太平天國運動與地方坐大

如果把19世紀中國政治的變化和政府權威的削弱看成是西方影響的產物，那只是一種表層的推理，或者只能算作是其中一個重要因素的話，那麼可以說，中國政治變化的結構與趨向，主要還是由中國社會自身的矛盾發展所決定的。從19世紀中葉開始，西方的影響雖然削弱了清政府的政治權威，但是，清政府真正的統治危機卻是來源於下層民眾的大規模運動，以及與此相關的統治階級內部階層出現的分離傾向。

人口與資源的矛盾一直是中國社會的基本矛盾之一，18世紀以來，這一矛盾更加突出。康熙年間規定「滋生人丁，永不加賦」的政策，至雍正元年（1723年）又在全國推行「攤丁入畝」的賦稅制度。這種政策雖然在一定程度上減輕了貧苦農民的負擔，但帶來了一個更為嚴重的後果，這就是人口的急劇膨脹。清初全國人口只有幾千萬，18世紀中葉增加到一億多，至19世紀中葉，中國人口已狂增到四億多。人口與資源的比例關係開始嚴重失調：土地嚴重不足，勞動力極端過剩；農業的集約化經營達到了極限；在不斷開墾的邊遠地區，人口也日趨飽和。在這樣的條件下，生產的下降與生活資源的匱乏等危機立刻顯現出來。與此同時，農民並沒有因此而減輕負擔，他們的土地不斷被兼并，產品常常被搜刮殆盡，這就使得本來就已緊張的社會關係更加緊張，一場周期性的社會危機與社會衝突不可避免。伴隨著這種社會危機到來的，不是清政府積極應對危機的舉措，卻是清政府的全面政治腐敗，這主要表現在政府的財政和吏治等方面。

清初，政府尚有財政節餘，至乾隆、嘉慶年間，由於軍費開銷巨大和各級官吏的侵蝕，清政府的財政年年赤字。道光年間，由於鴉片的輸入，白銀大量外流，加上沉重的戰爭賠款，財政已經面臨崩潰的局面。吏治方面，官僚機構冗員充斥，官員結黨營私，上下貪污成風，乾隆時的大臣和珅居官期間竟搜刮民財至白銀八億兩之多。無疑，政治的腐敗增加了下層民眾對政府的不滿情緒，引發了一系列的民間反抗運動，諸如西南苗民的起義、秘密會社的興起、白蓮教起義等。雖然這些反抗運動一次又一次地被清政府鎮壓下去，但最終還是釀成了一場更大規模的反清風暴——太平天國運動。

1851—1864年，洪秀全發動了中國歷史上規模最大的一次農民運動。這場發生在歷史大轉折年代的舊式農民革命雖然沒有給中國帶來任何新的元素，但它卻以其空前的衝擊震撼了清王朝高度集權體制，鬆動了僵硬的社會秩序，使權力和資源逐漸從中央政府流失到地方督撫的手中。

咸豐元年（1851年）金田起義後，太平天國將矛頭直接指向腐敗的清政府，公開向清王朝的政治權威發起挑戰。咸豐三年（1853年）太平軍攻克南京，改名「天京」並定都於此。隨後，太平天國建立了自己的一套從中央到地方的政權機構，頒布了一系列內政外交的政令，並派兵北伐、西征，繼續擴大戰果。這樣，太平天國雄居東南半壁江山，與清政權形成了南北對峙的局面。在太平天國的猛烈衝擊下，清王朝地方的政治力量，尤其是清政府的軍事力量遭到了極大的削弱。太平天國基本上摧毀了清政府作為其軍事支柱的八旗、綠營武裝，使滿洲貴族失去了控制國家武裝力量的實際能力。除了依靠地方的政治與軍事力量，清政府似乎已經難以再同太平天國進行有效的對抗與較量。

與此同時，大規模的軍隊調動與戰爭，也使清政府的財政經濟一度陷入崩潰的邊緣。

首先是軍費的急劇增加。

僅道光三十年（1850年）與咸豐元年（1851年），各省例外撥用的軍費就有：「廣西軍需銀1124.7萬兩，湖南軍需銀418.7萬兩，廣東軍需銀190餘萬兩，湖北防堵銀45萬兩，貴州防堵銀20萬兩，江西防堵銀10萬兩」，

