《〈官場文化與潛規則〉》第一章官與官場——關於縣處級問題

不管哪一個朝代，其統治方式的構成都是一個多層面多元件的複雜系統，因而衙門的分類和級別亦是各不相同的。老百姓說的衙門，其實是特指這個系統的最基層面，即州縣衙門。這個州縣衙門是最具有代表性的。因為：

其一是州縣衙門所處地位的重要性。據史料記載，遠從西周開始，我國就以縣為最基層建制，以後經過一段縣大郡小的反覆，到了秦始皇統一全國後，縣作為地方行政基層單位便一直維持了兩千多年，成為直接體現國家職能的機構，是歷代社會政治領域中最關鍵的層面。自下而上言，天下事務莫不起於州縣；自上而下言，中樞政令又莫不通過州縣而實施。這種承上啟下、匯聚分流的地位，便使得歷代君主視州縣政府為吏治中最核心的內容。

其二是州縣衙門所司職掌的集約性。其彙集勸農、理財、獄訟、興學、治安、工程建築等多項功能於一體的職掌，幾乎囊括了封建國家統治機器效能的全部，是任何一級專職性衙門不可比擬的。古人有所謂「宰相必起於州縣」之說，就緣於這一級衙門所具有的全方位、系統性的歷練條件。

其三是州縣衙門在歷代官制沿革過程中的穩定性。兩千多年間，歷代政府在中央政權組織形式和職官制度等方面，經歷過多次變化；惟獨州縣體制和構成方式，基本沒有轉換過，幾可稱為超穩定結構。

縣官雖然品位不高，可是做皇帝的卻對其人選和作用越來越重視。從隋唐開始，和官員任命密切相關的科舉考試製度在中國確立，其中縣令這個職務，還得由吏部經過專門考試從候選人中注授；制度還規定沒有擔任過州縣職務的人，一律不得出任台省官員，從而實現了「宰相必起於州縣」的用人主張。唐宋時期大多數宰相都有過在州縣任事的經歷。

明清社會裡最與基層接近，而且最有實際功效之機構為縣級衙門。明清政府採取「結構一體」的方式，知縣既為地方官，也是中央派來的專員，除了很少的地方有極少的例外，一般縣境之內就沒有代表上級的分局和分處。知縣雖為文官，守土有責，在有事故時應當與縣城共存亡。他既是行政官，也是司法官。

「郡縣治，則天下治。」這一自中國建立郡縣制度以來治國的金科玉律，深刻揭示了「縣令」在國家治理中的重要性。

縣級領導幹部是我國行政管理體制中的一個重要群體，他們在中國領導幹部系列中如此特殊：因為他們除了外交、軍事、國防這些內容沒有，他們擁有的權力幾乎跟中央沒有區別。

他們大多數是好的和比較好的，他們承受著比較大的工作壓力和權、錢、色的誘惑。有一些縣級領導幹部經受不住權、錢、色的誘惑，走向腐敗和墮落。縣委書記和縣長這一群體因權力尋租出現問題的確實比較多；在一些省市，縣委書記已經成為腐敗的重災區。

中國政府體制2000多年變化很大，幾乎一朝一變，但是作為地方政府體制，卻維持了相當的穩定性，基本上是郡縣制，即三級制，只在個別地方實行兩級或者四級制。新中國依然延續了這種三級制。

根據中國的憲法，中國目前的地方政府體制明確規定為省、縣、鄉三級體制，但現實生活中實行的是「市管縣」的四級體制。

經濟強縣(市)社會管理許可權和力量明顯不足，影響了政府職能的全面履行；發展所需的市場監管服務機構缺乏、編製受限，制約了強縣經濟的進一步發展和提升；強縣擴權政策的執行與現行體制和法律法規不相適應，許多權力難以真正下放。

在江蘇為什麼會出現強縣擴權的「腸梗阻」現象呢？根本的原因還是在於經濟格局。在江蘇的縣域地區，其民營經濟的發達程度以及民營經濟在當地的經濟地位與影響力，很難與浙江相提並論。正是由於民營經濟在當地力量的孱弱，使得民營企業及其企業家難以在當地發揮影響力，進而難以推動當地政府進行擴權。

這樣看來，江蘇可能創造的「第二條路」實屬不得已——採取縣級黨委書記進入省委委員班子的行政手段，去推動省管縣與強縣擴權的改革。沒有強大的草根力量，是難以從根本上推動縣級政府順利擴權的。這就是浙江與江蘇的根本區別所在。

從秦始皇設郡縣制開始，縣這個層次非常重要，也是個幹事業的平台。幹得好是很有發展前途的。縣級是中國政治框架、統治運作的基層。同市、省乃至中央機關的運作大同小異，能搞好一個縣，就能搞好一個市，乃至一個省。現在活躍在市級以上的領導幹部，大多數都是縣委書記出身。

