財政供養人員的範圍及制度邏輯

財政供養人員，指履行公共管理和服務職能，由財政資金支付和保障辦公經費、個人薪酬及福利待遇的人員。這個範圍不包括由財政資金支付生活費用的軍烈屬等優撫人員，以及獲得財政資金救濟的貧困群體。財政供養人員是國家治理體系的重要內容，事關財政資金的配置和納稅人負擔，事關公共管理和服務的的質量與效率，直接影響國家治理現代化的進程。

一、財政供養人員及其基本範圍

在我國，與財政供養人員相關的語詞有「幹部」「公務員」「公務人員」「國家機關工作人員」「國家工作人員」等。從概念確立的標準來看，「幹部」強調的是身份，「公務員」「公務人員」強調職責任務，「國家機關工作人員」「國家工作人員」強調任職機構及其國有性質，「財政供養人員」強調的則是經費來源。除財政供養人員外，其他幾個語詞都先後成為法律概念，但「幹部」「公務人員」用的次數極少，法律法規用得較多的是「國家工作人員」。儘管財政供養人員尚未成為法律概念，但已頻繁出現在政策文件和領導講話中。一個重要原因，是財政收入增速下降的形勢下，社會公眾對財政支出、行政成本等問題更加關切和敏感。正如2013年李克強總理所說：「各級財政收入不太可能再像過去那樣高速增長了，而財政供養人員多，往往『食之者眾，生之者寡』，本屆政府組建半年多，一些地區和部門又陸續提出增編要求，不控制將難以為繼」[1]。

一般來說，廣義上的財政供養人員包括公務員、事業單位工作人員、解放軍指戰員、武警官兵，以及已經離退休的公務員、事業單位工作人員和在部隊離退休、由國家財政資金保障生活的解放軍指戰員、武警官兵。狹義上的範圍只包括前兩者，即在職的公務員和事業單位工作人員，李克強總理講話中提到的「增編要求」，「編」就是指行政編製和事業編製。1978年以來，經過多次改革調整，我國形成了以公務員、事業單位工作人員為主體的財政供養人員制度格局。本文採用狹義概念，並將在職公務員、事業單位工作人員稱為基本財政供養人員。

公務員作為財政供養人員的核心力量，是各國普遍做法。我國《公務員法》第2條從職能、編製、經費來源等方面將公務員範圍界定為「依法履行公職、納入國家行政編製、由國家財政負擔工資福利的工作人員」，但沒有明確規定公務員所服務的機構類型。公務員的實際範圍包括在中國共產黨和各民主黨派所屬的黨務機關、國家權力機關、行政機關、司法機關、政協機關履行公職且被納入行政編製管理的工作人員。截至2015年底，全國共有公務員716.7萬人。[2]

根據《事業單位登記管理暫行條例》，事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。在事業單位工作、擁有事業編製身份的工作人員，也是財政供養人員的重要組成部分。截至2014年5月，我國共有事業單位111萬個、事業編製3153萬人。[3] 其中，根據《公務員法》第106條「法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批准參照本法進行管理」的規定，一部分事業單位、人民團體、群眾團體經公務員管理部門批准，通過公務員考試程序招錄事業編製工作人員，參照《公務員法》管理。未進行「參公」管理的主要是面向社會從事公益服務的教育、科研、醫護等人員，其數量占事業編製總數的85%以上。2011年分類改革啟動之前，一般根據財政保障程度的不同將事業單位分為全額撥款、差額撥款兩大類。此外還有少量自收自支事業單位，其中的大多數已經或者正在轉為企業。

基本財政供養人員群體有兩大特點。一是在組成上，3153萬事業單位工作人員是財政供養人員的主體，在數量上占基本財政供養人員的81%左右。這些人員分布在社會各領域，涵蓋各地區、各部門、各層次。二是從行業上看，生產經營領域還存在一定規模的財政供養人員。近年來國家大力推進科技、文化、新聞出版等方面的事業單位轉企改制，也核銷了不少事業編製，但由於歷史遺留、部門利益等因素，加上一些行業情況特殊，還是有一部分事業單位既從事生產經營活動、參與市場競爭獲取利潤，又獲得財政資金的支持保障。

二、基本範圍之外的其他財政供養人員

在公務員、事業單位工作人員範圍之外，實踐中還有一批工作在機關、城市社區、農村，以合同形式聘用，從事公共管理和服務，全部或者主要由財政資金支付其辦公經費、工資福利，但不納入行政編製和事業編製管理的人員。他們是實際意義上的財政供養人員，這一事實並不會因為他們沒有編製而改變。本文將這些往往被稱為「編外人員」的群體統稱為其他財政供養人員。

