普塞特雖然著力於經濟發展與民主的關係，但其關於「均質文化」(即同質化社會)與消解社會衝突的合法性政治之間的關係的看法，雖然論述不多，卻已經觸及問題的核心。第三波民主化衰退的故事告訴我們，民主政治的好壞與其說與經濟發展有關，不如說與政治文化這樣的社會結構的關係更加密切。

與李普塞特一樣，其他學者如喬萬尼·薩托利(Giovarlni Sartori)認為，在不存在政治共識的條件下，多黨制是很危險的。這也是強調西式民主的政治文化條件是需要同質化文化的。我們熟悉的達爾更是如是說：「我一再指出，一個國家特定的基礎條件和背景條件有利於民主的穩定，如果這些條件過於脆弱或完全缺乏，那麼民主是不可能存在的，或者說，即使它存在，也是極不穩定的。」(28)如果既無歷史條件又無現實基礎，選舉式民主要麼難以維繫，要麼就很脆弱。研究轉型學的胡安·林茨(Juan Jose Linz)則強調民主的前提是疆域性的，即國家性(stateness)，即大家必須首先得有國家認同，否則就是四分五裂。(29)羅爾斯同樣如此，認為將西方特性的制度建立在非西方社會，非西方社會因缺乏必要的社會條件而難以有效運轉，政體的選擇應該考慮社會的歷史條件、它的政治思想和政治實踐的傳統以及其他許多東西。(30)

　　由此我們看到，雖然經濟發展、有效性和合法性是穩定的民主政治的三大支柱，但三者之間是彼此密切關聯的，其中有效性居關鍵位置。更深層次的邏輯是，如果說選舉式民主是合法性政治的條件，而有效性尤其是作為歷史條件的同質性文化，則是競爭性選舉的條件。雖然競爭性選舉有助於解決下層階級的「公民身份」從而化解社會衝突並因此享有合法性信仰，但是在經濟落後、社會分裂、文化異質化的社會條件下，競爭性選舉只能損害合法性。

　　由此得出以下推論：第一條，也是總推論，在西方政治中，選舉式民主的穩定性條件是經濟發展、政府有效性和合法性；第二條，合法性的必要條件或者說基礎條件是同質化社會；第三條，異質化條件下的選舉式民主不但不能消弭社會衝突而成就合法性，反而會成為一種加劇社會衝突和分裂社會的工具，選舉式民主因此失去其合法性。這已經不是理論上的推演和爭論，而是世界政治的真實寫照。

　　李普塞特大概不會反對上述推論。特別值得指出的是，李普塞特並沒有認為適宜於美國政治的合法性標準即基於均質文化的競爭性選舉具有普適性；不但認為發展中國家搞不了這種政體，甚至認為當時的法國也因競爭性選舉而變得更不穩定，因此才有社會條件比政體本身對民主政治更重要的思想。(31)但是，概念一旦被炮製出來，便不是李普塞特所能控制的。一個經驗主義的概念變成了先驗性的意識形態觀念，一個論證西方政權合法性的概念變成了衡量一切政體的合法性標準，而這正是李普塞特所不主張的，因為他在《政治人：政治的社會基礎》一書中明確指出了這樣的政體在很多發展中國家的暗淡前景。(32)第三波民主化回潮和政治衰變驗證了其先見之明。內在的邏輯在於，看上去很美的選舉授權之說在現實中只能依靠黨爭民主去實現，而這背後如果是異質性社會結構和政治文化，選舉授權帶來的並不是期許中的合法性政權，而是不能統治下去、無效治理的政治，這樣的政治不但不具有合法性，還是不道德的。這是亨廷頓的命題。

　　事實上，不但選舉授權不能給發展中國家帶來政治合法性——雖然在第三波民主化浪潮中，發展中國家趨之若鶩，結果卻是飛蛾撲火。李普塞特為西方政治量身定做的合法性標準不久便陷於困局之中，那就是20世紀60～70年代西方的政治社會大危機。這場大危機真正激活了合法性研究，但研究的對象都是西方國家而非社會主義國家的合法性危機。本文的第四部分將詳細論述這一有趣的世界政治現象。

