美國強大的秘密（連載六）：民主多黨制籠罩的動亂陰影

美國強大的秘密是什麼？地理條件是不可忽視的。水路交通自古是文明昌盛的命脈所系。16世紀之後，跨大洋的海運貿易開始成為最重要的經濟紐帶。美洲的發現改變了世界地圖。北美的天然地利，使它成為聯接歐、非、拉美各洲的跨大西洋貿易的中樞。這促進了早年美洲殖民地的富庶，徹底扭轉了歐美基督教文明同阿拉伯伊斯蘭文明競爭的優劣局面。在20世紀，隨著跨太平洋貿易的發育，北美大陸仍然據有同時毗鄰兩大洋的地利。 北美大陸潛在地利之所以能充分發揮，前提是維持了一個跨大陸的統一國家。四分五裂的疆域將使交通成本數倍上漲，貿易優勢化為烏有。200多年前，美國的立國之父們就清楚地瞻見了這一點。華盛頓、傑弗遜都曾明確期待過一個跨北美大陸的統一國家。不過，早期美洲殖民地是互不隸屬的小國寡民狀態。獨立戰爭後，很多人仍希望保留這種自然狀態下的自由。在長達7年的時期中，獨立的美國是一個鬆散的邦聯，沒有統一的中央政府。占統治地位的意見認為：統一和強大的中央政府，必將損害自由和人權。 美國的統一是在強大和自由之間的妥協。理智和現實都促使立國之父們作出了一個史無前例的政體設計，即分層權力結構。和人類歷史上一直普遍採納的傘狀權力結構相比，分層權力結構允許高層的強大中央集權，同時把底層權力保留給地方和個人，使人們的日常自由容易被維護。相對來說，歷史上其他大型政體的弊端，不是中央集權，而是傘狀權力結構本身。這種權力結構下，集權容易喪失社會活力，放權則易淪為割據局面。通過實行權力分層的聯邦制，早年美國極大地緩和了統一和自由之間的衝突。 權力分層成功的基本前提是處於強勢、擁有軍權的中央政府遵守分權規則。就美國的現實來說，獨立的司法體系在仲裁中央和地方爭議、劃定中央權力界限中，扮演了主要角色。】 二、民主與專斷：憲政 1、搖擺的危險平衡：民主多黨制籠罩的動亂陰影 在批評民主制度、宣稱「民主不適合中國國情」的那些人當中，最常見的一個論證就是：多黨制將導致政策搖擺，社會混亂。例如，一年前網路上流傳甚廣的一個帖子稱： 「（多黨制度下）甲黨的政策是「攘外必先安內」，乙黨的政策是「安內必先攘外」，丙黨的政策是「看著辦，不拘一格」。好了，競選時，先鬧哄哄地爭吵一番，經過「拳打腳踢」，甲黨上台了，乙、丙自然忍氣吞聲。等反對黨有了出頭之日，把政策大調整，准把個國家、百姓折騰得個夠嗆！怎麼辦？」 這個問題有一大半是偽問題。因為在專制制度下，隨著最高領導人的更替，同樣會出現政策大調整，經常會比民主制度下更為激烈和折騰。拿中國為例，明朝時候，永樂大帝本來雄心勃勃，建立了全球最強大的海軍，試圖征服遠洋，建成一個超級大帝國。但永樂死後，繼位者立刻徹底改變了這個政策，「不許片帆出海」，180度大倒退進入閉關鎖國時代。類似的例子舉不勝舉。 不過，這個問題有一小半是合理的：民主制度既然允許人們公開競爭最高權力，不可避免就會頻繁發生最高權力的倒手。有可能造成政策的大搖擺、社會的大動蕩。在某些拉美、非洲國家，的確發生過這樣的事例。政策搖擺造成的社會矛盾，有時會激化為暴力衝突，軍事政變，最終毀滅了民主制度本身。 我以前寫過一個逗趣的小文，談「世襲專制制度的政治穩定性」。雖然逗趣，道理並不假。和民主制度比起來，世襲專制制度的確在很大程度上減少了權力鬥爭，增進了社會穩定。事實上，到目前為止，世襲專制制度仍是人類文明史上存在最久、延續最長的制度，你不能不說它有很大的優點。 問題在於，世襲專制制度政治穩定的代價也是巨大的。沒有競爭壓力，最高統治者也就容易不思進取，不求變革。世界日新又新，王朝依然固步自封。一覺醒來，忽然發現四面楚歌，大廈將傾，已經太晚了。末代皇帝往往一個比一個昏庸。世襲專制制度的短期穩定，是以長期的沒落趨勢為代價的。 那麼，民主制度呢？它的優點是，在理論上可以通過執政黨的輪替，不斷更新執政理念，始終迎合時代潮流。實踐上，它能否避免短期內政策反覆搖擺的大動蕩呢？ 