（一）其他財政供養人員的類型

專業人員。主要是具備某方面專業技能，提供智力支持或者從事技術性含量較高工作的人員，一些地區試點的「聘用制公務員」「政府僱員」就是代表。比如，《吉林省人民政府僱員管理試行辦法》規定，政府僱員的職別分為「一般僱員」「高級僱員」「資深高級僱員」，錄用標準是擁有大學本科以上學歷的專門人才。再如，一些行政機關向社會聘請擁有律師資格的法律事務助理，在機關里全職上班，工資和福利待遇參照機關幹部標準執行，經費由財政保障。《公務員法》第95、96條以及《聘任制公務員管理試點辦法》都提出，機關在規定的編製限額和工資經費限額內，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。在實踐中，試點聘任制公務員的主要還是專業性較強的職位，一般不佔用行政編製。

輔助人員。主要是在黨政機關從事輔助性、事務性工作的人員。比如，基層行政執法機關聘用的輔警、協管員等。他們參與行政執法工作，主要是協助執法人員從事勤務、事務等工作。以公安系統為例，全國公安機關行政編製為170餘萬，但各地為應對人民群眾日益增長的公共安全需要，聘用了大量文職輔警和勤務輔警。據不完全統計，我國目前有各類警務輔助人員400萬人左右。[4]

基層服務人員。主要是在城市和農村基層從事專職服務的社區工作者、大學生村官等人員。其中，社區工作者在城市社區黨組織、居委會、服務站專職從事民政、綜治、調解等工作，並與基層黨政機關簽訂服務協議。根據《關於選聘高校畢業生到村任職工作的意見（試行）》，大學生村官的性質為「村級組織特設崗位」，目的是為加強農村基層組織建設，培養有知識、有文化的新農村建設帶頭人。截至2014年底，全國在崗大學生村官有18萬人。[5]

聘用這些人員的經費來源不盡一致。比如，大學生村官的工作、生活等費用由中央和地方財政共同負擔。對於輔助人員的經費來源，各地做法則有所不同。在一些地區由財政全額保障，如《蘇州市警務輔助人員管理辦法》《廣東省公安機關警務輔助人員管理辦法》等地方政府規章都作了明確規定。但也有一些地方動用財政專項資金、行政事業性收費甚至罰沒收入支持。在不少地區，聘用治安協管員的經費來源於流動人口管理費，聘用交通協管員的經費來源於交通罰款返還。這些經費名為收費或者罰款，但依法應當上繳國庫、成為財政資金的一部分。有些做法明顯違反《行政處罰法》關於「收支兩條線」、地方財政不得以任何形式向執法部門返還罰款的規定，但在實踐中卻成為大行其道的「潛規則」，為黨政機關在編外聘用工作人員提供了經費來源。

本文沒有將以下人員納入研究範圍。一是在黨政機關工作、沒有行政或者事業編製身份的後勤管理和服務人員。這些人員有兩種用工模式，一種是擁有行政工人編製的司機等工勤人員，此類人員已隨機關後勤體制改革以及到齡退休而逐步減少；另一種是通過合同聘用，在機關里從事打字、駕駛等工作的人員。二是基層群眾自治組織成員。在一些地方，居委會、村委會成員的補貼部分或者全部由財政支付。但根據《城市居民委員會組織法》第17條和《村民委員會組織法》第6條規定，居委會、村委會成員領取的分別是「生活補貼費」和「補貼」，可見法律並沒有明確將此類人員納入財政供養人員的範圍。第三，公立學校、醫院、科研院所等在編製之外通過合同方式聘用的工作人員，所需資金主要來自於這些單位向社會的收費等。

（二）其他財政供養人員的性質、功能及管理模式

從性質上看，社區工作者、大學生村官等基層服務人員主要是在城市社區、農村從事管理和服務，工作性質比較明確。但專業人員、輔助人員承擔著與機關公務員相同或者相似的工作，性質認定比較複雜。有學者認為他們是接受行政機關的委託、作為受託人履行職責。[6] 而在行政法理論上，接受行政機關委託行使行政職能、辦理行政事務的受託人，一般是行政系統之外的社會公權力組織或者私權力組織。[7] 這些組織或者個人相對獨立於行政機關，如根據《稅收徵收管理法實施細則》第44條，稅務機關可以按照國家規定委託有關單位和人員代征零星分散和異地繳納的稅收。實際上，無論專業人員還是輔助人員都作為個體在黨政機關內工作，不具有相對獨立性，在公眾眼裡他們就是國家工作人員。此類人員在性質上更符合德國行政法中「行政助手」的理論特徵。所謂行政助手或稱行政輔助人（Verwaltungshelfer），是有關人員在行政機關指示下協助該機關處理具體事務，他們不以自己的名義獨立對外行使公權力，是在機關內部工作、但又沒有公務員身份的助手。[8] 近年來，《蘇州市警務輔助人員管理辦法》等規章、文件也明確了這些人員的助手性質。

