中國政治體制改革24年

第一階段：政治體制改革的初步探索階段。時間是從１９７８年中共十一屆三中全會到１９８４年中共十二屆三中全會，即從７０年代末到８０年代中期。

大家知道，我國原有的政治體制，大體說來，是脫胎於革命戰爭年代，初建於新中國誕生之際，形成於社會主義改造時期，與計劃經濟體制相適應，又在大規模的階級鬥爭和群眾運動中不斷得到強化。這樣一種政治體制，不能不是一種黨政不分、權責不明、過分集權的體制。到「文革」期間，在黨的「一元化」領導的口號下，更是把這種體制推向極端，使其弊端充分暴露，以至於釀成對國家的空前浩劫和巨大災難。「文革」結束後，痛定思痛，中國共產黨在指出經濟體制改革任務的同時，也開始思考政治體制改革問題。中國改革開放的總設計師鄧小平１９８０年８月１８日在中央政治局擴大會議上所作的《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，就是思考政治體制改革的一個結晶。這篇講話是這一時期我國政治體制改革思想的集大成者，也是我們黨在８０年代初期有關政治體制改革總體思路的一個集中體現。這篇講話經過政治局討論通過，發至全黨，成為我國政治體制改革的一個綱領性文獻。時至今日，仍然是指導我國政治體制改革的一個總的指導思想。這篇講話對我國政治體制改革，特別是作為其關鍵領域的黨和國家領導制度的改革作了系統深入而又精闢明確的論述。其著眼點主要是如何從制度上防止「文化大革命 」這類歷史悲劇重演，從而實現國家的長治久安問題。這篇講話敏銳而又深刻地分析了我國政治體制的主要弊端、產生根源、問題的實質以及改革的基本原則和方式方法。改革的鋒芒所向，直指原有政治體制的「總病根」——「權力過分集中」，特別是「領導者個人高度集權」。從而為我國政治體制改革奠定了堅實的理論基礎，指明了原則和方向。

１９８２年９月召開的中共十二大，主要是提出了全面開創社會主義建設新局面的綱領，提出了建設有中國特色社會主義的總體思路，提出了系統進行經濟體制改革的任務，對於政治體制改革還未來得及作全面的設計和規劃，只是提出了繼續改革和完善政治體制的任務。

第二階段：政治體制改革的全面部署階段。時間是８０年代中後期。

１９８４年１０月，中共十二屆三中全會作出了《關於經濟體制改革的決定》。從此，我國經濟體制改革的重點，從農村轉向城市。隨著經濟體制改革的不斷深入，遇到了政治體制的阻礙，政治體制改革與經濟體制改革不相適應的問題突出出來。鄧小平敏銳地感覺到了這個問題。從１９８５年下半年到１９８７年上半年間，他多次指出，現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。《鄧小平文選》第３卷第１７６頁　必須把政治體制改革提到議事日程，並強調指出應該把政治體制改革「作為改革向前推進的一個標誌」。《鄧小平文選》第３卷第１６０頁　他指出：「我們所有的改革最終能不能成功，還是決定於政治體制的改革。」《鄧小平文選》第３卷第１６４頁　鄧小平一方面強調政治體制改革必須與經濟體制改革相適應，另一方面又明確提出政治體制改革必須具體化，要進行總體設計，要有一個藍圖。他指出：「一九八Ｏ年就提出政治體制改革，但沒有具體化，現在應該提到日程上來」。《鄧小平文選》第３卷第１６０頁　「改革總要有一個期限，不能太遲，明年黨的代表大會要有一個藍圖。」《鄧小平文選》第３卷第１７７—１７８頁　１９８６年９月，中共中央成立中央政治體制改革研討小組，開始了總體方案的醞釀和設計。１９８７年１０月，中共十二屆七中全會原則同意了《政治體制改革總體設想》，決定將這一設想的基本內容寫入十三大報告中。隨後召開的中共十三大對我國的政治體制改革進行了全面部署。中共十三大報告認為，我國原有政治體制，存在著一些重大缺陷，主要是權力過分集中，官僚主義嚴重，封建主義影響遠未肅清。進行政治體制改革的目的，就是要興利除弊，清除官僚主義，發展社會主義民主，調動人民的積極性，建設有中國特色的社會主義民主政治。該報告把政治體制改革的近期目標概括為「建立有利於提高效率、增強活力和調動各方面積極性的領導體制。」依據這一思路，提出了近期政治體制改革的主要內容：實行黨政分開；進一步下放權力；改革政府工作機構；改革幹部人事制度；建立社會協商對話制度；完善社會主義民主政治的若干制度；加強社會主義法制建設。政治改革的長遠目標，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。以中共十三大召開為標誌，我國政治體制改革全面開始啟動。這一時期，政治體制改革的內容涉及到許多方面，許多領域，但改革的核心，還是直指我國政治體制的「總病根」，即權力過分集中，特別是領導者個人高度集權問題。