中國的「縣市王」問題

「縣（市）王」的說法比較新鮮，但「封王」並非由我而始。社會上稱縣（市）委書記為「一方諸侯」、「小皇帝」、「土皇帝」，人們對此類稱謂並不陌生。

中國有沒有「縣市王」？從「中央集權」的高度往下看，沒有縣市王；站在縣市的上級的高度往下看，也沒有縣市王。縣市官員在上級官員眼裡，還是小官，縣市小官對「上面」總體上還算敬懼。相對於中央和大於縣市級別的權力實體、實權官員，縣、市轄區的「獨立王國」和能稱「王」的官員的確不存在。

斷定是王、非王，一直是依據某地、某人對中央政權的關係來區別，官府和民間的史學家、評論者歷來如此。大家都習慣這樣了，習慣到高度自覺、集體無意識地站在中央的角度觀察和發言。現在，我要問：幹嗎非得這樣？站在老百姓的立場或從法治的角度，依據其對百姓的關係以及相對於法律的地位來判斷是王非王，難道不行嗎？

不是從公眾和公共社會角度著眼用心，而是把自己混同於「中央人士」和「中央觀察家」，這樣的史學觀、史.應被顛覆。沒有中央的分封授權，沒對集權體制分庭抗禮，只是對中央而言不是王，這對老百姓來說無所謂，政令暢通與否也和百姓關係不大。百姓判斷是王非王，僅看他和百姓的關係就夠了－－對百姓有「王權」，就是真的「王者」。

縣（市）委書記即「縣（市）民」之王，他的另一個常用名叫「縣（市）委」。河南盧氏縣原縣委書記杜保乾，是個說了一些實話的書記，他在一次全縣幹部大會上說過一段名言：「你們要和縣委保持一致。縣委是什麼呢？縣委就是縣委書記。」這話是經過長期實踐得出的真知，也是官場和縣民們的實用生活常識，但平時一般官員沒有杜書記這樣的坦率。「縣委就是縣委書記」，縣（市）委就是縣（市）黨，而身邊的黨比遠處的黨更崇高、更不能慢待。在縣市轄內過日子，「書記才是硬道理」，知道這個道理，比知道什麼是「全黨」更重要。

「土皇帝」這個稱呼不對頭。他們一點都不「土」，無論裝備和做派，人家都很洋氣，其外顯和物顯的「西化」程度，為縣市民們望塵莫及，他們的洋氣，屬於普通人無法效仿、跟風的「先鋒時尚」。

縣市委書記腐敗問題曾引起熱議。面對一份長長的落馬縣市委書記的名單，媒體問為什麼這個崗位成了「腐敗重災區」。按說，「一把手」權重勢強難以監督是個普遍現象，那麼，作為「一把手」的縣市委書記，何以與「一把手」問題相區分而享受「單列」待遇呢？深究之，是媒體及某些分析者，憑直感覺察到了縣市委書記和另外一些「一把手」的不同之處。不過，他們沒明確地把「不同之處」歸納、闡述出來。

和其他多數「一把手」崗位相比，縣市委書記的權力「更像權力」，主要特點：一為權力功能結構完備化；二為轄內權力行使的無障化。也就是說，這個崗位的權力從結構和強度這兩個主要方面，都勝於許多其他的「一把手」。縣市委書記轄內行權，不必像許多「一把手」那樣，需要經常用「單項權力」與「貢獻分額」來換取別項權力的支持、配合；多年的「書記制」和「書記潛規則」，早已消滅光了轄內所有的抗衡、制約力量，而其他部門、系統或某些轄區廣泛的「一把手」，卻往往對轄內一些影響力集團或「社會賢達」有所顧忌。面對縣市委書記的「完備強權」，謀求利益的實力群體勢必在這一特定層面與其緊密結盟，「擁有」此一人即坐享區域資源。而其他公務人員，所謂「知識分子」，所謂的「代表」與「委員」，在書記面前似乎一堆無貝殼的軟體蠕蟲。

通過對「人權」的徹底控制，這個崗位全面壟斷了轄內所有資源。中國

國家學院教授杜剛建如是說：「除了外交、軍事、國防這些內容沒有，他們擁有的權力幾乎跟中央沒有區別。」其實，他們的暴力也足夠用了。書記閱兵以示武裝力量效命於他的例子也披露過，而沒倒台的書記閱兵是不會當新聞的。彭水的公安局長視書記為父，說這話並不覺得有什麼丟人，我們也沒理由認為他對書記的態度是一個特別的例外。

重慶彭水詩案，安徽五河簡訊案，山東齊河冒名簽字案，山西方山縣取締網吧事件，河南沁陽投資5000萬享「超國民待遇」事件.....武保安、商殿舉、李剛、陳根福、王虎林、黃福印、孫孔文、王德貴、殷光立、唐懷民、吳光華等等書記的賣官、腐敗犯罪故事.....說明他們都自授了「獨裁領袖」的待遇，都「侮辱了古代」。同時也告訴我們，那裡存在一種遠不如「君主立憲」的政治生態；也讓我們理解了「縣民」皆為寒蟬、蠕蟲的緣由與悲哀。