從功能上看，其他財政供養人員在公共管理和服務中的作用日益突出。他們中的大多數人珍惜機會，任勞任怨地干好本職工作。比如，輔警作為人民警察的助手，堅守治安群防一線，為維護社會和諧穩定做出了貢獻。在一些地區，輔警抓獲的違法犯罪嫌疑人佔到被抓獲全部嫌疑人的50%以上。[9] 很多大學生村官積極推廣科技知識，帶領群眾致富，得到了基層幹部群眾的讚譽。近年來，這些群體中的部分人員因為突出的工作業績和感人事迹當選為各級人大代表，還有的獲得了全國及地方「五一勞動獎章」「道德模範」等榮譽。

從管理模式上看，其他財政供養人員以合同為管理基礎且規模呈逐漸擴大之勢。這些人員不佔用行政或者事業編製，他們與用人單位建立工作關係的基礎是勞動合同，適用《勞動合同法》的有關規定。如果說基本財政供養人員管理的基礎是以編製為表現形式的「身份」，那麼其他財政供養人員管理的基礎則是「契約」。近年來，各地區黨政機關在編製之外通過合同方式聘用的輔助人員日漸增多。在一些地方的公安、城管執法、交通運輸等部門，行政編製人員與輔助人員的比例已達1:1、1:2甚至更多。在經濟發達、財政實力雄厚且公共服務需求量較大的地方，多數部門都在用這種方式解決工作量大、人手不足的問題。

（三）其他財政供養人員存在的原因

一是政府職能擴張且編製有限，這是最主要的原因。我國是一個正在崛起的發展中大國，城市化進程加快、流動人口增長、管轄範圍擴大、社會事務增加、社會主義新農村建設等，都要求政府提供更多更好的公共產品，相應地就要求有更多人員履行職責。然而，我國公務員、事業單位工作人員以編製為基礎實行極為嚴格的管理制度，人員規模增長空間極其有限。在此背景下，通過合同手段在編製之外聘用工作人員成為常態做法。以公安交巡警為例，近年來全國公路總里程、機動車保有量、駕駛人員數量均有大幅增長，要解決急劇增長的公共服務需求與警力不足的現實矛盾，聘用輔警作為助手參與執法工作就是一個有效的辦法。

二是部門利益驅動。一些黨政機關的領導往往希望本單位工作人員越多越好，以形成「人多勢眾」的局面。這有利於工作開展，但實際上也是部門利益的表現。儘管中央明令禁止，但上級單位還是會以文件、項目、撥款等方式，明確或者暗示要求下級單位增加機構編製、壯大隊伍。在行政編製有限的情況下，一些部門就積極推動立法，在法律法規中明確規定某項行政職能由事業單位承擔。在事業編製也開始受到控制的情況下，很多機關單位就通過合同方式聘用人員。由於不佔用編製、進退機制靈活，這種用人方式得到不少黨政機關及領導的認同。

三是管理成本相對低廉。編外聘用的專業人員、輔助人員，在隊伍建設、教育培訓、福利待遇、招錄辭退、法律責任等方面都沒有統一明確的法律依據。特別是以輔警、協管員為代表的輔助人員，由於對思想政治素質、業務工作能力要求不高，薪酬待遇又相對較低，有的甚至沒有參加社會保險，「同樓不同薪」「同工不同酬」現象比較突出。這也是有些黨政機關即使有空編也仍然熱衷於在編外通過合同方式招人的一個重要原因。

三、現行財政供養人員制度分析

政府管理工作涉及行政實體和程序法律制度。其中，實體制度側重於權力結構、職能設定、人員編製等問題。[10] 財政供養人員制度是行政法研究的重要內容。

（一）財政供養人員制度的基本特徵

從內容上看，規範公務員、事業單位工作人員等基本財政供養人員的制度體系已初步形成，這些制度體現在法律、法規、規章、規範性文件中。調整財政供養人員的法律、行政法規可分為三類：一是具有普遍規範作用的共同性法律法規，包括《公務員法》《國務院行政機構設置和編製管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編製管理條例》《事業單位人事管理條例》等。二是規範具體行業領域內財政供養人員的專門性法律法規，包括《法官法》《檢察官法》《人民警察法》等行業內普遍適用的法律法規，以及《教師法》《執業醫師法》等行業內部分群體適用的法律法規。第三，「黨管幹部」是我國國家治理體系中的一條重要原則，因而《事業單位領導人員管理暫行規定》等中國共產黨黨內法規，中共中央、國務院及其有關部門單獨或者聯合發布的規範性文件，也是調整財政供養人員範圍的制度依據。比如，2011年中共中央、國務院印發《關於分類推進事業單位改革的指導意見》，國務院辦公廳也陸續印發了相關配套文件，在這些文件指導下，事業單位分類改革全面推開。

