貫徹落實聯合國新城市議程：中國城鎮化智庫高峰論壇精要

繼2016年10月聯合國第三次住房與城市可持續發展大會正式審議通過《新城市議程》以來，「未來新城市」就已成為了一個熱議的話題。應中國城市規劃設計研究院之邀，5月15日，華安·克洛斯博士參加了此次由聯合國人居署、中國城市規劃設計研究院主辦，中國城市規劃學會及清華大學建築學院協辦的「』新城市議程』與中國道路——中國城鎮化智庫高峰論壇」，並作題為《貫徹落實聯合國新城市議程》的主旨演講。

演講過後由中國城市規劃設計研究院院長楊保軍、副院長王凱、中國城市規劃學會常務副理事長石楠、清華大學建築學院教授毛其智與克洛斯博士進行了一場精彩的對話。

本篇內容由公眾號「規劃中國」首發，城PLUS經授權轉載發布。

主旨演講

中國的發展是全世界城鎮化進程中重要的組成部分，在過去的三十年里，中國自己探索的城鎮化道路讓五億人口實現了「城市化」，這個數字曾一度讓世界震撼。尤其是「一帶一路」偉大戰略的提出更是促進了全球融合，為實現各個國家城市化的提升和發展提供了強大的支撐和動力。

然而在未來，中國能否繼續三十年來的既有城鎮化道路？在聯合國《新城市化議程》提出的今天，中國乃至全球其它國家的城市化發展該何去何從？未來的城市該如何實現世代的永續發展？對此，人居署執行主任華安·克洛斯博士以獨特視角解讀了此次聯合國第三次住房與城市可持續發展大會（簡稱「人居三」）大會上通過的這一決議，並對中國未來新城市規劃的方法論及今後人類面對的城鎮化發展趨勢做了全面的分析和闡釋。

華安·克洛斯

1.《新城市議程》是一個極具包容性的「開放議題」

《新城市議程》並非是聯合國的一個強制性文件，它只是為每個國家提供一個指導性的意見，各個國家政府有權去「因地制宜」地制定符合本國實際強化的城市化「方案」。《新城市議程》鼓勵各國去思考，在議程中也許你看到更多的不是解決方案，而是大致的框架和必要的原則。

2. 未來城市發展應更加註重系統性和跨領域合作

未來的新城市規劃應該是一項系統性的工程，一座新型城市的誕生不僅要堅持從社會、經濟和環境三個可持續發展的基本維度入手，通過政府、企業和社會的合作與互動，採用立法、體制機制以及金融等槓桿，也要從國家政策到規劃設計，以及規劃實施的全過程進行創新與協同。這不僅凝聚了政治家、科學家的心血，更傾注了企業家和民間組織的共識。

3.《新城市議程》將推動城市向可持續方向發展，助力城鎮化路徑的轉變

《新城市議程》更加強調城鎮化與永續發展之間的關係。目前，世界上很多國家不想對城市投入過多的財力和精力去規劃，任由其像藤蔓一樣自發地、隨意地「瘋長」，結果必然會造成低質量的城鎮化。而相反，一個良性的城鎮化鏈條應該呈現這樣的態勢：經過深思熟慮規劃和設計的城鎮化過程——高質量的城鎮化——促進一個國家的高層次發展。

而對於後工業時代的城鎮化來說，上述論證似乎值得商榷。傳統時代的城市化必然伴隨著工業化，然而社會發展到今天，不以工業化為支撐的城鎮化正在悄然地浮出水面，比如印度、非洲等國家已經開始出現了這類現象。

未來的後工業經濟時代，CBD和住宅區應該融合在一起，社會的經濟發展模式在發生著改變，新的就業崗位也會出現在城市中。在未來，一些手工業的就業應分布在農村，另一些工業可能是在城市周邊專門的工業區發展，而那些基於知識管理的高級工作應該是在城市內部發展。