合計達1800萬餘兩。而到咸豐三年（1853年）夏，「剛剛軍興三載，糜銀已至2963萬兩。」

戰爭發展到咸豐七年（1857年）夏，僅戶部所撥軍費就已及6500萬餘兩。

其次，在太平天國沉重打擊下，清政府的賦稅已不能正常徵收。

太平軍長期征戰並控制的長江中下游地區，歷來是清政府田賦的重要來源。據清嘉慶二十五年（1820年）全國各地區田賦數額統計，「僅江蘇、安徽、浙江、江西、湖北、湖南六省地丁銀就達1214萬兩，約佔全國地丁額的40%；征米糧約558萬石，佔全國的70%以上」。

運往京師的漕糧，絕大部分都出自這些省份。清政府對這一地區軍事和政治的失控，必然要影響到田賦徵收的正常進行。至於太平軍所及的其他地區，情況更是如此。咸豐三年（1853年），清政府官員驚呼：「前因庫款至形支絀，俸餉恐致停支。」「原以（有）部庫存項，截至八月十七日以後，連應發官票本銀，僅存十萬餘兩。轉瞬九月，屆期兵餉已無所出。而算至明年二月，需放款總在四百六七十萬兩上下，就各省可以指撥部款合計，為數僅十分之二。」

「被兵省份，既已無可催征，而素稱完善之區，如江蘇則已請緩徵，山東則早請留用，山陝、浙江皆辦防堵，是地丁所入萬難足額矣。揚州舊被賊占，漢口瘡痍未復，淮南全綱不可收拾，是鹽課所入去其大椿矣。蕪湖、九江、江寧、鳳陽先後被擾，夔關、蘇關商販亦多裹足，甚至崇文門亦請盡收盡解，是關稅所入僅存虛名矣。」

太平天國不僅摧毀了清政府賴以維持統治的軍事力量，擊垮了其維持治秩序的財政基礎，同時還震撼了中國傳統的政治秩序。與過去歷代的農民運動不同，太平天國更加針對中國社會危機的根源和數千年專制下農民的苦難，從理想到實踐，都試圖建立一系列嶄新的結構，從而向清政府的政治權威與傳統的政治秩序發起了全面的挑戰。

咸豐三年（1853年），為了對付太平天國，清政府命令各地舉辦團練武裝。曾國藩出任湖南團練大臣，藉此機會創辦湘軍。擔任鎮壓太平天國的重任，完全是他自作主張，並未接奉明確的聖諭。因此，他所創辦的湘軍最初只處於半合法的地位，一旦軍事受挫，就會出現生存危機。咸豐四年（1854年），曾國藩率軍東征之初，一敗岳州、再敗靖港，長沙立刻出現一片解散湘軍的喧囂聲，朝中也有人大肆詆毀，咸豐帝也要對曾國藩從重治罪，若不是湘潭取勝，湘軍很可能從此夭折，曾國藩也會受到嚴譴。後來，咸豐皇帝雖然迫於太平天國的軍事壓力，准許曾國藩獨自帶兵，但決不允許他兼領地方。一直到咸豐十年（1860年），江南大營再次被毀，清政府再也無力調集大規模軍隊的時候，咸豐帝才從湘軍苦戰、綠營收功的美夢中覺醒過來，不得不將兩江大權交給湘軍領袖曾國藩，以激勵他努力與太平軍作戰，確保清王朝渡過嚴重的生存危機。

咸豐十一年（1861年），咸豐皇帝病死，中央政府發生重大人事變動，形成了兩宮太后垂簾、奕訢議政的暫時聯合政體。慈禧太后、奕訢在放權地方、重用漢人方面，較咸豐帝時走得更遠，對曾國藩為首的地方督撫，開始由重用而變為依賴，使用起來更加放手，授予的權力也越來越大。主要表現在以下幾個方面：

1. 中央對曾國藩，下放權力不斷增多，使之承擔的責任也越來越重。

繼咸豐十年（1860年）授任兩江總督、欽差大臣，督辦江南軍務、寧國軍務、徽州軍務之後，咸豐十一年（1861年）十月又奉命督辦江、皖、贛、浙四省軍務，巡撫、提、鎮以下官員皆歸節制。