從方式上看，以編製為規範調整的基礎和對象。用編製的方式規範財政供養人員是我國古代就有的傳統做法，《周禮》就是職官編制法的雛形。在帝制時期，歷代不僅職官編製有法，而且在開明之世都嚴禁突破法定的額數，違者處以刑責。[11] 1949年以來，編製管理在控制財政供養人員的範圍和規模上發揮了重要作用，鄧小平同志曾作出「編製就是法律」的重要論斷。[12] 現行法律法規及「三定」規定就以編製為基礎，規範公務員、事業單位工作人員的範圍和規模，如《地方各級人民政府機構設置和編製管理條例》第6條規定：「依照國家規定的程序設置的機構和核定的編製，是錄用、聘用、調配工作人員、配備領導成員和核撥經費的依據」。相比較而言，日本、中國台灣地區也十分重視通過定員、編製等方式控制財政供養人員的範圍和規模，而英美等國側重於從財政預算來控制。

從理念上看，嚴控財政供養人員的範圍和規模是制度的核心精神。《公務員法》《國務院機構設置和編製管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編製管理條例》《行政機關機構編製違法違紀行為政紀處分暫行規定》等制度所確立的原則，就是以最嚴格的標準控制財政供養人員的範圍和規模。歸納起來：一是從嚴審批新設立的行政機關和事業單位機構編製。二是強化中央對全國機構編製的管理許可權，行政編製的審批許可權在中央，國務院機構編製部門審核中央單位的行政編製和地方各級行政編製總額。三是機構編製集中管理，凡涉及職能調整，機構、編製和領導職數的增減，都要經機構編製部門審核後，提交機構編製委員會或者黨委、政府審批。四是探索機構編製實名制管理，嚴查「吃空餉」問題。正是這種嚴格控制的原則和制度措施，在一定程度上遏制了財政供養人員範圍和規模隨意擴大的趨勢，有效應對了曾經困擾我國的「吃飯財政」現象。

（二）現行制度存在的問題

第一，規範其他財政供養人員的制度缺失。與相對完善的基本財政供養人員制度體系形成鮮明對比的是，適用於編製之外其他財政供養人員的制度比較缺失，這些人員的聘用、辭退、權利義務、工資待遇、法律地位等都缺乏明確、具體、專門的法律法規依據。有關權利義務的規定只能適用《勞動法》《勞動合同法》等。儘管《公務員法》《聘任制公務員管理試點辦法》等對推行聘任制公務員提供了原則性制度依據，但只有少數地方制訂了規章、文件，一些做法還處於試點階段。由於制度層級和效力都比較低，關鍵問題缺乏上位法依據，各地做法也不盡一致。比如，有的地方規定必須在本單位編製數額內聘用人員，大多數地方則未作要求；有的地方明確輔警的經費由財政全額保障，有的則未作規定。制度上的缺失和粗放，直接導致了實踐中的矛盾。

第二，編製緊缺與配置不合理現象依然突出。目前，各級機關公務員總量規模確定上，仍然以1993年中央機構編製委員會印發的《關於地方各級黨政機構設置的意見》《關於印發市、縣及鄉鎮分類標準的通知》為基礎，行政編製限額多年來一直不變，人員數量和結構調整餘地空間小，難以滿足時代發展需要。[13] 編製緊缺與配置不合理，直接影響政府管理和服務的效果，「一方面，需要加強的重點領域和關鍵環節，有的人手不夠，該管的甚至沒人管；另一方面，已經弱化的領域，機構編製沒有及時減下來，造成人浮於事」[14] 。這幾年，為強化食品藥品監管、互聯網安全等職能，相應增加了一些部門的機構編製，但調整力度還遠遠不夠。一些行政機關只好聘用大量輔助人員參與執法工作，國務院關於「停止合同工、臨時工從事行政處罰工作」「對不具備資格的人員，要堅決調離執法崗位」的要求成為一紙空文。[15]

第三，行政成本難以得到有效控制。黨政機關通過合同方式招聘的人員與公務員、事業單位工作人員一樣，都要消耗財政資金和公共資源。除了少數地區外這些人員並沒有納入嚴格剛性的制度調整範圍，在數量上沒有得到有效控制，在入職、薪酬、待遇、管理、教育、辭退等方面也是各自為政，大規模增加了財政支付的成本，甚至造成財政資金的流失和浪費。也就是說，現在強調嚴格控制財政供養人員規模，實際上受到控制的只是納入編製管理的公務員和事業單位工作人員規模，而非編製之外的其他財政供養人員規模。有人甚至預言：「如果沒有法律約束，這支政府臨時工隊伍恐怕將永遠『臨時』下去，成為政府機構和人員新一輪膨脹的基礎。」[16] 2015年印發的《關於深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》規定：「協管人員數量不得超過在編人員，並應當隨城市管理執法體制改革逐步減少」，但這樣的要求在短期內恐怕難以落到實處。