作為人類歷史上第一個大型民主政體，幼年美國的確也經歷了民主制度帶來的政策動蕩。如果沒有克服這種動蕩，它很可能也走上的「拉美化」的民主道路，在短暫的民主選舉之後，重新進入內戰或獨裁。 如我上一節所說，幼年美國最重要的一個政策辯論，就是「統一」和「自由」之間的辯論，是在強化中央權力（聯邦政府）和保障各州自治之間的辯論。以漢密爾頓為首的「聯邦主義者們」，組織了「聯邦黨」，強烈推動建立一個「大美國」的事業。在另一方，則是以托馬斯·傑弗遜為領袖的「傑弗遜黨人」。傑弗遜是華盛頓的同鄉，獨立宣言的起草人，在當時美國政界有很高威望。1792年，在傑弗遜推動下，成立了「民主共和黨」(Democratic-Republicans），形成同聯邦黨對抗的政治勢力。它也是今天民主黨的前身。他們強烈主張增進州的自治權力，認為「越靠近人民的政府，就是越好的政府」。分權地方政府比集權中央政府更能保障人權和自由。 兩黨之間的激烈糾斗，有時甚至演化成流血衝突。1804年7月的一個凌晨，新澤西州哈得遜河河畔，兩位衣著考究的紳士面對面相距十步，緩緩舉起了手槍……槍鳴了一響，又一響－－一位紳士倒下了。這就是美國第一任財政部長，強烈主張統一的三位「聯邦主義者」之首亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton），費城修憲會議的首要發起人。他在與當時的副總統阿倫·布爾（Aaron Burr）的決鬥中，中彈流血不至，當天下午死去。而毫髮無損的布爾也在隨後幾個月中面臨大眾輿論鋪天蓋地的「謀殺偉大的漢密爾頓的兇手」的指責，不得不從政壇銷聲匿跡，消沉而終。 表面上，這是兩位紳士為捍衛榮譽的一場傳統決鬥。但他們之間的衝突，由來已久，其背景正是聯邦黨和民主共和黨之間的角力。布爾和漢密爾頓都來自紐約州，早年一直是政治上的對頭。布爾曾經在參議員競選中擊敗漢密爾頓的岳父。在1800年的競選中，布爾作為民主共和黨的參選者，擊敗了聯邦黨人，最終當選為副總統。 1800年總統競選，在早年美國政治史上，絕對是一件大事。有人甚至把它稱為「1800年革命」。在那之前，並沒有真正的政黨更替。美國第一位總統華盛頓是超脫黨派之上，萬眾所歸的領袖，而且他在促進「大美國」的成形這一點上，立場傾向於聯邦黨。美國第二位總統是溫和派聯邦黨人約翰·亞當斯（John Adams）。他當政期間，聯邦黨人也控制著國會，呼風喚雨，力促擴大聯邦政府的許可權。政府上下官員，大小法官，其任命都控制在聯邦黨人手中。在聯邦黨人看來，一個越來越強大的聯邦政府，必將實現「大美國」之夢，一切都走在正確的軌道上。 以傑弗遜為代表的反對派看見的卻是另一幅景象：政府越來越專制，人們的自由日益喪失。急於追求強大的聯邦黨人對外奉行軍事冒險政策，希望美國加入當時的英法戰爭，聯合英國進攻剛剛發生大革命的法國。儘管溫和派亞當斯沒有批准這個戰爭，他也從來沒有反對聯邦黨同僚們的好戰鼓噪。最可怕的是：聯邦黨人為了鼓動戰爭熱情，強行壓制不同意見。他們把持的國會通過了《外國人法》和《煽動叛亂法》。前者規定美國一旦對某國宣戰，就要囚禁和驅逐美國境內的所有該國公民。後者對「煽動叛亂」給了一個極為寬泛的定義，伴之以極為嚴苛的懲罰。一個著名的案例是：一位男子酒醉後聲稱自己沒準哪天高興了「會朝亞當斯屁股上放一槍」，就被逮捕。聯邦黨人任命的一些行政官員甚至濫用利用這些法律，關押同情民主共和黨的記者、編輯、作家和其他有名的支持者。有人認為，這是美國歷史上最充滿政治恐怖的時期之一。 在這場鬥爭中，傑弗遜當仁不讓地成為聯邦黨人的死敵。1799年，在傑弗遜鼓動下，南方兩個州通過決議，宣稱《外國人法》和《煽動叛亂法》違憲，因此無效。這幾乎引起了一場政治危機：究竟州政府有沒有權力宣布聯邦政府的法律違憲無效？60年後，正是聯邦政府和南方各州之間類似的衝突，成為南北戰爭的導火索。 正如我在上一節的結尾部分強調的：聯邦製作為一種權力分層結構，僅僅落實在憲法上是不夠的。