國家監察體制改革背景下職務犯罪檢察職能定位與機構設置

07-03

黨的十九大對新時代反腐敗鬥爭和國家監察體制改革做出重要部署。檢察機關作為黨領導下的司法機關，在黨和國家反腐敗總體格局中，承擔著司法監督的法定職責；在懲治腐敗犯罪的法治環節中，處於確認、鞏固和拓展監察辦案成果、追訴提起審判、實現罪刑法定的重要地位。因此，在國家監察體制改革全面實施、反貪反瀆和預防部門轉隸監察委員會的情勢下，深入研究新時代檢察機關職務犯罪檢察職能的定位與機構設置，具有重要的現實意義。

一、反腐敗格局中職務犯罪檢察的職能定位

職務犯罪檢察特指對監察機關移送審查起訴案件的刑事立案、審查批捕和審查起訴職能活動，是司法反腐即司法機關對腐敗犯罪行為適用法律的評價和處置的重要環節。由於反腐訴訟是一個承載著政治價值、社會價值、法律價值的重大命題，亟須作為獨特的司法現象來對待。就司法反腐的概念而言，應從刑事訴訟與反腐訴訟；政治反腐與司法反腐；檢察反腐與審判反腐等重大關係中來考察和認識。

(一)職務犯罪檢察在刑事訴訟格局中的定位

在司法實踐中，職務犯罪的刑事訴訟和普通犯罪的刑事訴訟雖然都是對犯罪行為的法律評價和刑罰處罰，但有著不同的本質特徵。首先，從社會危害的性質看，普通犯罪是一種權利侵害行為，它的侵害對象是社會管理秩序；職務犯罪則是一種權力侵害行為，它的侵害對象是社會管理機器本身。其二，從訴訟程序的處理看，非職務犯罪司法必須嚴格執行公檢法各負其責、相互制約、相互配合的原則，其中各負其責是基礎，相互制約是核心，互相配合是要求，旨在防止冤假錯案；職務犯罪訴訟由監察機關移送檢察機關起訴時進入訴訟環節。其三，從訴訟的價值目標看，非職務犯罪的訴訟秉承打擊犯罪與保障人權的雙重價值目標，打擊犯罪是直接價值，保障人權是根本價值；而職務犯罪的訴訟有著三重價值目標，直接價值是打擊犯罪，核心價值是反腐倡廉，根本價值是維護人民主權。其四，從司法活動的範疇看，非職務犯罪的訴訟，要解決的爭端與衝突主要發生在社會領域，其恢復的是被破壞的社會成員間的法律關係，維護的是社會秩序、經濟秩序的和諧與穩定；而職務犯罪的訴訟，是反腐敗政治任務的重要組成部分，是腐敗政治治理成果的確認和鞏固，維護的是國家公共權力的廉潔性、公正性和人民性。因此，必須轉變職務犯罪與非職務犯罪的刑事評價和司法處置具有一致性和不可分性的傳統訴訟觀念，樹立以監督公共權力、維護國家政治清明為核心價值的反腐敗司法理念，［1］確立反腐司法即職務犯罪檢察在刑事訴訟中的獨立地位。

(二)職務犯罪檢察在反腐敗政治格局中的定位

我國已形成黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各司其職、人民群眾有效參與的反腐敗工作格局。司法反腐既是政治反腐的組成部分，也是政治反腐的法治保障。一直以來，我國反腐形成了一條相對固定的「路徑」：先經由黨內程序進行查處，發現基本犯罪事實或線索後，經黨內處理後再移交司法機關，依法進行定罪量刑。這種前置程序與法治程序、行政程序與國家程序相銜接的機制，是一個由黨內規制、行政規制到法律規制的過程，也是一個由政治反腐到司法反腐的過程。隨著國家監察體制改革的實施，監察機關行使腐敗犯罪調查權，對構成犯罪的腐敗分子，移送司法機關起訴、審判、執行，法治正義得以重塑。它告訴人們，以紀檢監察程序帶動強勁的反腐風暴，最終要走向司法機關的嚴密有序的刑事訴訟，司法反腐是政治反腐的法治依歸，這就決定了職務犯罪檢察在反腐敗政治格局中處於鞏固監察執法成果和實現反腐罪刑法定、彰顯反腐法治權威的中心環節。

