中國城市化的新方向

智庫專論（12-2）：中國城市化的新方向

2012年10月14日

彭澎

廣州市社會科學院高級研究員，代表作《國際政治經濟學》、《政府角色論》、《政府治道變革——— 跨國公司對我國政府治理方式的影響及對策》等。

美國一位諾貝爾獎獲得者指出，影響當前世界的兩大事件，一個是美國的科技革命，比如說蘋果這樣顛覆式的突破創新；另外一個就是中國的城市化了，中國的城市化導致中國產生了一個龐大的、可能有一兩億的中產階級群體，這個群體經常出國採購，可以衝擊整個世界市場，所以對於中國的形象和中國的購買力、中國的影響力都產生了巨大的影響，中國的城市化已經跳出了中國國門，成為一個世界性的現象。今天我們來討論中國的城市化，尤其是它發展的新動向，可能這是非常有價值的。

為什麼現在有人提出新型城市化以及新型城鎮化呢？這都是因為當前的城市病十分嚴重，比如高房價、高物價、交通擁堵、市政設施滯後、空氣污染、亞健康等等，我排出了這麼多城市病，我不知道有沒有完全列出，一會兒我們也可以討論，包括怎麼樣的解決。

以下我想提出四個中國城市化發展的新動向。

城市化與城鎮化交集

中國的城市化到底是什麼樣的模式？城市化與城鎮化在國外，尤其是西方是沒有什麼區別的，但是在中國有不同的解讀。

城市化的觀點認為應該以大中城市發展為主，因為大城市集約、節約土地。中國地少人多，可能發展大城市是我們的發展方向，中國原來100萬人就算大城市了，但是現在沒有1000萬人口就別說自己是大城市了，中國大城市和西方完全不一樣。

城鎮化就認為中國應該發展中小城市或者是城鎮為主，2009年底，中央經濟工作會議提出來推進城鎮化，在這之前中央也有這樣的表態，推進城鎮化。在此之前，城鎮化與城市化是混著使用，但是2009年底提出推進城鎮化時，很多專家發現這時有不同的含義了。歷史背景的情況我們看一下，2008年金融危機，我們認為金融危機是百年一遇。百年一遇的經濟危機把我們嚇壞了，上半年還在調控房地產，下半年就刺激房地產了，這下好了，2009年上半年很多地方創出樓王、地王，房奴、蝸居等等詞出現，人們也開始逃離北上廣。到2009年底的經濟工作會議就提出了推進城鎮化，而且有相應的配套措施，放寬中小城市的戶籍限制，中小城市三年就可以申請入戶，也就是說中小城市的戶口完全放開了。

城市化和城鎮化還有另外的一個說法就是都市化，還有就是非農化。更確切來說，就是城市戶口和農村戶口的比例，但是這個比例現在說不太清楚，因為有了「偽城市化」的概念。比如說廣州的城市化是多大的比重？我看到幾個數據，廣州的城市化，按照去年的人口數據，一個是說超過70%。但是同時看到另外的數據說，珠三角的城市化超過80%。比較具體的數據，廣東的城市化是66 .2%，廣州的城市化是83%。我就想廣州的城市化為什麼大家的數據這麼混亂，而且官方不怎麼提廣州的城市化率了。

非農化更說不準，因為很多外來工是農村戶口，但是住在城裡，過著城市的生活，這就是偽城市化。還有逆城市化、郊區化。西方人說的新型城市化就是郊區化，先往城市聚集，後來往郊區居住。再就是空心化。城市化、城鎮化、郊區化這些概念是有非常緊密的聯繫，整個中國來說，可能城市化和城鎮化不同。

雖然我們提出了城鎮化，但是不能完全取代城市化，為什麼那麼多人北漂，呆在北京不走，哪怕住在地下室。即使城市之間也有資源的不同，比如說廣州市是流行音樂的發源地，但現在這些流行音樂的歌手們都跑到北京去了，所以資源的調配還是有問題。再加上由於高房價的影響，導致很多大學生逃離北上廣，但最後又乖乖回到北上廣，為什麼呢？所以說城鎮化不容易，那裡機遇少、工資低，甚至找對象也沒有那麼方便。城市化、城鎮化誰好誰壞說不清楚，但是到底哪一個是今後中國城市化的方向，大家可以思考。