中國三十年間的城市化過程值得其他國家借鑒，尤其是在「一帶一路」的倡議下，中國更願意支持世界很多國家的城市化發展。

但就目前來看，中國城鎮化走的是以工業化為支撐的傳統城鎮化路子。我們可以試想一下，社會總要發展，當後工業經濟時代來臨的時候，傳統的城鎮化道路該去向何方？當人工智慧、機器人如春筍般不斷湧現的時候，知識經濟的發展、科技的進步使企業從簡單的手工勞動轉為智能化生產，那些扛著包袱進入城市的人群可能會環顧左右，卻沒有發現自己的「立身之地」，這樣的尷尬境地，人們還會「進城」嗎？城市化的速度會由此減慢降低？在科學規划下的城鎮化還能不能促進城市的發展？後工業化經濟時代，城市規劃應如何變革「手腕」推進規劃、建設、管理進程以適應新時代需求？真正應該做的就是「創新」，做「可持續的城市規劃」。

4. 後工業經濟時代，良性的城市化發展和城市管理顯得尤為重要

如果城市化的發展不善，會產生一些負面的風險，這些風險不只是城市裡的居民會承擔，不同的機構也要承擔相應的風險，而且這是一種戰略性的風險。2008年的全球次貸危機讓人類知道了在城市化複雜的體系下，應及時地運用新方法應對新問題和新情況。城市化問題不僅是政府應該重視，也值得每位公民關注。

2010年的「阿拉伯之春」更是對世界的又一次打擊，面對後工業經濟時代，就業問題嚴重，很多年輕人用生命告慰了自尊，成為了後工業經濟時代城市化的犧牲品。這也從另一方面表明了，管理不善的城市化、不良的城市化，都會促使城市問題的產生，而對於整個人類社會也將產生波動性的影響和溢出的效應。

5. 改變以往對城市和人類住區的規劃、融資、開放、治理和管理方式。完善的規劃管理、法規和金融支持將顯得尤為重要。

後工業經濟時代的城市化需要政治的關注，即城市規範化管理，以及城市規劃和設計、融資和執行力。「好」的城市化能夠產生很好的就業，負面城市化則會產生戰略性的風險。我們需要國家城市化政策的頂層設計和中央政府參與，也需要比較完善的管理體系和立法。城市化的實現並非依照本能，需要我們的研究與分析，研究不同社會群體之間的關係，研究城市的規劃和設計。同時，也需要城市化融資和金融支持。

在城市設計和規劃方面，更加強調的應該是實現總體規劃和設計，用一種新的理念去實現城市化發展的空間布局設計。而對於住房及街道問題，值得借鑒的是前蘇聯的案例，為了滿足「每家每戶都要有一個車」的理念，規劃師在城市街道的設計中融合了自由平等的觀念。

在當今飛速發展的時代，經濟發展方式已從傳統方式轉變到了後工業經濟時代，在此過程中創新元素必不可少，而這種創新又是在充分了解具體時代背景下做出的科學規劃。

通過考察世界200多個城市的發展模式可以發現，經過完整規劃的城市比例正逐漸下降，特別在過去的二十年間這個趨勢更加明顯，一個主要原因就是現在城鎮化發展速度非常快，一些貧窮的國家發展得更快，而政府沒有足夠的能力來預先做好城市規劃。一些城市裡快速擴張的區域沒有經過很好的城市規劃，這裡有一個指標可以說明問題，即在規劃指引下發展的城市區域目前所佔比例已經低於50%。

6. 新城市應致力於改善安全、包容、可使用的綠色高質量的公共空間，提高低收入人群住區抵禦風險的能力，這將會促進社會的互動包容、人類的健康以及不同文化之間的交流和對話。

據統計，全球範圍內經過規劃或未經規劃的所有城市的「城市足跡」（指城市中有多少面積分配給街道）指標在逐漸降低，其中48%的城市街道占城市面積比低於20%，這樣勢必造成城市擁堵，而且是嚴重的交通擁堵。同時，這個指標也說明了我們城市規劃的工作質量在逐漸降低。公園、廣場、街道等「公共空間」和建成空間應該實現「陰陽平衡」，即各佔50%。《新城市議程》中也涉及到了要「建立包容、綠色的高質量公共空間」的理念，這將是促進社會互動包容、人類健康和福祉，以及不同族群之間經濟文化交流的動力。從這一點上看，規劃設計似乎也牽涉到了中國傳統的周易之說，而這也是整個世界萬物和諧共處的基本準則。

但是，很多地方已經打破了這種「陰陽平衡」，自二十世紀以來，城市公共空間在日趨減少，大量人群自髮式地湧入城市必然導致了過多人口佔據土地，本屬於公共用地的空間被建成了商業區等。比如，加拉加斯平民區的公共空間犧牲很大，僅有2%，如果這個地方發生火災，消防隊根本沒有辦法進去救火。