第三階段：總結經驗調整思路階段。時間是８０年代末到９０年代中期。

中共十三大之後，我國政治體制改革全面啟動，逐步深入，呈現出良好的發展勢頭。但不久，國際國內發生了震驚世界的重大事件，就是蘇聯東歐劇變與國內的「六四 」風波。如此嚴重的事件，對於我國的改革，尤其是政治體制改革，不能不產生重大影響和衝擊。面對這樣重大的事件和國內外的複雜局面，如何正確總結經驗教訓，採取積極有力的措施，堅持改革開放不動搖，堅持黨的基本路線不動搖，這對我們來說既是個難度極大的課題，也是一場極為嚴峻的考驗。

鄧小平以非凡的戰略眼光和政治膽識，以徹底唯物主義者無所畏懼的大無畏氣概，頂住了難以想像的壓力和干擾，特別是來自「左」的方面的壓力和干擾，堅持黨的基本路線不動搖，堅持「三步走」發展戰略不動搖。他強調，十三大報告一個字也不能改，要毫不動搖地堅持十一屆三中全會以來的基本路線和一系列基本方針、基本政策。同時，又反覆提醒全黨，中國改革已經進行了１０年，是總結經驗的時候了。要認真總結經驗。對的堅持，不足的加點勁，錯的趕快改。正是因為有鄧小平掌舵，在這樣重大的事變面前，在來自各方面的重重壓力下，中國改革開放的航程才沒有改變。但在具體思路和作法上有所調整和改變。在政治體制改革方面，大致是這樣一種狀況：第一，從基本思路上看，原來政治體制改革是作為一項相對獨立的任務提出和部署的，其必要性和緊迫性強調得比較多，政治體制改革的地位和份量比較突出，但後來調整為「積極推進政治體制改革，加強社會主義民主法制建設。」政治體制改革的地位和份量不那麼突出了，有時只提民主法制建設，甚至乾脆連政治體制改革也不提了。第二，政治體制改革的具體內容也發生了變化。原來著重解決權力過分集中，特別是領導者個人高度集權，強調黨政分開，下放權力，改革幹部制度等，後來變成了進一步完善人民代表大會制度，完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，建立和健全民主的科學的決策機制，加強基層民主建設等。第三，與此相適應，在實踐中，政治體制改革有所放緩，從而在整體上，使政治體制改革明顯滯後於經濟體制改革。有的學者曾這樣論述這一時期的政治體制改革：從８０年代末以來，中國的政治體制改革由「攻堅戰」轉入「外圍戰」。這種調整和變化意味著什麼呢﹖這就意味著政治體制改革的重點和主要內容發生了轉移。具體說，就是從著重解決原有體制的「總病根」——權力過分集中的「攻堅戰」，轉移到完善那些本來就比較好的原有體制如人民代表大會制度和政治協商制度等　上來了。這些方面的制度，從總體上說是適合中國國情的，只是有些不完善之處，需要在改革過程中進一步加以完善。而作為原有政治體制「總病根」的權力過分集中，特別是領導者個人高度集權的體制，則是與社會主義制度的本性不相容的，也是與社會主義市場經濟體制不相容的，必須加以變革，而且是「革命性的變革」。鄧小平反覆強調改革也是革命，其意義就在這裡。

客觀地說，當時國內外政治形勢發生這麼大的變化，對政治體制改革的思路和內容作一些調整，是必要的，甚至可以說是明智的。當時面臨的緊迫問題，是繼續堅持黨的基本路線不動搖，不因國內外突發事件的發生致使改革開放發生逆轉。鄧小平南巡談話的真正意義就在這裡。但是，應當清醒地認識到，這是迫於形勢劇變不得不做的暫時調整，只能限於「一定時期」而不能把這種調整長久化。

有人在總結蘇聯東歐劇變的原因和教訓時，得出這樣一個結論，即蘇東劇變似乎是改革，特別是政治體制改革造成的，至少政治體制改革是原因之一。這恐怕是因果顛倒。其實，任何歷史事變都是多種因素共同起作用的結果，是社會矛盾長期積累而得不到緩和的結果。如果一定要從錯綜複雜的漫長因果鏈條上找因果關係的話，那就只能是：蘇聯垮台的主要原因，是出於蘇聯的領導集團無視時代進步和生產力發展的要求，無視廣大人民群眾的根本利益，長期堅持僵化的舊體制包括政治體制，致使長期積累的眾多社會矛盾發展到一定階段總爆發的結果。