新型城市化

廣州為什麼提出新型城市化？新型城市化已經討論了很多年，國內很多城市也提了新型城市化，但是沒有哪一個城市像廣州推行力度這麼大。背景是什麼呢？大的背景就是城市病了，前面說到了。第二個背景，就是在G D P競爭上，廣東已經有意淡化了。我們提新型城市化，跟廣東省十二五的主題，加快轉型升級、建設幸福廣東、幸福廣州是有密切的關係———我們不跟你們比G D P了行不行，我們比什麼呢？比低碳、智慧、幸福，這是我們新型城市化三大核心概念。

現在很多城市都提出十大民生工程，在政府工作報告中對上一年的十大民生工程進行檢討，然後對今年的十大民生工程進行布置，廣州市也是如此。關於新型城市化，廣州有一個提法，這就是尋找廣州在世界先進城市坐標系中的地位，廣州根本沒有將保三看在眼裡，應該說有更長遠的發展。

十二五提出建設幸福廣州，新型城市化提出要建設人民滿意的理想城市。理想城市的概念在今年2月份的政府工作報告已經提到，這次在新型城市化路線圖中再次強調這個的目標，去年廣東省制訂了幸福指數，有主觀考核體系也有客觀考核體系，今年初出來了客觀考核體系的測量指標，廣州是最幸福的，排第一。但是到了下半年出了主觀評價指標，廣州就不是第一了，反而是梅州、惠州等地方比較幸福。既然幸福廣州說不太清楚，因為幸福很主觀，那麼人民滿意可以說清楚吧？理想城市是什麼呢，怎麼測算這個城市是不是人民滿意的理想城市。有人說新型城市化要成為幹部考核的一個依據，而且要成為幹部提拔的一個依據，所以我們還是從幹部著手。新型城市化搞好了，人民滿意了，幹部就被提拔了，這個會讓幹部更努力去把新型城市化搞好。

城市群競爭取代城市競爭

跟城市群相關的概念是都市圈、經濟圈。世界有五大城市群，紐約城市群、芝加哥五大湖城市群、東京城市群、倫敦城市群、巴黎城市群。兩個在北美、兩個在歐洲、一個在亞洲。第六大世界城市群大家認為應該是在中國，這是在2003年到2005年學術界討論的問題。

2007年上海社科院和江蘇社科院、浙江社科院三家聯合出的長三角報告中就提出來，長三角城市群已經成為世界第六大城市群了。2008年國務院發布關於進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見，這個意見里明確提出長三角要建成具有較強國際競爭力的世界級城市群。2009年珠三角規劃綱要頒布，裡面沒有提世界級的城市群，只提到打造世界製造業和現代服務業基地，將珠三角當做一個生產基地這麼來看待的。

那在城市群中，誰是核心？長三角中上海是核心，沒有爭議。珠三角誰是核心？珠三角規劃綱要確定廣州是一小時城市群的核心。但是很多人就提出深圳怎麼算？還是廣深兩個核心吧。但如果加上港澳，香港怎麼算？是三個核心還是香港和廣州兩個核心，還是香港一個核心？問題是香港與我們不是一體化的管理。

珠三角規劃綱要只有一個珠三角一體化，但是為了落實這個綱要的一體化，我們又提出來了三個經濟圈的概念，廣佛肇、珠中江、深莞惠，這三個經濟圈是綱要里沒有的。通過三個經濟圈的整合達到珠三角的一體化，但是如果搞成三個獨立的互不相干的經濟體就有問題了，而且更大的問題是將廣州搞到廣佛肇里，好像就矮化了廣州，跟一小時城市群又有矛盾。

如果大珠三角要影響港澳，就離不開南沙，南沙是整個大珠三角的地理中心，如果發展起來，將從地理中心發展成為經濟中心，這樣的格局那麼大珠三角城市群的發展就完全不同了。原來長三角是一個城市群，現在粵港澳的一體化整合還要提升，提升到走世界級城市群。而南沙的提升可能就會成為世界級城市群很重要的核心區域。