第四，加劇尋租腐敗和社會矛盾。以輔助人員為例，其社會地位不高、收入相對較低，更談不上職業發展前景。這樣的窘境，加上直接參与執法案件處理的便利，又缺乏有效監督，就會使這些儘管看起來卑微但接近權力的崗位被用來謀取個人私利。入職門檻低、管理不嚴、流動性大等因素，也導致一些輔助人員依法行政、服務便民等意識淡薄，工作方式簡單粗暴，侵犯群眾利益的現象屢禁不止。這些輔助人員在工作中的違法違規行為能不能適用法律法規對國家工作人員的追責條款，至今尚未出台明確統一的規定，各地做法不一致，在一定程度上也加劇了矛盾。

四、改革財政供養人員制度的必要性與可行性

實踐中的問題和矛盾，對調整現行財政供養人員制度提出了迫切要求。我們要認真思考和論證改革的必要性與可行性，保證改革思路科學理性、切實可行。

（一）改革的必要性

一方面，財政供養人員的積極功能應當被承認。政府要有效履行管理職能、提供基本的公共產品，就必須有適當規模且高素質的財政供養人員隊伍。近代以來各國政府職能擴張、財政供養人員範圍擴大正是這個原因，我國改革開放和現代化建設以來歷經多次政府機構改革和人員分流，但財政供養人員的範圍和規模仍然呈整體擴大趨勢，也是這個原因。多年來，社會公眾在強烈呼籲壓縮政府機構編製的同時，又迫切希望政府提供更多更優質的公共管理和服務。而從中央到地方，相當數量的機關公務員特別是在一線從事執法工作的人員則反映工作量大，法定工作時間之外的加班次數越來越多，一些單位通過「借調」「返聘」等方式增加人手的現象也越來越常見。其實，政府機構和人員的配備也是一門學問，有其自身規律。我國目前正處於經濟社會轉型、產業結構升級、城市化進程快速推進、新農村建設持續深入的時期，從歐美等國歷史來看，在這個階段往往需要更加全面優質的公共管理和服務，所以也是財政供養人員範圍和規模適度擴大的時期。而學界和新聞媒體經常提到的「小政府、大社會」模式，實際上是20世紀中後期西方主要發達國家應對新經濟危機的辦法。這一模式的前提，是這些國家已經完成工業化的任務，經濟社會發展程度較高，社會結構、人口分布、政府職能都基本穩定，但財政供養人員規模確實比較龐大、也佔用了過多的政府開支，因而需要適度縮減官員規模，將一部分公共管理和服務職能交給已經較為成熟的社會組織來承擔。我們必須清醒認識目前所處的發展階段，在頂層設計和制度建設中堅持實事求是的態度，理性判斷財政供養人員的功能定位和實際情況，科學界定財政供養人員範圍，確定其規模並完善相關制度，穩步推進改革。

另一方面，財政供養人員管理「從身份到契約」的轉變是必然規律。長期以來，我國在財政供養人員管理上以編製為基礎，通過嚴格計劃和分配的模式實現行政和事業編製在各地區、各層級、各部門之間的配置。而「精簡—膨脹—再精簡—再膨脹」的尷尬現象，以及黨政機關用巨額財政資金聘用並發揮了積極作用的大量專業人員、輔助人員、基層服務人員，充分說明這種以身份為基礎的管理模式已經不能完全適應國家治理的需要，調整思路、完善制度勢在必行。改革的方向是在編製管理基礎上更多地引入合同管理模式，加強對沒有編製的其他財政供養人員的規範、管理和監督，這也是一些法治發達國家現代化進程中的理性選擇。以美國為例，其政府僱員（public employees）是指受政府僱傭的所有工作人員，按照不同的合同關係分為公務員、合約制人員、項目工作者、國防文職人員以及郵政服務人員。其中，公務員、國防文職人員屬於相對穩定的文官系統，其他人員的合同因素更多一些。[17] 值得注意的是，近年來編製管理在一些領域已經出現淡化趨勢，部分地區也開始試點或者推廣合同管理模式。2014年施行的《事業單位人事管理條例》沒有用「編製」的提法，而是提出了崗位設置和管理的理念。北京等地方也在制定方案，擬保留高等學校、公立醫院等事業單位性質，對現有人員探索不納入編製管理。[18] 契約關係逐漸取代身份關係是人類文明進程的大趨勢，也是中國走向現代化過程中要解決的基本問題。財政供養人員制度作為國家治理現代化的重要內容，其改革所面臨的一個重大任務就是研究思考如何引入契約精神。

