中國對菲律賓政策該如何制定？莫讓杜特爾特的反美言論迷了眼

菲律賓總統杜特爾特不喜歡美國已經眾所周知，近來他的疏美言行似乎在進一步加碼。9月12日，他要求美軍駐在該國南部棉蘭老島的特種部隊「必須離開」。 13日，他說他正在考慮從俄羅斯和中國購買武器，同時結束與美軍在南海的聯合巡邏。這一切，用杜特爾特的話說，都旨在追求一種「獨立的」對外政策。

9月12日，菲律賓馬尼拉，菲律賓杜特爾特在馬拉坎南宮發表演講。英媒稱，菲律賓總統杜特爾特希望美軍撤出菲南部地區。

「獨立的」對外政策意味著什麼？

這種言行讓菲律賓的親美派和美國十分擔心，但毫無疑問它最符合菲律賓的利益。獨立的外交政策意味著菲律賓擁有更加獨立的地位，首要考慮菲律賓而不是美國的利益，同時在中美間保持更加平衡的立場而不是無條件依附於美國。

在阿基諾三世政府時期，菲律賓的外交議程被南海議題所壟斷，甚至不惜因此減少與中國的經貿合作關係。這一選擇最符合美國而非菲律賓的利益。

美國借南海爭端牽制中國，強化自己在東南亞的政治和軍事存在，同時儘可能突出中國的「欺凌小國」的形象。對菲律賓來說，南海議題當然重要，但作為一個被叛亂和恐怖活動困擾、貧困人口佔到約四分之一的國家來說，首要的任務其實是國內的和平、安全與經濟發展。

中國正在推進向其他國家進行產業投資和基礎設施合作的「一帶一路」計劃，與中國的良好關係有利於菲律賓實現這些國內目標，但阿基諾政府執著於通過仲裁與中國一較高下，結果除了沒有實際效果的仲裁裁決之外，內外一無所得。

在外交方面，菲律賓漁民失去了接觸黃岩島海域捕漁的機會，同時還要面對中國對相關島礁越來越強大的實際控制。

在國內政治上，阿基諾在維護治安、減貧方面進展甚微，而這也成為杜特爾特之所以能夠上台的重要原因。

顯然，杜特爾特要比阿基諾三世要更了解美國。他知道歷史上美國如何對待菲律賓人，也知道現在美國只會以自己利益為重。如果中菲因為南海爭端發生武裝衝突，美國不會冒與中國衝突的危險幫助菲律賓。杜特爾特當然不會與美國斷絕關係，因為他既是一個民族主義者，也是一個實用主義者。美國仍然是菲律賓外交的一項重要資本，給它武器和資金、在與中國打交道時提供籌碼，等等。

杜特爾特要做的就是從阿基諾三世時期的向美國「一邊倒」到拉開適當距離。這種距離不但將給菲律賓更大的外交空間，同時勢必也會加大美國的危機感，甚至迫使美國開出更好的條件來「留」住菲律賓。杜特爾特的大嘴巴看起來不靠譜，但在玩弄平衡術方面的精明與能力可能超出了外人的想像。當然，如果美國在人權方面加大對杜特爾特的壓力，甚至危及其總統地位的時候，他很可能進一步主張「獨立的」外交政策，落實自己「要求美軍撤走」的威脅。

與對美不同，大嘴巴的杜特爾特對華儘管也說了一些矛盾的話，但基本上沒有惡語相向，更沒有高調炒作仲裁案。這再一次表明了杜特爾特的精明政治算計：中看不中用的裁決幫助不了菲律賓實現實際利益，而中菲關係的停滯不利於菲律賓達成吸引更多外來投資的目標。杜特爾特要改善中菲關係的動力是沒有疑問的，現在的關鍵是他需要一個合適的時機去消化數年對抗積累下來的對華負面情緒，去克服國內反對派的反對，並以一種適當的方式處理好裁決這把雙刃劍：它既是與中國討價還價的籌碼，也是制約關係改善的緊箍咒。如果他在這些方面取得進展，中菲關係的改善是可期的。