三、重返韋伯式國家主義的亨廷頓：作為合法性標準的統治能力

　　在亨廷頓看來，雖然西方學界關於民主一直存在爭論，但到20世紀70年代，這場辯論結束了，熊彼特贏了。(33)從此，西方世界都以「選舉式民主」觀察、衡量世界民主化進程。這樣，夏爾·阿列克西·德·托克維爾(Charles Alexis de Tocqueville)所預言的基於平等化的世界民主大趨勢，變成了競爭性選舉即黨爭民主的世界政治潮流。甚至連亨廷頓本人也提出了廣為接受的關於民主鞏固的標準：兩次政黨輪替。

　　按照競爭性選舉的標準，亨廷頓劃分了著名的三次民主化浪潮，又出現兩次民主回潮，寫作此書時亨廷頓還沒有看到第三次民主回潮。我認為，西方人心目中的第三次回潮應該開始於葉利欽的失敗而導致的「普京式民主」的出現，即始於1999年。而回潮的高峰無疑是「阿拉伯之春」最終變為「阿拉伯之冬」，如埃及流血、利比亞混亂和敘利亞內戰，「顏色革命」失敗而導致的烏克蘭分裂和內戰。

　　「第三次回潮」出現了和「第二次回潮」一樣的局面，那就是政治衰敗。事實上，在描述了「第三波民主化」之後不久，即到1995年，亨廷頓又退回到其固有的保守主義立場，認為對於很多轉型國家而言，權威和秩序比民主更重要。因此，研究亨廷頓在第二次回潮時關於民主與合法性關係的思考，同樣適用於分析第三次回潮中國家的合法性問題。

　　20世紀50～60年代，西方社會科學界憧憬在發展主義的樂觀情緒之中，即經濟發展帶來民主，選舉授權的民主政治擁有合法性。當絕大多數人痴迷於此的時候，目光如炬的亨廷頓看到的卻是普遍的政治倒退乃至政治衰朽：在非洲和拉美的「普力奪社會」，各種社會政治勢力結黨營私，參政為己，而且彼此之間是囚徒困境式的零和博弈，從而導致政治失序和豪強政治，人民處於水深火熱之中。

　　世界政治的發展需要新的政治理論。亨廷頓承認流行的觀點，「從長遠觀點看，政治制度的合法性有賴於更廣泛的社會集團參與其中。選舉、議會和政黨是現代社會中組織此種參與的辦法」。但是，和一般人不一樣，或者一般學者所看不到的是，亨廷頓看到的是現代政治的辦法即選舉政治卻在強化「普力奪社會」，強化的是封建制的社會結構，結果非但不具有合法性，還導致政治失序，「政治參與擴大的代價就是制度的衰朽和公民政體的紊亂。」「在這兩地，政治權威衰朽了，制度枯萎了：拉丁美洲各國的憲法變成了一紙空文；非洲的一黨之國變成了無黨之國」。(34)

　　在亨廷頓看來，既有的選舉授權合法性理論坑害了這些國家。「根據民主理論，政府行為的合法性來源於人民意志的體現。根據程序概念，如果政府行為表達了有關各方進行衝突和達成妥協這一過程的結果，它就是合法的。」但是，所有這些理論都不管用，在政治失序的狀態下，必須尋求新的合法性來源，亨廷頓認為「可以從政府行為本身是否反映政府機構本身的利益來尋索政府行為的合法性。這一概念顯然和代議制政府理論不同。因為據此概念，政府機構的合法性和權威並非視其在多大程度上代表人民的利益或是其他什麼集團的利益，而是視其在多大程度上具有區別於其他所有組織的自身利益。」(35)這裡，亨廷頓實際上就是在講今天流行的國家自主性概念，具有自主性的政府就有合法性，因為政治制度本身就體現了公共利益，比如提供安全秩序等公共產品。

這裡，亨廷頓還表現出一個大多數政治哲學家無法企及的智慧，響亮地提出能保障公共利益的政治制度就是合法性的。亨廷頓認為，過去所有關於公共利益的界定都不能回答現實政治的困境，「公共利益既非先天地存在於自然法之中或存在於人民意志之中的某種東西，也非政治過程所產生的一種結果。相反，它是一切增強統治機構的東西。公共利益就是公共機構的利益。它是政府組織制度化創造和帶來的東西。在一個複雜的政治體系中，政府的各種組織和程序代表著公共利益的不同側面。」(36)