憲法只是死的文字，關鍵在於誰來解讀。如果聯邦政府和州政府都宣布自己有權解釋，各執一詞的結果只能是混亂。最終，恐怕只能靠暴力手段來解決問題。從這個意義上說，南北戰爭的種子，在聯邦制的一開始就埋下了。而也只是在南北戰爭之後，美國的分權聯邦制才真正得到完善。 在1799年，南方兩州宣布聯邦法律無效的舉動，同樣幾乎導致戰爭和分裂。之所以矛盾沒有進一步激化，恰好是因為第二年的大選中，托馬斯·傑弗遜擊敗了所有聯邦黨人，當選美國第三位總統。聯邦黨人失去了政權，那兩部有爭議的法律也很快被廢止－－但是，「統一派」和「自由派」之間的深層矛盾，並沒有解決。聯邦政府和州政府之間的權力界限究竟劃在何處？這個問題繼續成為美國政治中的不穩定因素。 觀點尖銳矛盾的兩黨，有沒有可能維持一個穩定的統一政體？民主制度怎樣才能避免政策動蕩？1800年選舉，造成美國歷史上、也是人類歷史上第一次和平的政黨輪替，美國人的也代表著當時人類的政治智慧，都在上述問題前面臨考驗。 當1800年傑弗遜當選後，聯邦黨人是如此恐慌。亞當斯甚至做出了非常不地道的舉動：他搶在自己總統任期的最後幾天內，大量任命各級官員，儘可能讓聯邦黨人佔據各大小政府職位。任命書濫發到如此多的程度，以致於其中相當一大部分沒有來得及郵寄出去，躺在了國務卿約翰·馬歇爾（John Marshall）的文件櫃里。傑弗遜上台後，對此感到異常氣憤。他告訴自己任命的新國務卿麥迪遜（James Madison，後來美國的第四位總統），不要發出這些任命。結果，第二年，一批遲遲拿不到任命書的官員們，忿忿地一紙訴狀，把麥迪遜告到了最高法院。 在北方各州，一批激進的聯邦黨人對1800年大選感到極度挫折，產生了破罐子破摔的慾望：好，既然弘揚州權的傑弗遜上了台，整個美國的大聯邦已經不能成功了，乾脆我們自樹一幟，聯合北方各州退出聯邦，搞一個自己的「小聯邦」吧！與此同時，副總統阿倫·布爾因為得不到傑弗遜信任，在民主共和黨內逐漸失勢。為了自己的政治生涯，布爾試圖和這批激進聯邦黨人聯合，形成新的政治勢力。正是布爾的這個行為，使聯邦黨人的領袖之一漢密爾頓感到忍無可忍：這個無恥的布爾，不但先前和傑弗遜一起在競選中打敗了聯邦黨，現在又想從內部掏空聯邦黨！漢密爾頓多次在公開場合抨擊布爾，甚至侮辱其人格，稱之為「叛徒」。最終激來了布爾的決鬥挑戰。 政治迫害，極度恐慌，不擇手段，流血槍殺……更不要說當時流行於政壇的密謀、謊言和私下交易，這就是早年美國政治的一個真實面。 今天，在很多神化的歷史觀中，早年美國政治史的這些陰暗面，往往都被忽略不提了。這種做法，既是對美國、對民主政治的神化，也悖論地影響了民主政治的推廣。 說它是一種神化，因為它忽略了民主政治施行過程中會遇到的種種風險。似乎美國獨立革命槍聲一響，費城制憲會議墨跡一干，美國民主制度就大功告成，從此走在了一片光明的康庄大道上－－似乎民主制度天然就有一種神力，能夠自發地走向穩定，只要遵循了什麼三權分立、多黨競爭等神聖的民主規則，就必然成功，絕不失敗。儘管實際的歷史是：民主在美國也差點失敗，政黨輪替也差點導致社會動亂。 另一方面，忽略不提這些歷史陰暗面的結果，造成一種錯誤印象，似乎早期美國的立國之父們，是一批不食人間煙火的完人。似乎從所謂「五月花契約」開始，美國人民就天然地具備著民主素質，能夠和平地完成民主選舉、政黨輪替而不陷入暴亂。這方面最大的一個神話就是：華盛頓急流勇退，開闢了美國的民主時代。事實上華盛頓的引退多少有點無奈，其結果是更多的混亂，而不是更少。這種錯誤的印象總結起來就是：美國人民和美國領袖都是特殊材料製成的，他們能夠實行民主，而在人民素質不夠、領袖也不夠偉大的其他國家，民主就必定導致動亂，千萬千萬行不得了。儘管實際的歷史是：美國人民和領袖的素質其實也就是那樣，他們的民主化歷程同樣是跌跌撞撞，結果仍然成功了。 那麼，他們是怎麼擺脫了民主多黨制帶來的動亂陰影呢？
推薦閱讀：