2. 清政府在授予曾國藩種種軍政大權的同時，在用人方面也為曾國藩大開方便之門。

咸豐十年（1860年）以前，曾國藩奏保的僚屬很少獲准。咸豐九年（1859年），曾國藩先是保奏李鴻章補授兩淮鹽運使而不可得，隨後，保奏其在江西南豐原籍辦理團練的老友吳嘉賓升為候補同知，亦遭吏部議駁。慈禧太后執政以來，曾國藩大批保奏其部將、屬吏與幕僚，則幾乎無不批准。有時所保人員有違成例，被吏部駁回，曾國藩稍稍加以修改，再次上奏，吏部最後也只好照準。不僅如此，清政府還應曾國藩之請，特批在每年分發外省的新進士中特為安徽一省增額16名，他省不得援以為例，以鼓勵戰爭重災區的安徽進行自救。

3. 在籌餉方面，清政府也給曾國藩以大力支持。

同治元年（1862年）五月，曾國藩奏請徵集廣東厘金以濟江蘇、浙江之餉，受到兩廣總督勞崇光的堅決反對，清廷立刻罷免勞崇光，以奉命赴粵辦理厘金的曾國藩同年晏端書接任粵督，並任命曾國藩的好友黃贊湯為粵撫。不久，曾國藩又因粵厘征管不力、所收太少，與晏、黃二人發生矛盾，清政府又罷免晏、黃，以曾國藩好友毛鴻賓、郭嵩燾分別補授廣東督、撫。如果不是清政府的支持，作為兩江總督的曾國藩怎麼可能到廣東抽收厘金，更不可能征足定額。而沒有這一部分厘金用來擴充餉源，曾國藩也就難以完成攻陷天京的最後一簣之功。

4. 清政府還大批任命曾國藩集團的骨幹成員擔任戰區各省的督、撫、藩司及提、鎮大員。

咸豐三年（1853年）任命江忠源為安徽巡撫；咸豐五年（1855年）任命胡林翼為湖北巡撫；咸豐十年（1860年）閏三月任命劉長佑為廣西巡撫；十月任命嚴樹森為河南巡撫；咸豐十一年（1861年）正月任命李續宜為安徽按察使署理巡撫；二月任命毛鴻賓署理湖南巡撫；五月任命張運蘭為福建按察使；七月，實授毛鴻賓湖南巡撫，補授駱秉章四川總督；九月，任命彭玉鱗為安徽巡撫，李續宜調任湖北巡撫，劉坤一補授廣東按察使；十二月，任命左宗棠為浙江巡撫，沈葆楨為江西巡撫，李桓為江西布政使，李續宜調任安徽巡撫，嚴樹森調任湖北巡撫，彭玉鱗辭安徽巡撫，改任兵部侍郎；同治元年（1862年）正月任命曾國藩為兩江總督協辦大學士，任命鮑超為浙江提督、蔣益澧為浙江布政使、曾國荃為浙江按察使，任命陳士傑為江蘇按察使；三月，命李鴻章署理江蘇巡撫；五月，曾國荃升浙江布政使，劉典補授浙江按察使；閏八月，劉長佑補授兩廣總督；十月，李鴻章實授江蘇巡撫，閻敬銘署理山東巡撫；十一月，丁寶楨補授山東按察使，厲雲官補授湖北按察使；十二月，劉長佑調任直隸總督；同治二年（1863年）三月，左宗棠晉陞閩浙總督，曾國荃升補浙江巡撫，萬啟琛補授江蘇布政使；四月，唐訓方補授安徽巡撫；五月，毛鴻賓遷兩廣總督，惲世臨補授湖南巡撫；六月，郭嵩燾補授廣東巡撫；七月，劉蓉補授陝西巡撫；十一月，閻敬銘實授山東巡撫；同治三年（1864年）五月，楊載福補授陝甘總督；六月，曾國藩授一等侯爵，曾國荃、李典臣、蕭孚泗依次授一等伯、子、男爵；九月，左宗棠授一等伯爵，鮑超授一等子爵；在此前後，李鴻章亦授一等伯爵。這樣，曾國藩集團以三江兩湖為基地，勢力不斷壯大。南至兩廣、雲貴川，北至直隸、山東，東至蘇、浙、閩，西至陝甘，都進入他們的視野範圍之內。長江三千里，幾乎無一處不掛曾國藩的旗幟。曾國藩集團終至一發而不可收，暫時形成尾大不掉之局。

在清王朝的政治體制中，兵權、財權、人事權是最重要的事權，這些事權的變化對於王朝政治體制的影響極為重大。太平天國時期，清政府雖然利用曾國藩等漢人地方督撫將太平天國、捻軍起義鎮壓下去，使清王朝搖而不墜、危而復安，渡過了這場危機。但是，在這場長達14年之久的戰爭過程中，很大一部分原屬於中央政府的權力，如軍事、財政、人事等項大權，都漸漸落入地方督撫，尤其是曾國藩、李鴻章、左宗棠等為首領的地方集團的手中，內輕外重的局面已經形成。主要表現在：

