行政機關收集的證據在刑事案件中的使用

來源｜作者授權公眾號『法律講壇』發布

作者｜張志華，江蘇省律協刑委會副主任

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　　2012年《刑事訴訟法》修改以來，關於「行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的證據，能否在刑事案件中使用」這一問題，法律界一直爭議不斷。時至今日，該問題已不是停留在理論之爭，更是在司法實踐中對案件審理產生了嚴重影響。試想一下，如果對於一條證據，各辦案機關對其合法性莫衷一是；如果對於一條法律，各執法部門對其理解各執一詞，這讓公訴人如何舉證，讓辯護人如何質證，讓法官如何認定？【爭議不斷】　刑訴法證據使用的修改，法律界本就爭議不斷

　　行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的證據在1979年到2012年間不能在刑事訴訟過程中使用，因為《刑事訴訟法》規定了刑事案件證據只能由適格的偵查人員依法收集、固定、運用。而行政機關的執法人員顯然沒有刑事偵查資格，故而其收集的證據當然不能在刑事訴訟過程中使用了，對此法律理論界實務界都沒有爭議。

　　2012年修訂後的《刑事訴訟法》第52條第2款規定「行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。」此規定出台後法律理論界、實務界就波瀾四起、爭議不斷。

　　法律理論界的爭議主要在立法層面，即此規定的合法性、合憲性，是否顛覆了刑事偵查的基礎和原則，是否造成了行政執法權和刑事偵查權的混同。本文對理論界的爭議不過多闡述，筆者以律師的視角，談一談行政機關收集的證據作為刑事證據使用在司法實踐中出現的諸多問題。【解讀混亂】　對於證據範圍的解讀，各方觀點莫衷一是

　　辯護人認為依據刑事訴訟法第52條第2款規定「行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。」即此類證據有四種也只能有四種即物證、書證、視聽資料、電子數據。所有的言辭證據和鑒定意見及勘驗、檢查、辨認筆錄均排除在外。

　　而公訴人認為此類證據有十種即物證、書證、視聽資料、電子數據、鑒定意見、勘驗、檢查筆錄、證言、陳述，供述。其依據是《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第六十四條。請問行政案件中能有「供述」嗎？索性把辨認和偵查實驗也規定進去與刑事訴訟法第48條完全接軌算了。

　　更甚者公安部門還來湊熱鬧，《公安機關辦理刑事案件程序規定》第六十條「 公安機關接受或者依法調取的行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據、檢驗報告、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據材料，可以作為證據使用」公安只認8種，既不承認4種也不承認10種。

由於檢察機關、公安機關隨意性的擴大解釋，導致在司法實踐中，行政執法收集的哪些證據可以作為刑事證據使用沒有統一的適用標準，無章可循，致使公訴人舉證難，辯護人質證難，法官認定證據更難。

　　《行政訴訟法》第三十三條規定了八種證據，包括：書證、物證、視聽資料、電子數據、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見、勘驗筆錄、現場筆錄。這八種證據是否全部可以作為刑事證據使用，法律、司法解釋、部門指導性文件的規定都不一致，引起司法實踐的混亂。

　　《刑事訴訟法》第五十二條規定：行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。該條款列舉了四種實物證據，但「物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料」中的「等」外延有多大？究竟是實物證據的不完全列舉，還是也包括「證人證言、當事人的陳述、鑒定意見」這些言詞證據？目前雖然沒有相關立法解釋或者司法解釋予以說明，但通常認為根據立法背景，出台此條規定目的是為了節約司法資源，允許行政執法中客觀存在的實物證據作為刑事證據使用，因為實物證據一般不會因取證主體的不同而改變。但是，擁有偵查權的檢查機關、公安機關不應不顧立法的目的意圖，隨意擴大解釋，制定相應規則和規定。【界定模糊】　行政機關的內涵是什麼，外延有多大？

　　刑訴法規定行政機關收集的相關證據可以作為刑事證據使用，但哪些機關屬於行政機關，如果僅根據刑訴法的規定，沒有任何爭議。行政機關是按照國家憲法和有關組織法的規定而設立的，代表國家依法行使行政權，組織和管理國家行政事務的國家機關，包括國務院、國務院組成部門（部、委）、直屬機構、部委管理的國家局、地方政府及其工作部門。《刑訴法解釋》擴大了行政機關的範圍，將「行使國家行政管理職權的組織」 納入到行政機關的範疇。第六十五條第二款規定：根據法律、行政法規規定行使國家行政管理職權的組織，在行政執法和查辦案件過程中收集的證據材料，視為行政機關收集的證據材料。儘管刑訴法解釋擴大了行政機關的範圍，但始終未突破「行使行政管理職權」行政的範疇。但是，檢察機關又自主認定、自作主張地對行政機關的範圍進行任意、擴張性的解釋，《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第六十四條第四款規定：根據法律、法規賦予的職責查處行政違法、違紀案件的組織屬於本條規定的行政機關。該條規定把「查處違紀案件的組織」也認為是行政機關，令筆者疑惑不解的是，檢察機關出台此條規定的法律依據是什麼，這樣的類推解釋大大超出了法律條文的字面意思，也不符合立法意圖。