今後我們不是城市與城市的競爭，而是城市群的競爭更加重要。紐約旁邊就是新澤西，很多紐約人就住在新澤西，現在很多廣州人住在佛山，甚至是惠州、清遠等，這對我們城市群的發展都有非常大的影響。影響的力度，我想關鍵是交通的構築，但是又搞限行、限牌，哪兒像是要做一小時城市群的核心呢？車都開不進來。那麼我們下面就要打造軌道交通系統。

輕軌連為一體，這可能極大改變珠三角的城市生態系統。東京城市群是新幹線拉起來的，紐約、新澤西主要是依靠公交和地鐵的接駁，新澤西的人全部開車到城市的外圍，停車場是不可思議的大，飛機場這麼大，大家到那裡換地鐵到曼哈頓，曼哈頓停車位很難找。我想這裡就有郊外和進城的交通接駁問題。

軌道系統對我們經濟的影響非常大，現在有「飛地經濟」。但飛地的話就存在管理成本與管理方式上的問題。順德在英德拿了一塊地，順德管理，英德出地，一家一半的GDP，這是一種管理方式。如果是城市群里，大家有飛地經濟的意識，那就沒有必要說我的產業一定要留在我這裡，整個城市群來考慮我們的產業布局，不需要同質化的競爭，不需要重複建設，我用了你的地，就給你一半稅收、一半GDP，這是正常的，這就是打破了區劃經濟的思維。

城市定位決定產業選擇

城市首先是市才是城，有集市需要有交易，就會有市的出現，有市的出現大家聚集在這個交易場所里就會有城的出現，但是那時都是商業或者是手工業。到了工業革命之後，城市化才與工業化結合起來。以前我們看待一個城市的發展，就要看工業發展的水平。現在回歸了，從「人」到「物」又回到了「人」。工業化不一定與城市化發展同步，原來是商業城市或者是消費城市，但一定也要搞工業，但現在轉變思路了，比如說北京現在完全轉變了觀念，不一定要搞工業，就將首鋼搬走了，當然廣州的思考在轉變。2007年省委汪洋書記來廣州第一次視察時就提出建立以現代服務業為主導的、現代服務經濟為主體的現代產業體系。

金融危機爆發，大家說光玩空手道不行了，產業空心化，所以還是要搞工業，所以是兩輪驅動，先進位造業、先進服務業。美國現在提出製造業的回歸，但是製造業與城市的關係是怎樣的？不管怎麼樣，在新型城市化、新型城鎮化發展方面，我們看到「三化」發展方向，首先就是信息化，也叫新型工業化；另外是輕型化，重化工業不是大城市發展方向，有一些專門的城市可能還是這樣的，但是綜合性城市是往輕型化發展方向；第三是產業高端化，現在我們在轉型升級，肯定是高端化的發展方向。

2000年左右廣州提出了適度重型化，當時我還有一篇文章為它搖旗吶喊。我的判斷，那時廣州處於工業化的中後期，而工業化中後期的主要特點是重型化，或者是重化化，就是發展重工業和石化產業。

廣州的支柱產業，汽車、電子、石化老三樣堅持了十年。後來提出了十大產業，我覺得這十大產業就將比重放得很好，四個製造業、四個服務業、兩個新興產業，這個比重我覺得是合理的。到了今年的新型城市化，又提出了新的提法，這就是發展九個優勢主導產業，哪九個呢？商貿會展、金融保險、現代物流、文化旅遊、商務與科技服務，這五個是現代服務業；汽車製造、精細化工、電子產品、重大裝備，這四個是製造業。這九個優勢主導產業跟十大產業有所不同，將現代服務業放在前面了，十大核心產業是將製造業放在前面的。四個製造業中將石化產業改為精細化工，又有不同了，精細化工比如說洗髮水等等，這是下游產業，這裡面就有調整。另外提出六大戰略性新興產業，新材料與高端製造、時尚創意、新能源與節能環保、新能源汽車等等。在新型城市化里，產業結構做了非常大的調整，這應該說對今後整個發展方向是有比較大影響的。

(南都評論記者 張天潘 整理)