1. 軍事方面

太平天國以前，清王朝的軍隊屬於國家所有，軍餉由國庫所出，統兵大員也由中央政府直接任命與指揮；太平天國運動爆發以後，軍隊由地方自招，軍餉也由地方自籌，直接帶兵的提鎮大員由地方推薦交中央任命，因而也就聽命於地方，中央的統兵大權就這樣下移地方。太平天國戰爭以前，清王朝的經制兵是八旗和綠營，它們是清政府賴以維持統治的重要支柱，太平天國戰爭以後，八旗、綠營基本上被摧毀，以湘軍、淮軍為代表的勇營乘時崛起，取代了八旗與綠營而成為清王朝賴為統治的基本軍事力量。由於勇營一開始即為地方督撫所私有，清王朝賴以維持統治的支柱也就下移到了地方督撫的手中。

2. 財政方面

高度統一的財政權是清王朝中央集權統治的基礎。

財政權的下放，為各省督撫權力的擴張提供了契機。

清代的財政體制是一個垂直的結構，各省財政，歷來由各省布政使掌管，由布政使直接向戶部負責，督撫的職責只是審核，無權調撥。故各省每年財政收入，皆需上報戶部，聽候調撥，地方督撫不得擅自動用。雖然從清初開始，常有戰爭爆發之際中央政府臨時賦予封疆大吏等就地自辦軍餉權力等情況，如康熙朝平定三藩之亂，嘉慶朝對西南用兵等，但一旦戰爭結束，上述自籌軍餉的權力就立即被朝廷收回。太平天國運動爆發後，清朝中央政府故伎重演，照例給予地方督撫等就地自籌軍餉的權力。然而此時時局發生了重大變化：一是由於用兵日久，中央政府無法解決鎮壓太平天國運動、捻軍起義的經費，不得不同意各地督撫乃至統兵大員自行籌餉。結果，十多年下來，不僅成為國家主要經濟收入的厘金完全由地方督撫支配，而且原本應交戶部的地方各項稅收，也被地方督撫截留，大半充作軍餉。二是由於第二次鴉片戰爭後外人取得了中國海關稅的徵稅管理權，以及實行了子口稅制度。中國的海關管理權遭到了極大的破壞，海關稅出現了大幅度的下降。清王朝由中央政府一統財政大權的日子一去不復返了。

晚清地方督撫財賦支配權漸重，與鎮壓太平天國運動中各省的厘金制、捐輸制等，有著直接的聯繫。

咸豐三年（1853年）刑部侍郎雷以諴隨欽差大臣在江北大營幫辦軍務。為籌措軍餉，雷率先在揚州仙女廟設厘金所，對當地集市交易抽取百分之一的捐稅。百分之一為一厘，故稱厘金。之後，湘軍統帥曾國藩、胡林翼、左宗棠等人爭相效法，設局建卡，抽取厘金。咸豐五年（1855年）始，清廷又將厘金制推行於全國，厘金局、卡很快遍佈於各地的通津要隘和城鎮集市。

自從中央政府無力發給地方財政經費，督撫自求生路，自行經營籌劃的厘金，以及捐輸普遍推行之後，原先由戶部掌握的奏銷制，也就逐漸過渡到督撫外銷制。厘金、捐輸等實施初期，各省督撫或統軍大吏通過糧台或軍需局籌辦軍需供應，並具體掌管所籌款項的出納事宜。此時，形式上雖依舊制實行奏銷，但藩司只是統計其大略數額向中央作重點奏銷，無須詳列明細和逐款上報。這種重點奏銷的做法，與舊制有明顯的不同。即僅帶有事後彙報等性質，戶部一般不作駁回或不予批准的處置，故已失去原有的查究、審核、批准等意義。顯而易見，重點奏銷使戶部所代表的中央財權日輕，督撫等封疆大吏的財權日重。久而久之，各省督撫連重點奏銷也不再施行。尤其是曾國藩、李鴻章為首的湘軍、淮軍及左宗棠、劉長佑等撫臣，長期自由支餉，不及時向戶部報銷，或數年報銷一次，或十數年報銷一次。於是，不僅朝廷奏銷制度逐漸名存實亡，而且相應地出現了完全由督撫藩臣撇開中央政府，獨立自主地核銷新籌款項支用的外銷制。以厘金、捐輸為基礎的外銷制的出現，使清代單一的財政中央集權體制開始瓦解，進而分化為中央戶部與地方各省兩個並立且平行發展的財政系統。外銷制以各省督撫截留和分取國稅為存在的基本條件，而厘金、捐輸等則是督撫實施外銷財政的財源。外銷制，實質上就是各省督撫、藩司把原由戶部掌握的上報、下撥、奏銷等財政大權，變為自主或自行裁定的權力，這是中央政府與各省督撫爭奪財權或更新劃分財權的突出表現。