　　顯然，代表公共利益即能維護基本秩序和提供基本福利的政治制度本身就是具有合法性的。沒有強有力的政治制度，社會便缺乏去確定和實現自己共同利益的手段。創建政治制度的能力就是創建公共利益的能力。「制度化程度低下的政府不僅僅是一個弱的政府，而且是一個壞的政府。政府的職能就是統治。一個缺乏權威的弱政府是不能履行其職能的，同時它還是一個不道德的政府。」(37)沒有能力的政府不但不具有合法性，甚至還是不道德的。

　　亨廷頓這些警言，對於習慣於代議制政府或者選舉授權程序合法性的人而已，無疑是石破天驚的逆天之言。更讓人覺得不可思議的是，亨廷頓還進一步論證說，政府的合法性或者道德基礎來自一個強大的政黨，即政黨提供了合法性和穩定性：在那些傳統政治制度或崩潰或軟弱或根本不存在的政體中，政黨的作用就完全不同於那些生存於具有傳統制度延續性的政體中的政黨了。在這種情況下，強大的政黨組織是唯一能最終排除腐化型的或普力奪型的或群眾型的社會動亂的選擇。政黨就不僅僅是個輔助組織，而是合法性和權威性的源泉。……不是政黨反映國家意志，而是政黨締造國家，國家是黨的工具。政府的行動只有反映了政黨的意志才是合法的。政黨是合法型的根基，因為它是國家主權、人民意志或者無產階級專政的制度化身。(38)

　　顯然，亨廷頓最關注的不是民主與非民主的程序政治差異，而是實質政治即政府的統治能力(the degree of government)，其實就是今天所說的國家治理能力。(39)在政治制度沒有統治能力的國家，代議制政府理論和選舉授權只是加劇了一個社會的腐化程度或變態程度：腐化型社會缺乏法律、權威、內聚力、紀律和共識，私人利益主宰著公共利益，沒有公民責任和公民義務意識，是一種政治制度軟弱而社會勢力強大的社會。(40)顯然，弱政治制度即沒有統治能力的制度是沒有辦法維護公共利益的，也就談不上擁有合法性。

　　師承亨廷頓的喬爾·S.米格代爾(Joel S.Migdal)在腐化型社會、普力奪社會等概念的基礎上，基於對非洲的研究，提出了著名的「強社會中的弱國家」命題。在非洲，一些身居要職的強人們——譬如說地主、酋長、地方商人、放高利貸者——雖然不會受到政府領導人那樣的關注，但他們卻在許多國家近期的歷史中扮演著重要的但被學者所忽視的角色。(41)在廣大第三世界的「強社會中的弱國家」里，流行的是「生存政治」，實際上就是不擇手段的「叢林規則」。(42)面對這樣難解的問題，選舉授權會帶來合法性政治嗎?不僅不會有合法性的政治制度，甚至是亨廷頓所說的非道德的政治制度——不能履行統治的職能。以非洲人口最多的國家奈及利亞為例，獨立之後的政治是「制度翻烙餅」：第一共和國是聯邦制；1966～1979軍事政變導致軍人政權；1979年開啟了第二共和國，到1983年；1983～1999年，軍人政權；1999年之後開始了第三共和國，雖然已經能夠定期選舉了，但族群衝突和宗教衝突更加嚴重。所有這些，即不管什麼制度都不能解決政治制度的合法性問題，就在於殖民地遺產。(43)

　　這就是第三世界很多國家中的殖民地遺產所導致的現實問題，社會強大而國家碎片化，在這樣的「強社會中的弱國家」里，選舉式民主只是強化了固有的部落制(非洲)、封建制(東南亞的菲律賓和南亞的印度、孟加拉、巴基斯坦)的社會結構，從而導致了第三波民主化以來的普遍性的「無效的民主」，即無效的國家治理。長期的無效性必然會喪失合法性。

　　非西方國家必須尋找新的出路以達成自己的合法性政治。

來源：《政治學研究》