（二）改革的可行性

一方面，改革所需的配套制度已逐漸落實。財政供養人員管理體制，與機構編製、公務員、事業單位、養老保險等很多制度存在交叉。近些年來，政府機構改革、行政審批制度改革、事業單位分類改革、群團改革等持續推進並取得積極進展。這些改革帶來的權力結構優化、機構編製調整、管理方式創新、法律法規完善都為深化財政供養人員制度改革創造了條件、提供了保障。比如，機關事業單位工作人員養老保險制度改革，取消了延續多年的養老待遇「雙軌」制度，有利於淡化體制內外的界限，為理念調整和制度創新奠定了基礎；近年來各地公安機關制定並實施的執法程序規範，為警務輔助人員參與執法活動創造了條件。

另一方面，改革的收益大於成本。改革財政供養人員制度，需要加大對一些公共機構的投入力度，建立健全法律法規制度，保障有關人員合法合理待遇，這要求一定的財政支持。但與傳統管理模式下財政資金使用效率不高甚至浪費、輔助人員管理失范所引發的尋租腐敗和社會矛盾相比，所付出的代價則小得多。[19] 改革之後，那些事實上由財政資金「供養」的人員在身份上會進一步明確，社會地位、薪酬待遇特別是思想認識和工作積極性都會有一定提高，對其教育、管理、監督也會更加科學規範。同時，一些主要從事生產經營活動的事業單位將轉為企業，事業編製將被核銷，「財政供養人員只減不增」的要求會繼續落實。這必將有利於促進公共資源的合理配置，使財政供養人員更優質高效地服務於社會公眾，因而改革的收益會遠遠大於改革的成本。

五、財政供養人員制度的改革思路

（一）加大行政編製調整力度並細化其核定標準

「政府在受到約束之前，必須要有實際做事的能力。」[20] 實現行政編製在各部門和層級之間的優化配置，是有效履行政府職能、回應社會需求的重要任務。建議結合各地區的工作實際，將機構編製特別是近年來簡政放權、群團改革之後所「富餘」出來的機構編製向政府法制、食品藥品監管、生態環境保護、城市管理執法等領域傾斜，滿足人民群眾對公共管理和服務的迫切需要。同時，加大行政編製在政府層級之間的調配力度，統籌考慮上級機關「瘦身」與基層一線「強身」的問題，重點強化基層執法部門和崗位，將機構編製這種「稀缺資源」配置到人民群眾最需要、最可以發揮其應有價值的地方。有數據顯示，2007年底至2012年底的五年間，全國行政編製增加了近50萬個，主要投放給了地方政法系統、軍轉幹部安置、口岸檢驗、涉疆涉藏等領域。[21] 在嚴控機構編製的背景下，中央還是批准增加了這麼多編製，說明經濟社會發展對公共管理和服務的數量與質量需求很大、也很迫切。這是未來若干年裡我們都難以迴避的現實問題。

從長遠來看，應當在已有制度的基礎上構建更加科學理性的行政編製核定標準。具體來說，就是圍繞若干個關鍵指標，通過科學定量的方法對各地區所需的公務員規模進行測算，細化行政編製核定標準。這些指標至少應當包括兩個核心指標和三個參考指標。兩個核心指標，即所承擔的職能和日常工作量。日常工作量的測算，要根據具體機構和崗位的工作日誌、會議記錄、出警次數以及處理公文、案件數量等情況來統計。三個參考指標：一是人口規模，人是公共管理和服務的主要內容與對象，「為人民服務」是我國各級黨政機關活動的宗旨。核定行政編製數量，人口規模是極其重要的參考標準。隨著城市化進程加快，人口遷徙的規模和速度都呈現出新的特徵，計算人口規模時應當把戶籍和非戶籍人口、常住與流動人口，以及老年人口、留守兒童等各年齡階段和特徵的人口信息都考慮在內。二是經濟社會發展程度，包括地區經濟規模、財政收支、人均收入、城市化水平、社會成員受教育水平、治安、衛生、交通等情況。三是地域特徵，包括區劃面積、民族分布、生態環境、自然資源等情況。有些因素還要統籌考慮，比如要根據區劃面積與人口規模測算人口密度，地廣人稀、地少人多的地方都要區別於普通標準。同時，還要建立編製核定標準的定期調整制度，使其全面及時反映經濟社會發展情況和人民群眾的需求。行政編製核定標準是一個綜合性課題，需要法學、經濟學、社會學、統計學等學科跨領域研究，為改革提供堅實的理論基礎。

（二）深化事業單位分類改革

近年來，事業單位分類改革取得了實質性進展，但一些領域的改革還有待深化。改革的關鍵是圍繞事業單位的功能定位，弄清楚究竟哪些單位和人員應當由財政資金保障，哪些應當排除出「財政供養」的範圍。在未來若干年裡，事業單位分類改革仍然是調整財政供養人員範圍、縮減財政供養人員規模、促進公共資源合理配置的關鍵舉措，改革還有很大的空間。這可以從三個方面突破。