歷史經驗證明，適時進行政治體制改革並非必然帶來社會不穩定，相反，它是保持社會穩定的根本途徑。不進行政治體制改革，不從體制上清除不穩定因素，社會安定只能是暫時的、表面的，遲早會因為諸多社會矛盾的積累而出現不穩定和社會動蕩。只有及時進行政治體制改革，建立起靈活有效的社會控制體系，使社會矛盾及時解決，才能實現國家的長治久安。如果不從根本上觸動權力過分集中這個政治體制的「總病根」，勢必嚴重影響一系列經濟、政治和社會問題的根本解決，最終影響社會穩定。

第四階段：適應社會主義市場經濟發展要求，繼續推進政治體制改革時期。時間是從９０年代中後期至今。

在１９９２年１０月的中共十四大上，根據鄧小平南巡談話的精神，中國共產黨首次鄭重提出把建立和完善社會主義市場經濟體製作為我國經濟體制改革的目標。此後，在改革實踐中大力推進以市場為導向的經濟體制改革，標誌著我國的改革進入了一個以建立市場經濟體製為核心內容的制度創新階段。中華大地掀起新一輪改革潮。關於政治體制改革的內容和目標，中共十四大報告是這樣講的：「政治體制改革的目標，是以完善人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為主要內容，發展社會主義民主政治。」大體上是按照調整後的思路講的。這一時期的政治體制改革在實踐中也有不少新進展，例如促進政企分開，繼續精簡機構，加強法制建設，推進基層民主等。但是，從總體上看，隨著經濟體制改革的日益深化，並進入攻堅階段和體制創新階段，政治體制改革滯後的問題日益突出出來。此時，國內學術界不時有加快政治體制改革的呼籲，國際上也有中國是經濟改革先行，政治改革滯後之說。

１９９６年３月末，中共中央黨校主辦的內參《中央黨校簡報理論與政策研究專刊　第１１期》刊載了筆者撰寫的《當前黨政幹部關注的幾個深層次思想理論問題》一文，引起了中央注意。江澤民同志作了重要批示，並主持召開了中央意識形態有關部門主要負責同志參加的研究相關問題的座談會。由此可見當時黨中央對黨政幹部關注的深層次思想理論問題，包括政治體制改革問題的關注。

１９９７年９月召開的中共十五大，適應經濟體制改革的要求和社會主義現代化建設的需要，把政治體制改革再次提到重要位置，專門寫了一部分：「政治體制改革和民主法制建設」。在總結經驗的基礎上，對政治體制改革作了新的論述和部署。其突出特點是：

第一，政治體制改革的思路更加清晰，目的更加明確，即政治體制改革要與經濟體制改革和現代化建設相適應。在有關政治體制改革的這一部分中，江澤民開宗明義地講道：「我國經濟體制改革的深入和社會主義現代化建設跨越世紀的發展，要求我們在堅持四項基本原則的前提下，繼續推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家。」

第二，在我黨的歷史上第一次確立「法治」概念，明確提出「依法治國，建設社會主義法治國家」的目標和任務。這在政治體制改革總體思想上是一個重大突破性進展。這一突破包含三層含義：一是對政治體制改革在較長一個時期處於「外圍戰」狀況的突破。因為要致力於實現依法治國，建設法治國家的目標，就意味著必須改變「人治」狀態，這就必然要觸動傳統政治體制的「總病根」——權力過分集中於領導者個人的體制，否則，依法治國就是一句空話。二是把改變權力過分集中特別是個人高度集權的現象，建設社會主義民主政治的思路，提升到現代法治的高度，致力於建設法治國家，這就與建立市場經濟體制相適應了，也與現代民主政治相一致了。這就為從根本上改變傳統政治體制提供了新的思路和制度保證。三是反映了市場經濟發展的客觀要求。市場經濟本質上是法制經濟，它內在地要求法治國家的建立。沒有法制的市場經濟不是真正意義上的市場經濟。因此，提出建設社會主義法治國家這一新思路，對於中國的政治發展的意義是重大而深遠的。

第三，規定了當前和今後一個時期政治體制改革的主要任務，即：健全民主制度；加強法制建設；推進機構改革；完善民主監督制度；維護安定團結。中共十五大以後，政治體制改革主要是在政府機構改革和幹部人事制度改革方面取得了較大進展，其他方面的改革還有待於進一步推進。

１９９８年１２月１８日，江澤民在《紀念黨的十一屆三中全會召開二十周年大會上的講話》中指出：「要積極穩妥地推進政治體制改革，這是我國社會主義政治制度自我完善和發展的內在要求，也是我們黨總結歷史和現實經驗作出的重要決策。」「政治體制改革要同經濟體制改革和經濟文化發展相適應，有步驟有秩序地向前推進。經過二十年的實踐和摸索，我們確定了政治體制改革的目標和任務，並積累了重要的經驗」。