3. 人事方面

太平天國時期，原屬於中央政府的人事大權，也有很大一部分落入地方督撫的手中。

清代定製，三品以上文武大員的任命，先由軍機處在記名人員中初選數名，差額呈進，最後由皇帝硃筆圈定簡放。三品以下官員缺額則一分為三，文官分別由皇帝、吏部、督撫任命，武官分別由皇帝、兵部、總督、提督任命，各有定額，不得侵混。所以，地方督撫的用人權是有限的。但自太平天國運動以來，不僅司道以下官員的任命，皆由督撫奏定，而且鄰省督撫的任命，有時也要徵求有力督撫的意見。

據薛福成《駱文忠公遺愛》中記載：

當是時，曾文正公督兩江，凡湖廣兩粵閩浙等省大吏之黜陟，及一切大政，朝廷必以諮之。駱公督四川，凡滇黔陝甘等省大吏之黜陟，及一切大政，朝廷必以諮之。二公東西相望，天下倚之為重。

4. 司法方面

清制，重要案件必須由地方專案咨報刑部批複，死刑案件必須由皇帝親自裁決，生殺大權操在中央政府的手中。太平天國運動爆發以後，承平時期的這種審判制度的弊端很快就暴露出來。為了鎮壓太平天國起義，地方督撫紛紛上奏，要求改變以往的死刑複核審判制度，得到了清廷的批准。從此，地方督撫就獲得了就地正法的權力。地方的一些辦案機構也隨之產生。

5. 滿漢官員在政權結構中的比例發生重大變化

清朝前、中期，滿人官員在政權結構中占著絕對的優勢。經過太平天國戰爭之後，手握軍政大權的地方督撫，漢人越來越多，滿人越來越少，有時甚至是清一色的漢人，沒有滿人，這與太平天國之前形成鮮明的對比。按制度，全國總督缺額共有10名，巡撫缺額共有15名。到同治三年（1864年），漢人已經佔有8名，而滿人卻只剩下了2名；全國15名巡撫，已經完全為漢人所據有。

有資料表明，從1861年到1890年，全國44名總督中，漢人佔34個；同一時期，挑選來擔任巡撫的117人中，漢人佔了104個。這說明，自太平天國運動發生以來，漢族官僚已經在國家政權結構的數量中佔了絕對的多數，滿清貴族在國家政權中占絕對優勢的時代一去不復返了。對於滿漢官員在清政權結構中的這種新變化，滿洲統治者並不甘心，他們留戀過去，伺機要恢復自己失去的權力和地位，從而對以後政局的穩定，埋下了禍根。

曾國藩的心腹幕僚趙烈文根據當時的實際情況作出了判斷：

天下治安一統久矣，勢必馴至分剖。然主威素重，風氣未開，若非抽心一爛，則土崩瓦解之局不成。以烈度之，異日之禍必先根本顛仆，而後方州無主，人自為政，殆不出五十年矣。

後來的歷史發展事實表明，這個預見是正確的。

太平天國時期中央與地方權力結構發生變化的情況表明，清王朝的根本制度，即封建君主專制的中央集權制度，已經在很大程度上為督撫把持的地方分權所破壞。清政府雖然渡過了統治危機，仍然高高在上，表面上恢復了昔日的尊榮，實際上，清政府對各省軍政事務既起不了決定作用，又不了解情況，一切只好悉聽督撫之所為。此後，地方督撫一脈相承，依然置中央政府的屢屢警告於不顧，牢牢地壟斷了各省軍政、財經、人事大權。這樣，太平天國時期的戰時地方分權體制，就變成了日後中央與地方二元權力分配的正常行政運作機制，這種變動，對於清政權的衰亡，影響極大，值得深入探討。