一是研究解決實際承擔行政職能的事業單位轉為行政機構的問題。這些單位主要在基層，應當堅持行政組織法定原則，在核減事業編製的同時按照「1:1」或者相應標準適度擴大行政編製規模，確保有足夠數量的、符合法定條件和資質的行政機關公務員履職盡責，參與公共管理和服務。同時，結合基層行政執法工作的特點探索設置行政執法專項編製，通過考試等方式實現現有人員的身份過渡。

二是結合行業體制改革，促進相關領域的事業單位轉為企業。目前各級黨政機關內還有不少從事後勤管理和服務的人員，有行政、事業、工勤等不同身份類型。建議結合機關後勤體制改革，在整合資源的基礎上建立若干家機關後勤企業，逐步收回機關後勤管理和服務人員的編製，由機關向後勤企業購買服務。再如，結合軍工科研體制改革，逐步推進那些運轉機制靈活、成果受市場歡迎、符合條件的國有軍工集團所屬科研院所轉企改制。

三是積極探索將承擔行業管理職能的事業單位轉為社會團體。目前我國還有一些承擔行業管理職能、並與有關社團的職能存在交叉或者重合的事業單位。推動此類事業單位與相關社團整合，通過向社會提供服務的方式解決資金來源問題是必然趨勢。2015年8月，中央發布足球管理體制改革方案，撤銷國家體育總局足球運動管理中心，核銷事業編製，相關職能與中國足球協會整合，協會依法獨立運行。[22] 這為此類事業單位的改革提供了參考示例。

（三）建立公務僱員制度

在公務員隊伍之外配備輔助人員參與公共管理和服務，是近代以來一些國家應對政府職能擴張的重要舉措。在法國，19世紀以來就產生了無正式職稱的輔助人員（les auxiliaires）群體，不具有公務員身份但在政府機關從事輔助性工作。二戰後，法國政府進一步認可這些人員的地位，並立法保障他們的權益，使其待遇逐漸接近公務員待遇。[23] 我國經濟社會發展、城市化進程加快、公眾權利意識提高的形勢，對公共管理和服務提出了更高要求，也迫切需要有大量具備資質的人員承擔起這些職能。正視實踐中存在的專業人員、輔助人員、基層服務人員群體，承認他們的價值並賦予其適當身份地位，是理性務實的安排。建議以所承擔的職能、日常工作量且難以通過政府採購方式解決為標準，詳細測算各地區各部門公共管理和服務的需求，通過法定程序將那些沒有行政和事業編製、事實上主要由財政資金支持保障的人員納入法律承認的財政供養人員範圍，加強對這些人員的培訓、管理和監督。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》提出：「規範執法輔助人員管理，明確其適用崗位、身份性質、職責許可權、權利義務、聘用條件和程序等」，這是黨中央、國務院頂層設計的綱領性文件首次明確執法輔助人員的改革方向。建議以此為契機，總結一些地方的做法和經驗，通過設置公務僱員等方式把這些人員「管起來」，並且要想辦法「管住」「管好」，解決基層數百萬實際由財政供養人員的身份問題，進一步發揮他們的作用。

建立公務僱員制度的具體思路：一是在類別上，可以分為專業性、輔助性、基層服務性三類。專業僱員主要是具備一定專業知識和技能的專家型、技術型人員，如從事黨政機關法律顧問工作的律師、城市建設規劃師、外語或者民族語言翻譯等；輔助僱員主要在基層黨政機關從事輔助、協助、事務性工作，如輔警、協管員等；基層服務僱員主要是在城市社區、農村工作的社區工作者、大學生村官等。同時，還要在符合現有法律規定的前提下理性界定公務僱員的職責許可權。特別要明確哪些職能必須由入職標準更嚴格、紀律約束更強的公務員實施，哪些職能可以由輔助人員實施。比如，結合《人民警察法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》等將公安機關職能細分為必須完全由警察行使的保留職能、可以由輔助人員行使的輔助職能。涉及公民人身自由權、住宅、通信自由和通訊秘密、私有財產權的行政處罰、行政強制措施、刑事偵查等職能，必須由人民警察承擔。警務輔助人員可以在人民警察指揮和監督下，承擔交通疏導、秩序維護、數據採集、文字記錄等職能。

二是在管理模式上，實行合同制與員額管理。鼓勵簽訂三年以上合同，減少人員的流動性和不確定性。所需員額要根據有關標準認真測算，按程序規定報機構編製、財政、人力資源社會保障部門審核，防止隨意增加僱員人數。同時，要研究建立員額的動態管理制度，根據用人單位職能、日常工作量等情況調整及時增減員額，用人單位還可以在官方網站上公開僱員姓名等信息。在日常管理上，要對年齡、學歷、身體素質、道德素養等任職條件提出要求，並明確工資待遇、權利義務、法律責任、教育培訓等內容。