(三)職務犯罪檢察在司法反腐格局中的定位

司法反腐是國家權力監督體系中的最後環節，是政治領域中審判活動和法律監督構成的司法監督機制。從反腐功能講，檢察機關與監察機關對接，重在確認犯罪、證實犯罪、追訴犯罪，具有主動性。同時其對國家工作人員職務犯罪採取的偵查起訴、交付審判活動，也具有維護憲法法律統一實施的法律監督性質。人民法院對職務犯罪的審理總體上應保持中立，通過案件的庭前審查和庭審，依照事實和法律準確定罪量刑，實現罪行法定，發揮刑事法律對職務犯罪的震懾作用，彰顯法律正義。法院在反腐司法的能動作用，主要體現在，證據的採信、事實認定上的經驗法則、邏輯推理的運用，能夠體現腐敗犯罪的特點和規律。而在腐敗犯罪情節、程度的確認和刑罰的適用上既貫徹從重從嚴的總體策略，又貫徹寬嚴相濟的刑事政策。當下要解決的法律問題是，如何完善出庭證人的保護措施，健全拒絕做證的處罰措施，建立污點證人刑事豁免制度等，以適應反腐司法的客觀需要。因而職務犯罪檢察在司法反腐的定位具有先導性、主動性。

二、檢察機關職務犯罪檢察機構的設置

研究檢察機關職務犯罪檢察部門構建，最有效的辦法是從國家監察體制改革的試點地區的實踐探索中尋找答案。據資料顯示，北京市各級檢察機關統一設立職務犯罪檢察部，專門與監察委員會進行辦案銜接，負責對監察委員會調查案件進行立案審查，銜接完善刑事訴訟程序。隨後，浙江省檢察院制定《浙江省人民檢察院「把握歷史方位，加強檢察監督」重點任務工作方案》提出浙江全省三級檢察機關均將成立職務犯罪檢察專門機構。明確職務犯罪檢察專門機構將會同監察委員會制定監察機關、檢察機關辦理職務犯罪案件的若干規定，促進工作銜接規範有序；制定檢察機關職務犯罪檢察部門工作流程規則；制定貪污賄賂犯罪案件證據標準。這些試點地區的經驗都值得借鑒。

（一）設立人民檢察院職務犯罪檢察局

中央關於國家監察體制改革試點工作強調，「監察委員會履行監督、調查、處置職責，與執法、司法機關有機銜接、相互制衡，要加強監察委員會與司法機關的銜接和制衡」。這就清晰表明了在懲治腐敗犯罪案件中，監察委與公、檢、法之間互相配合、互相制約的關係。而監察委與檢察機關的銜接和制衡，則是最直接、最關鍵的問題。筆者認為，要實現監察委與檢察機關的銜接和制衡，就必須建立一個與監察委辦案直接對應的職務犯罪檢察機構。從上下一致、彰顯特性考慮，這個機構可稱為「職務犯罪檢察局」。

作為人民檢察院的職務犯罪檢察內設機構，「職務犯罪檢察局」專門從事與監察委員會進行辦案銜接，負責對監察委員會調查的職務犯罪案件進行立案審查，對提請批准逮捕的案件審查決定是否逮捕，對移送起訴的案件審查決定是否提起公訴，出席法庭支持公訴等工作。

（二）設立職務犯罪檢察局的法理依據

第一，適應新形勢下反腐敗鬥爭的需要。黨的十八大以來，黨中央對腐敗問題重拳出擊，強力反腐。堅持有案必查，「老虎蒼蠅一起打」，創造了史無前例的反腐紀錄。為有效地治理腐敗，關鍵要構建一個不敢腐、不能腐、不想腐的體制和機制。把權力關進位度的籠子里，加強權力制約，完善監督機制。實踐證明，懲治是最好的預防，制度是最大的保障。通過嚴厲懲治腐敗，才能形成巨大的震懾效果，有效預防腐敗的發生。而懲治腐敗，必須要有專門的機構，除了黨委、政府具有相關的職能部門外，司法機關也應該有相應的部門以及符合司法規律的體系，才能保證反腐敗鬥爭的深入開展。