２０００年１月２０日，江澤民在向政治局通報政治局常委「三講」情況時，特別突出地概括了一下１０年來即１９８９—２０００年　我國在政治體制改革方面取得的積極成果。主要講了七個方面：

一是改進了黨的領導方式和執政方式，以黨代政、黨政不分的現象得到了很大改變，黨的領導得到了加強與改善；

二是進一步完善了人民代表大會制度，使選舉工作更加規範化，制度化；

三是進一步完善了共產黨領導的多黨合作與政治協商制度；

四是進一步加強了城鄉基層民主建設，在農村廣泛推行了村民自治；

五是社會主義法制建設取得重大進展，形成了有中國特色社會主義的法律體系框架，在我國政治、經濟和社會生活的基本方面，已經做到了有法可依；

六是各級政府職能進一步轉變，黨政機關精簡機構工作已在進行之中，實施了公務員制度；

七是幹部制度改革取得了新成績，對幹部選拔開展了民主推薦，公開考試，擇優錄用，引進了競爭機制。

２０００年秋召開的中共十五屆五中全會公報指出：要適應經濟體制改革和現代化建設的要求，繼續推進政治體制改革，加強民主法制建設。要推進決策的科學化和民主化，擴大公民有序的政治參與。這裡，關於政治體制改革的內容增加了兩項：一是推進決策的科學化與民主化，二是擴大公民有序的政治參與。

２００１年７月１日，江澤民在慶祝中國共產黨成立８０周年大會上發表的講話中，又強調了政治體制改革問題。他指出，要積極穩妥地推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主，依法治國，建設社會主義法治國家。通過堅持不懈的努力，不斷完善社會主義的生產關係和上層建築，不斷為生產力的解放和發展打開更廣闊的通途。並具體講到要充分發揮黨內民主，通過發展黨內民主，積極推進人民民主發展。強調製度建設更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。

２００２年５月３１日，江澤民在中央黨校發表重要講話。在談到發展民主政治和政治體制改革時，江澤民指出：黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一性，是社會主義民主政治的重要優勢。發展社會主義民主政治最根本的是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合和辯證統一。推進政治體制改革，要從我國國情出發，堅定不移地走自己的政治發展道路，堅持社會主義政治制度的自我完善和發展。要著重加強社會主義民主政治制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規範化、程序化。

在２００２年１１月８日召開的中共十六大上，江澤民在報告中對政治體制改革和政治建設進一步作了論述，其主要論點是：

１．關於政治體制改革的含義及進行政治體制改革的目的。江澤民指出，政治體制改革是社會主義政治制度的自我完善和發展。推進政治體制改革有利於增強黨和國家的活力，發揮社會主義制度的特點和優勢，充分調動人民群眾的積極性和創造性，維護國家統一、民族團結和社會穩定，促進經濟發展和社會進步。

２．關於政治體制改革和發展社會主義民主政治的根本點。江澤民認為，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。問題的關鍵在於，如何在實踐中把這三者有機地統一起來。

３．關於政治體制改革的原則。江澤民強調，一是要堅持從我國國情出發，總結自己的經驗；二是要借鑒人類政治文明的有益成果，但不照搬西方政治制度的模式；三是要加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規範化和程序化。江澤民特別提出了要借鑒人類政治文明的有益成果，建設社會主義政治文明，這在黨的文獻中還是第一次，這將為推進我國的政治體制改革提供新的思路，其意義是重大而深遠的。如果能夠認真研究人類政治文明成果，並大膽地加以借鑒，很可能成為深化我國政治體制改革的一個突破口。

４．關於政治體制改革的內容，主要有八個方面：①堅持和完善社會主義民主制度；②擴大基層民主；③加強社會主義法制建設；④改革和完善黨的領導方式和執政方式；⑤改革和完善決策機制，防止決策的隨意性；⑥深化幹部人事制度改革；⑦加強對權力的制約和監督，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制；⑧以改革的精神，全面推進黨的建設，使黨成為思想上政治上組織上完全鞏固、始終站在時代前列帶領人民團結奮進的堅強領導核心。

綜上所述，我國政治體制改革經過２０多年的艱難推進，其基本思路越來越明確，方向和目標越來越清晰，經驗也越來越豐富。以中共十五大為標誌，中國的政治體制改革進入了一個新的發展時期。江澤民在十六大報告中，又對政治體制改革進行了全面的闡述，這就為下一步政治體制改革的穩步推進提供了一個政治基礎，指明了發展的方向。可以預料，中共十六大之後，中國的政治體制改革和社會主義民主法制建設將會在實踐中積極穩妥、扎紮實實地前進。（作者單位：中共中央黨校科社部）