三是在經費使用上，加強財政部門對人員經費的總量控制。每個單位所僱用人員的經費總額，由財政部門根據人員數額和經費標準核定，納入預算管理並加強審計監督，要改變動用罰款返還、專項資金等支付公務僱員工資福利的做法。

（四）完善財政供養人員法律法規

組織法制確定國家機關成立緣由、權力來源、法定許可權，進而規定該國家機關的機構設置與人員配備，是對國家權力主體的規範，無疑是法治國中最帶根本性的問題之一。[24] 財政供養人員制度是組織法制的重要組成部分，其設立基礎、本質特徵及功能定位，決定了其改革調整必定直接關係政府治理能力和水平，直接關係公共資金和資源的配置，直接關係數千萬人的權利義務並間接影響十幾億人的日常生活。改革所涉及的權力配置、權利保障、結構轉型、制度建設等問題，都是應當在法治框架內調整和規範的內容。目前，各地區各部門在財政供養人員問題上已經有了很多創新做法，應積極總結經驗，及時寫入法律法規，避免把好的做法和經驗只停留在會議材料、領導講話和改革文件里。

目前，規範公務員和事業單位工作人員的法律法規基本成型，重點是完善已有制度，提高法律法規的科學性和可操作性。比如，《國務院行政機構設置和編製管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編製管理條例》只是籠統規定行政機構的編製依據「職能配置和職位分類」或者「所承擔的職責」，按照精簡的原則「確定」或者「核定」。但職能、職責只是確定機構編製標準的一個方面，不可能作為唯一標準，所以此類條文就要進一步完善。同時，要研究制定公務僱員方面的法律法規，將原則、理念、實體和程序性制度等確立下來。還要通過修改法律法規、制定司法解釋等方式，處理好《刑法》《行政訴訟法》《國家賠償法》等適用於公務僱員的問題。

改革財政供養人員制度是一項長期的系統工程，關係人民的負擔，也需要思維理念的調整。在社會公眾和輿論日趨理性的形勢下，應當採取有效辦法客觀地解釋和宣傳財政供養人員的積極意義。讓越來越多的人認識到財政供養人員「是社會的財富而不是負擔」「是積極的生產者而不是單純的消費者」[25]，以取得人民群眾的理解、認可與支持，使改革創新與制度建設具備深厚廣泛的民意基礎。

注釋:

[1] 李克強.在地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議上的講話[N].人民日報，2013-11-08，（2）.

[2] 人力資源和社會保障部.2015年度人力資源和社會保障事業發展統計公報[EB/OL].http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201605/t20160530_240967.html.

[3] 三部門負責人解讀《事業單位人事管理條例》[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/16/content_2680512.html.

[4] 侯雪琪.聚焦大陸輔警——陰影里的「執法者」[J].鳳凰周刊，2016（22）.

[5] 2015中國大學生村官發展報告發布[N].京華時報，2015-07-06.

[6] 金怡，丁勇.我國現代輔警制度建設探析[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2015（3）.

[7] 姜明安.行政法學與行政訴訟法學[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2015.119.

[8] 吳庚.行政法之理論與實用[M].台北：三民書局，2015.164.

[9] 朱振甫，杜劍虹，張應立.輔協警問題研究公安研究[J].公安研究，2009（9）.

[10] 潘波.銀行業監管權研究——行政法語境下的理論與實踐[M].北京：中國法制出版社，2012.54.

[11] 張晉藩.中國法律的傳統與近代轉型[M].北京：法律出版社，2009.162、168.

[12] 鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994.20.

[13] 李利平.中國公務員規模問題研究[M].天津：天津人民出版社，2014.148.

[14] 李克強.在地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議上的講話[N].人民日報，2013-11-08，（2）.

[15] 國務院關於貫徹實施《中華人民共和國行政處罰法》的通知（國發〔1996〕13號），國務院關於貫徹實施《中華人民共和國行政強製法》的通知（國發〔2011〕25號）.

[16] 劉爾鐸.從協管員現象看待中國臨時工制度[J].人民論壇，2007（11）.

[17] 樊鵬.構建合理適度政府規模的經驗尺度——基於美中兩國的比較分析[J].政治學研究，2015（2）.

[18] 關於創新事業單位管理加快分類推進事業單位改革的意見(京辦發[2015]9號).

[19] 潘波.以法治方式推進事業單位改革的路徑分析[J].財經法學，2015（4）.

[20] [美]福山.政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化[M].毛俊傑譯，南寧：廣西師範大學出版社，2015.46.

[21] 李利平.中國公務員規模問題研究[M].天津：天津人民出版社，2014.126.

[22] 足協與體育總局脫鉤[N].北京：人民日報,2015-08-18,（15）.

[23] 王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1988.232.

[24] 應松年.完善行政組織法制探索[J].中國法學，2013（2）.

[25] 程文浩、盧大鵬.中國財政供養的規模及影響變數——基於十年機構改革的經驗[J].中國社會科學，2010（2）.