第二，適應國家監察體制改革的需要。國家監察體制改革把所有反腐敗的力量和資源如保留原來監察部和國家預防腐敗局的職能之外，將檢察院的反貪污賄賂、反瀆職、預防職務犯罪等整合在一起，建立國家監察委員會，形成集中統一、權威高效的新的反腐敗體制。［2］為做好與監察委員會進行辦案銜接，促進工作規範、有序，設立職務犯罪檢察部門有利於形成嚴密的法治體系，進而實現全面依法治國的目標。

第三，適應司法體制改革的需要。今年是全面深化司法體制改革的決戰之年。政法機關要進一步增強責任感和緊迫感，堅持扁平化管理和專業化建設相結合，全面推開內設機構改革。［2］這直接檢驗領導幹部的大局觀念、魄力和能力。檢察機關內設機構改革是新一輪檢察改革的重點，設立職務犯罪檢察部門有利於整合檢察職能，建立科學、高效的內部管理體制，進一步提高檢察效能。2017年3月12日，最高人民檢察院檢察長曹建明在十二屆全國人大五次會議第三次全體會議上做最高人民檢察院工作報告時表示「檢察機關將大力加強檢察監督……完善專門檢察監督格局」。［3］設立職務犯罪檢察部門，有利於實行專業化管理，從而建立集中統一、權威高效的專門檢察監督格局，這也是推動檢察工作科學發展的一項重要而緊迫的任務。

第四，符合憲法和相關法律規定。《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。第一百三十一條規定，人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。《人民檢察院組織法》第二十條規定，最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳和其他業務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構。檢察機關自恢復重建以來，其檢察監督職能不斷發展、完善，檢察機關為繼續深入開展打擊職務犯罪活動，應當設立專門的職務犯罪檢察部門。

（三）職務犯罪檢察局的職權配置

職務犯罪檢察機構職權配置的總體思路是：實行「決定逮捕權與審查起訴權合一」的配置模式。這一配置模式，有利於檢察機關對監察移送案件質量的審查把關。只有當職務犯罪檢察部門兼具捕、訴兩項職能時，才能夠在審查逮捕過程中，根據案件特點和證據情況開展引導調查或自行補充偵查工作，並從審查起訴的角度把握證據標準，引導監察委員會全面、深入開展調查工作，為審查起訴工作提前做好準備；有助於審查逮捕和公訴工作的相互銜接，避免重複勞動，提高辦案效率，降低司法成本。在審查逮捕階段審查案件時，應重點審查是否具有社會危險性方面的證據材料，而在審查起訴階段審查案件時，需重點審查證據是否確實、充分。筆者認為，在全面推進依法治國實踐的新時代，檢察機關的檢察權也在不斷地深化，職務犯罪檢察部門應配置的職權有以下幾項：

補充偵查權。隨著國家監察體制改革試點的進行，全國人大常委會決定對試點地區暫時停止適用《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節關於檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定。根據刑事訴訟法第一百七十一條規定，人民檢察院審查案件，對於需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。檢察機關在審查監察委員會移送起訴的職務犯罪案件中，對於主要犯罪事實不清、證據不足的，可以退回監察委員會補充偵查，在必要時也可以自行補充偵查。這裡的偵查權，不是為偵查而偵查，也不是為破案的。它是為了正確、及時查清犯罪事實，防止和糾正可能發生或已經發生的錯誤和疏漏，作為核實證據、補充證據的一種手段。對於補充偵查的案件，應當在一個月內補充偵查完畢，補充偵查以兩次為限。

審查逮捕權。檢察機關對監察委員會移送的職務犯罪案件，如果認為不構成犯罪，是否可以建議監察委員會撤銷案件或者做出不批准逮捕的決定呢？根據我國憲法第三十七條第二款規定：任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。刑事訴訟法第七十八條規定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經過人民檢察院批准或者人民法院決定，由公安機關執行。監察委員會對有證據證明被調查人有犯罪事實，認為需要逮捕的，應當提請人民檢察院的職務犯罪檢察部門審查批准，這樣有利於人民檢察院與監察委員會互相監督制約。況且，監察委員會只行使執法監督機關的監督、調查、處置權，批捕權、起訴權、審判權是司法機關的權力，監察委員會不行使司法機關的權力。［4］