未來的新城市也會推動有韌性的、集約有效的基礎設施，規劃高質量的基礎設施和空間，盡量降低災害帶來的風險和影響，包括貧民區和非正式居民區的重建和更新。同時也會進一步推進貧民區與非正式居區所存在風險的房屋改造，並加強它們抵禦風險的能力，使得這些地區能夠具備和地方政府及其它利益相關方要求一致的抗風險能力。

7.《新城市議程》下的城市範式轉變將支持有效、創新和可持續的財政、融資框架，用以創建、維持和共享由永續城市發展所產生的包容價值。

後工業經濟時代的城鎮化還需要投融資以及相應的財務安排，以此來保證城市能夠有足夠資金來維護基礎設施。此外，我們需要執行一些國家政策、法律框架，還有財政安排等框架內的東西，並將它付諸實踐。在未來的新城市化過程中，我們主張的是要有規劃地進行城市的適度擴張，而不是簡單地建設新區。

8. 新城市將助力環境永續和韌性城市的發展，將不斷提高城市對抗災害和氣候變化的抵抗力。

克洛斯教授提出的「綠色城市化」是一個新的概念。一個城市不僅需要綠色排放，更需要綠色出行。而從規劃角度來看，土地綠色表面的面積在增加而不是減少，但二氧化碳的排放卻是與日俱增。如何扭轉這一現象，實現綠色排放，應對氣候變化呢？首先應該實現能源的組合，優化能源模式，而這些綠色的能源也會促使二氧化碳排放量的降低。為了應對氣候變化，我們也必須改變能源生產、消費模式，大量使用清潔能源。除此之外，我們還應該大力推進「綠色出行」，將太陽能等新動力整合在其中。

從規劃角度看「綠色」，規劃設計中更應該充分考慮到綠色空間的設計問題，這是實現人類宜居的重要前提，也是《新城市議程》中大力提倡的理念。在中國城市新城區的建設中，我們可以看到建築單體設計與周遭的綠色空間和諧統一。而在未來，我們也將以此為鑒去思考並實現更多創新性的綠色模式。

精彩對話

楊保軍

未來城市的發展應該越來越人性化。

城市化分兩種，一種是好的，一種是不好的，不好的城市化有可能帶來的不是福祉。好與壞之間有一個關鍵點，就是規劃。在好的規劃引導下的城市化會給我們帶來福利，這和我們多年來的摸索是一致的，也同時給我們規劃師帶來了壓力——我們怎麼樣去做出好的規劃。

在以往的歷史中，推動城鎮化進程的主要是工業化，而如今，全球已經面臨著產能過剩的危機。進入後工業時代人類的走向，技術的進步，以及原先形成的一系列規劃理念、方法和技術該何去何從，我們對這些都沒有太多經驗。面對著一個新的時代，如何實現更好的城市規劃，對於規劃師來說責任重大。而人居三的《新城市議程》也將規劃設計作為是五大支柱之一，這更說明了未來城市規劃的重要性。

我們可能確實要告別商業CBD了，因為它帶來的是商業資本主宰經濟和主宰城市的模式。而未來推動城市發展的是創新和人類，這種背景下的城市形態雖然無法確定，但可以肯定不是CBD。這就好比傳統小汽車模式的衰落一樣，曾經的汽車影響了城市很多年，它並非單純地只是一種交通工具，美國人將汽車變為一種商業模式，從信用到商業貸款的一種全新的汽車生活模式，這種模式繼而擴散涵蓋了停車場、加油站、保險等上下遊行業，這種「小汽車所產生」的力量是十分強大的。但隨著環保理念的興起，可能就會有新的移動交往方式去替代原有的這種模式，傳統模式可能將走向終結。

未來的城市會不斷地變化，但變化的最終結果和方向只能是越來越人性化、越來越自然化和人文化，而我們仍要回到從關心人本身去思考城市的未來。

王凱

未來的城市化發展應該多元化。

當我們還熱衷於工業園區和CBD的時候，這個時代似乎要真的結束了。未來的新城市化發展並非需要過去單一的規劃，而更多地是講複合、講多元化。未來城市規劃中的「綠色」並不僅僅是綠葉的「綠」，而更應該是「綠色能源」和「清潔能源」。