官方機構權力絕對化程度為歷史之最，而縣域「一把手」的權力在此基礎上又「出類拔萃」－－其深遠意義現在評估尚早，此項「史無前例」繼續下去對中國社會的破壞或史無前例。「縣市王」強勢現狀，乃由體制特點和運行技術要求所規定，有著「必然合理性」，一直倡導的「黨內民主」無法解決這一問題。書記兼任人大首腦，雖有表面緩解「人大最高權力」理論尷尬的作用，但代價之大實不曾為預謀者所預見，成為一大敗筆。所能見、可行者，僅「賦權於民」一途。惟此，廣大基層民眾方可釋放壓抑已久的活力。產生了擁有監督、選擇地方首腦權利的公民，也就剷除了產生「地方王」的土壤。

縣處級是中國行政管理體制中的一個重要層次。誰來竭制處長的權力？

近年來，中國發生了很多處長腐敗案，如中國證監督會副處長王小石案、中國銀行北京分行副處長徐維聯案、甘肅省電業局財務處長顧慧娟案等等。處長腐敗成為一道「風景」，這些在行政序列中級別較低的官員手中掌握的權力不可小視，一旦案發，動輒百萬甚至千萬。

為什麼一個個處長會有這麼多的權力？

處長的權力之所以變大，根本原因在於他們手中的權力發生了變異。有審批權的地方就可能有腐敗。處級作為部委最基本的工作單位，處長名義上沒有實際的權力，簽字決策權在司局長、甚至副部長、部長手裡。但處長作為具體負責執行的官員，拿出的意見常常最有分量。

處長往往是行賄者要過的第一道關。一般說來，處長負責審核材料真偽，是否要移送上級官員，由他們來決定。一些關鍵部委要害部門的處長權力非常大，他們到下邊，對地方官員來說是大事。廣西招商局的一位處長說：處長的權力是很大的，我們每年到北京送禮請客，主要就是和各部委的處長打交道。

國家某部的一位處長說：每年回家，前來拜年的地方領導極多，排場之大，令人震驚。一般情況下，我們基本可以下決定。

人們都說處長是可以當家的，當司局長的家，上邊的人往往受制於下邊。在執行過程中，往往打一個報告說執行困難，就有可能輕易改變決策。這個過程中權力如果產生變異就可怕了。而中國人民大學毛壽龍更是語出驚人：「很多人都說處長在統治中國。」

按照中國的行政體制，本來應該是決策和執行一體的，但現在卻人為地被分離了，幾乎所有的執行功能都下放給了處級。至於執行得怎麼樣，只能聽下級彙報。上級應該承擔的決策、監督和執行一體的功能就這樣分離，導致監督的弱化。現在的行政體系中，上級對下級的監督往往是事後監督，少有事中監督。

一個處長的上級可能不知道，但下級 肯定知道。這就形成了有權者不知情，知情者沒權監督的尷尬局面。一段時間以來，社會各界對加強「一把手」的監督形成了共識，這是因為「一把手」的特殊地位決定的。而處長作為較低層次的政府官員，社會往往忽視對他們的監督。

總理需要做的一些具體工作由部長來溝通，部長需要司長來協調，司長會具體交給處長來辦理。最後的情況是，總理是聽處長的。因為處長掌握的資料是一卡車。所以官不進人大，法不出部委，是導致部門利益越來越嚴重的所在。（可以參考《中央與地方》一節）。

體制改革之後，許多權力下放，一些基層幹部實際上掌握了分配社會性資源的大權，，科處級幹部分布廣泛，在中央部門，這些人實權在手，具體操作中央協調機制；在地方以至基層，他們的權力雖然不同於中央部門，但權力也是實在的。實際上，整個政治和管理體系的運轉，均以科處級幹部為基礎。這個環節一旦發生問題，腐敗現象極易產生也極易蔓延。這就是貪污受賄分子中科處級幹部佔有一個不小的百分比的原因之一。

一個處長，官不大，你侍侯得最好也不一定幫得了你什麼忙；但是，一旦怠慢了他，他會到處說你的不是。這種人有的是接觸領導的機會，除非你成心讓他在上面撥弄是非，否則就得好好招呼，直到將他送走才萬事大吉。

中國政治構架層次多，層次多就文件多。文件多自然打架就多。文件最後都拿在科長手裡，加上文件中有很多「原則上」、「一般」的活套話，這些都為科長們弄權留下了機會。

官場的現實常常讓人看不懂，形成一種怪現象：做官的不做事，做事的難做官。

當今縣級政權體制，黨政交叉，工作千頭萬緒。工作中不可能不產生矛盾。工作中出現矛盾如何化解，而不至於成為一二把手之間的隔閡，學問很深。要深知，和則兩利，斗則兩敗。

在由省、市、縣、鄉構成的四級地方行政層面中，縣、鄉是行政體系的末梢，因此縣、鄉幹部一般被稱為基層幹部。除了人們常常說的由局、處、科等構成的職務級別體系，省、市、縣、鄉構成的行政層面也同樣重要地影響著一個官員的「擋次」。

在論資排輩的官員體系中，各級政府和機關單位都有自己內部的先後秩序，容不得外人插隊，這使得很多幹部認為基層工作「沒奔頭」的原因。在一些機關內部，不求有功但求無過，排年齡、排職稱、排資歷來當官卻是更為普遍的情況。

推薦閱讀：