公訴權。根據刑事訴訟法第一百六十七條規定，凡需要提起公訴的案件，一律由人民檢察院審查決定。公訴是我國檢察機關核心的標誌性的職能，它既承擔著追訴犯罪的職責，又承擔著對刑事訴訟活動進行法律監督的職責；既是偵查程序的審查把關者，又是審判程序的啟動者和訴訟程序的糾錯者。全國人大常委會《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》第二條明確規定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。因此，人民檢察院的職務犯罪檢察部門對監察委員會偵查終結後移送起訴的職務犯罪案件，有權進行審查，並依法做出提起公訴、不起訴的決定。對於犯罪事實已經查清，證據確實、充分的，依法提起公訴；如果認為監察委員會移送起訴的涉嫌職務犯罪嫌疑人具有刑事訴訟法第一百七十一條、第一百七十三條規定的情形，應當做出不起訴的決定。

立案監督權。設立職務犯罪檢察部門負責監察委員會辦理職務犯罪案件的立案監督等工作。目前，國家監察體制改革試點地區中北京市三級檢察院設立的職務犯罪檢察部已明確對監察委員會調查的案件進行立案審查。隨後，北京市東城區檢察院組建了職務犯罪檢察部，由2名檢察官和6名檢察輔助人員組成。該部門專門辦理職務犯罪公訴案件，負責對監察委員會調查案件進行立案審查，並充分履行審查起訴、補充偵查等職責。那麼如何理解「對監察委員會調查案件進行立案審查」呢？這不是指對監察委員會偵查終結後移送起訴的職務犯罪案件進行審查，而是在偵查終結前的立案階段的審查，這是人民檢察院職務犯罪檢察部門對監察委員會調查案件的立案活動是否合法進行監督的體現。

監察調查監督權。監察委員會調查案件分為一般性調查和留置性調查。留置性調查，帶有限制人身自由的性質。人民檢察院的職務犯罪檢察部門在審查監察委員會提請移送起訴的職務犯罪案件時，要依法審查對監察調查特別是留置性調查活動是否合法合規。通過對監察調查活動的監督，從中發現並糾正調查活動中在訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等環節上的違法違規行為，並提出糾正意見，實現對監察執法的權力制衡。

審判監督權。作為專業化的職務犯罪檢察部門，還應該享有刑事審判監督權，對人民法院審理職務犯罪案件違反法律規定的訴訟程序，有權向人民法院提出糾正意見；對於人民法院確有錯誤的判決和裁定，享有抗訴權，要求人民法院啟動再審程序。

三、職務犯罪檢察與監察委銜接制衡的相關問題

黨的十九大報告指出，要「構建黨統一指揮，全面覆蓋，權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力」。作為司法監督的重要組成部分，《職務犯罪檢察局》除了要有明確的職能定位和職權配置之外，還必須建立與監察委員會相互銜接和相互制衡的工作機制，理順反腐執法與反腐司法的法律關係，為構建權威高效的反腐敗監督體系奠定堅實基礎。

(一)建立職務犯罪檢察與監察委銜接制衡機制

把建立職務犯罪檢察部門與監察委員會銜接制衡機製作為工作的重點，用法治思維、法治方式來強化落實，形成制度化、常態化。建立監察委員會移送涉嫌職務犯罪案件制度，規範移送和受理程序，加強檢察機關對移送涉嫌職務犯罪案件的監督，建立檢察機關、監察委員會聯席會議、案件協商、信息通報和共享等辦案銜接工作機制。當然最好由全國人大常委會專門出台關於加強檢察機關與監察委員會辦案銜接工作的規定，對兩個部門的職責、移送案件的程序和標準、證據效力、信息共享的案件範圍和內容、檢察監督及責任追究等問題做出明確具體的規定。或者由國家監察委員會與最高人民檢察院聯合制定相關的規範性文件，明確監察委員會與檢察機關之間的工作銜接，以更好地接受檢察機關的法律監督。