我們告別的可能是一個舊時代，迎接的是一個新時代，讓我們一起擼起袖子，共同努力。

石楠

面對後工業經濟時代的城鎮化問題，各方角色任重而道遠。

整個世界正處於後工業城鎮化的轉型時期，包括發展方式的轉型和每個城市的轉型都是全球化時代所面臨的一個挑戰。而在轉型時期實現可持續城鎮化，必然要進行傳統模式的改變，這是每個規劃師都應該肩負的重要責任。而另一方面，政府的角色作用也必不可少，比如我們國家還有很多問題都屬於不同層級的政府來承擔。在這個過程當中我們認識到，城鎮化的發展其實是國家治理、社會治理，或者說城市與區域治理的一個很重要的概念。

人居三會議通過的《新城市議程》不是一個強制性文件，每個國家都應該根據自己的國情來落實這個文件的精神。而令人欣慰的是，《新城市議程》中提出的很多關鍵觀念和中國政府現在推行的包括城市轉型發展等方面的觀點十分吻合。對於中央政府來說，如何通過制度設計使中國的城市真正實現從要素驅動轉向創新驅動，需要政府更多的制度支持。而對於地方政府來說，更應該真正樹立「以人為本」的理念，那些只顧追求GDP的現代功利主義思路並不是我們真正需要的。

尤其是現在，當我們目前面臨著城市包容性不夠、外來務工人員需要平等生活、區域差異不斷擴大等問題時，如何能使《新城市議程》中的一些觀點得到真正實施，可能更加重要。而一個城市的規劃師更應該從社會、人的角度去看待規劃工作，看待所有的建築、街道和所有的物質空間。

《新城市議程》提出了一個宏偉的願景，希望在未來有科學規劃的城市中，人類都能平等的使用和享受城市和人類住區，尋找包容性，促使所有現在和未來的居民，不會受到任何形式的歧視，人們可以在正義、安全、健康、方便、韌性和永續的城市中定居生活，未來的城市異常繁榮，人們的生活質量很高。這是一個城市應有的權利，更是人類最嚮往的未來生活，而中國乃至世界未來的城市化將朝著這個永續發展的方向堅定地邁進。

毛其智

我們該如何評價和定義「好的工業用地」以及「有效的公共空間」。

克洛斯先生的報告結合《新城市議程》，以及我們當前快速城鎮化過程中的一些尖銳的矛盾和問題來展開，既關注工業用地在城市中的比重，這個問題聯繫到城鎮化、工業化和未來城市發展不同的就業空間的組織、安排等等內容；又關注城市公共空間到底在我們的城市裡佔多大面積，這些值得我們進一步思考和討論。

在每一座城市中，如何界定「有效的工業用地」和「沒有很好利用的工業用地」？我們一般的統計辦法是用每平方公里的GDP指標，即用產值來定義「有效利用」和「沒有充分利用」的土地。就目前來看，像北京技術開發區、亦庄、上海新區經濟區，這些地方的用地比重和一般城鎮工業用地的產值相差一百倍以上。

而對於「公共空間」的界定也可以用是否「有效」去回答。在中國，我們首先應該去定義「什麼是公共空間」，我們不能簡單的用公園、道路，或者其他開放的場所定義公共空間。如果是這樣定義空間的話，我們還有另外一個指標，即房屋在地塊里佔地的比例。在很多大城市中，這個比例是20%-30%，依此計算，我們的公共空間可能就有60%-70%這麼多。但事實上，我們的公共空間很有限，使用的方式也不盡合理。就如同「工業用地」一樣，有效的公共空間應該在整座城市中佔多少比例，這也是值得我們深思的問題。

《新城市議程》為我們提供了一個新的發展思路和發展框架，世界總是在不斷地變化中，這就好比，當一切速度都在不斷增加的時候，人們開始注重慢節奏的生活；當小汽車越來越多的時候，人們開始注重公共交通。如果將這種思路推而廣之，一代代地傳下去，這將會對我們的生活有很多改變。而對於中國城市規劃事業來說，改革是必然的選擇。在面對未來人們多樣化的追求、城市多方位的發展，也許已有的規劃方法和套路早已不合時宜，我們需要做的唯有變革。

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