　　司法實踐中，爭議最大的就是中共紀律委員會（紀委）是否屬於行政機關，其收集的證據能否作為刑事證據使用？我國查辦貪污賄賂案件主要由三機關來完成，各級紀委、各級監察部門，各級檢察院，大家都知道紀委、監察部門是兩塊牌子一套班子，無論根據《刑事訴訟法解釋》還是《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》，紀委都不屬於行政機關。但在辦案過程中，對涉嫌貪污賄賂的立案調查、強制措施都是以紀委名義進行的，結案提交給檢察院的辦案說明、犯罪嫌疑人的移送程序也是以紀委名義辦理的。紀委針對目前嚴峻的腐敗形勢查辦案件起到了關鍵作用，但我們也要確保程序正義，防止個別人鑽法律的空子。【諸多隱患】　行政機關收集的證據無需轉化直接作為刑事證據使用存在重大弊端，容易形成法外空間

　　2012年《刑事訴訟法》修訂之前，行政執法機關在行政執法過程中收集的物證、書證等證據材料需要經過轉化才可作為定案依據。2012年《刑事訴訟法》，規定了行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的證據材料，刑事訴訟中可以無需轉化直接作為證據使用，但這卻存在極大的弊端。

　　司法實踐中，辦案機關可以據此突破《刑事訴訟法》的規定，形成法外空間。眾所周知，刑事案件的證據收集程序比行政執法案件嚴格的多，行政機關的取證行為雖滿足行政執法合法性的形式要求，但不一定能滿足刑事調查取證的合法性要求，證據實質合法性如何證明，非法證據如何排除，辯護人能否按照《刑事訴訟法》的規定進行質證？比如刑事偵查機關在訊問犯罪嫌疑人必須要在看守所進行，貪污賄賂案件訊問要全程錄音錄像等，對物證要進行鑒真，判斷物證保管鏈條是否完整，行政機關在這些程序方面並沒有嚴格規定。這很容易引發「借殼」取證，規避刑事案件程序方面的規定。【程序無章】　行政機關收集的證據如何進入刑事訴訟程序，是行政機關移送還是偵查機關調取？

　　有人說這有什麼區別，不就是把證據拿過來嗎，但我認為區別很大，調取證據是刑事偵查的重要環節，其有嚴格程序規定，而程序是制約權力，把權力關進籠子里的有效保障。《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》、《公安機關辦理刑事案件程序規定》對行政機關手機的證據如何進入刑事訴訟程序的規定也都不一致。《刑事訴訟法》規定刑事案件的證據必須通過調取獲得，而調取證據的前提是刑事立案（《刑事訴訟法》113條），沒有立案的刑事案件，調取證據就是無根之木，無源之水，說白了就是違法的。

　　《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》規定行政機關收集的證據應當以該機關的名義移送，作為刑事證據。《公安機關辦理刑事案件程序規定》要求行政機關移送或者公安機關調取。檢察機關、公安機關的規定突破了刑事案件先立案再調取證據的法定程序，規定以行政機關移送的名義收集證據，實際上是規避了刑事訴訟法對刑事立案、調查取證的程序規定，造就司法實踐中，偵查部門頻繁更換罪名、套用多個罪名，確保犯罪嫌疑人「被抓必有罪」的現象大量存在。　　行政機關收集的證據作為刑事證據使用在司法實踐中還存有大量問題，比如行政執法人員出庭、證明標準等問題，筆者不再一一闡述，本文通過對一些問題的部分列舉，希望引起相關部門的重視。建議立法機關對有爭議的法律條文儘快通過立法解釋予以明確，同時呼籲司法機關在進行司法解釋、制定規則過程中，不要突破立法本意、隨意解釋，並且在司法實踐中嚴格按照法律規定的程序依法辦案，保障公民的權利。　　作者簡介：張志華主任律師，江蘇省律協刑事業務委員會副主任，南京市律協理事，南京市律協刑事業務委員會副主任。
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