(二)明確職務犯罪檢察與監察委監督的職能區別

全國人大常委會《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》第二條明確規定，監察委員會對所有行使公權力的公職人員依法實施監察；監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況。職務犯罪檢察部門的檢察幹警必須接受監察委員會的監督。因為職務犯罪檢察部門的檢察幹警均是公職人員，而所有公職人員都必須接受監察委員會的監督。人民檢察院是國家的法律監督機關。監察委員會對被調查人可能構成犯罪，在立案時就要接受檢察機關的職務犯罪檢察部門審查監督和把關；對涉嫌職務犯罪的，調查終結後移送檢察機關審查起訴。二者相互配合、相互制約，共同構成國家監督體系。

（三）明確職務犯罪檢察與其他檢察業務職能區別

設立職務犯罪檢察部門的目的是為了加強監察委員會與檢察機關之間的工作銜接。從專業化的角度出發，如目前許多檢察院設立了金融檢察部門、知識產權檢察部門、生態資源檢察部門、未成年檢察部門等。專業的工作要有專業的人員。檢察機關要把業務能力強、辦案經驗豐富的檢察幹警選派到職務犯罪檢察部門，同時，通過舉辦業務競賽、專題培訓等方式，努力提升職務犯罪檢察部門幹警的專業化水平。但是職務犯罪檢察部門的工作並不是檢察業務工作的全部，僅是檢察業務的一部分，各檢察業務部門如控告申訴檢察部門、民事行政檢察部門、刑事執行檢察部門等仍然應根據各自的檢察業務特點做好相應的本職工作。職務犯罪檢察部門不能替代或者凌駕於其他檢察業務部門之上，與其他檢察業務部門之間不能互相取代或疊加，也不是領導與被領導關係，而是分工負責、互相配合的平等部門關係。

（四）明確監察委員會調查收集證據材料的使用

根據刑事訴訟法第五十二條規定：行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。監察委員會作為執法監督機關調查收集的這些證據材料也就可以作為證據使用，但是對於如證人證言、被調查人的供述和辯解、鑒定意見、勘驗檢查筆錄等證據，檢察機關是否可以使用呢？檢察機關的職務犯罪檢察部門可以作為證據使用，並以此做出是否逮捕、是否起訴的決定。同時，職務犯罪檢察部門應將監察委員會調查收集證據的方法是否合法作為審查的專門內容，重點關注各類證據生成的程序瑕疵以及相互矛盾的證據，一旦發現案件證據存在違法情形的，應當依法做出是否排除非法證據的決定。

四、結語

研究國家監察體制改革背景下職務犯罪檢察職能定位與機構設置，從某種意義上說，就是要把握監察體制改革檢察機關帶來的新的挑戰和發展契機，系統研究深化國家監察體制改革背景下完善檢察監督體系、提高檢察監督能力的措施和辦法，轉變靠偵查威懾強化法律監督的執法理念，在敢於監督、善於監督、準確監督上下功夫，在鞏固和拓展反腐敗執法辦案的成果，彰顯反腐敗法治權威上下功夫，不斷拓展檢察機關法律監督的新視野，開闢檢察機關法律監督的新境界。可以預見，《職務犯罪檢察局》作為檢察機關新設立的部門，必將成為監察委員會與檢察機關聯繫的橋樑紐帶，雖然其正常運轉需要一個不斷磨合的過程，但只要牢牢把握檢察機關的憲法定位，積極順應改革發展需要，聚焦監督主責主業，加強檢察監督，堅定維護社會公平正義，就能推動檢察監督體系和中國特色社會主義監督體系創新發展，就能在全面從嚴治黨和全面依法治國的偉大實踐中切實發揮應有的作用。

［參考文獻］

［1］肖培.健全黨和國家監督體系［M］.黨的十九大報告輔導讀本，人民出版社，2017(10)：468.

［2］姜偉.全面落實司法責任制［M］.黨的十九大報告輔導讀本，人民出版社，2017(10)：292.

［3］最高人民檢察院檢察長曹建明在十二屆全國人大五次會議第三次全體會議上作最高人民檢察院工作報告［M］.中國人大網，2017-03-15.

［4］中華人民共和國監察法（草案）［M］.中國人大網，2017-11.

（吳建雄，湘潭大學教授，中國反腐敗司法研究中心主任）