中菲關係改善面臨的挑戰

但中國不能抱以盲目樂觀的情緒。在此中菲關係處於轉折點甚至有可能成為中國在東盟方向外交重要轉折點的關口，我們必須對自己需要的目標、面臨的挑戰以及可能的前景有著清醒的估計。

首先，中國要從中菲關係的改善中得到什麼？概括起來主要是：其一，否定通過單邊仲裁方式解決領土爭端的有效性，重新確立通過協商談判解決爭端的合法性。其二，鼓勵菲律賓奉行獨立於美國的外交政策，不要充當美國牽制中國的馬前卒。其三，藉此樹立一個和平解決爭端、建立互惠互利關係的榜樣，推動中國與東盟與周邊整體關係的改善。

如果僅就中菲關係而言，明確一點可能特別重要，那就是應該把雙邊關係的改善建立在鞏固哪怕是漸進式鞏固的基礎上，而不應該尋求那種急速提升式的冒進式改善。領導人的意志對於建立持久穩固的雙邊關係至關重要，中國也應該抓住杜特爾特提供的良機。但長久觀之，要推動中菲關係持續好轉，僅有領導人意志遠不充分，包括政府機構以及社會等不同層面的良好互動也十分重要。一個前車之鑒是，阿羅約執政時期中菲關係曾被兩國領導人認定為「黃金時期」，但由於缺乏其他層面的充分支持，結果迅速夭折。中菲關係如果再次改善，絕不應該再次重蹈覆轍。

其次，如何把杜特爾特的對華善意轉化為實實在在的對華友好政策，仍然是一個有難度的挑戰。南海爭端是其中最關鍵的一個「坎」，如何處理好南海裁決，如何就管控爭端甚至是共同開發達成務實有效的安排，這些都需要雙方達成實實在在的政府間協議，而不是憑任性而為的總統說幾句話就可以「翻頁」的。

杜特爾特的大嘴巴今天可以把「這一頁」翻過去，明天又可以把它翻過來。中菲應該就包括南海議題在內的兩國間關係達成一個綜合性、原則性和方向性的協議，沒有這樣的協議，就很難說中菲關係邁上了真正的改善之路。

但杜特爾特政府似乎還沒有準備好這麼做。9月15日，正在訪美的菲外交部長亞塞就說，菲律賓還沒有打算要和中國「坐下來」就南中國海問題進行正式談判。這表明未來中菲關係的發展仍存在變數。對於杜特爾特政府利用模糊態度先從中美撈盡好處的實用主義做法，中國也要心存警惕。

最後，中方應該對菲律賓國內政局加以密切關注，因為這直接涉及到中菲關係前景。杜特爾特可能是菲律賓建國以來最為特立獨行的總統，其施政最為大膽而倍受爭議，其內外政策及其前景也可能因此而面臨極大變數。

目前，杜特爾特不但因為反毒運動中出現的法外處決行為而受到美國的批評，更重要的是遭遇到國內政治反對派的挑戰。以前司法部長、現參議員利馬牽頭的調查正在進行之中，而且有證人直接在參議院指控杜特爾特在達沃市市長任內通過死刑隊進行法外處決。

除此之外，杜特爾特的其他重要政策目標，如與菲共及其領導的新人民軍進行和解、修改憲法實現聯邦制並提高外資控股比例等，都可能引發重大爭議和激烈的政治鬥爭。杜特爾特在此過程中是否一直能夠保持高位的民眾支持率，是否能夠在美國與國內反對派相互呼應的政治挑戰中保持不敗，仍然是他有待克服的挑戰。中國需要考慮並極力避免的一種情況是：一旦杜特爾特遭遇政治挫敗，他所執行的對華友好政策也被徹底否定，中菲關係再次逆轉。

中國與鄰國關係的理想狀態是，不管其國內政局如何變化，對華友好的方向與政策始終不變。中國與巴基斯坦的關係如此，中泰關係亦然，中緬關係正在向這個方向發展。相對而言，作為美國盟友且與中國存在南海爭端的菲律賓有著更多的特殊性，但也應該推動其朝這個方向靠近。