混合所有制與下一步國企改革

　　【財新網】（專欄作家 黃少卿）中國共產黨十八屆三中全會的決定提出，要「積極發展混合所有制經濟」，「國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式……允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制」，並且強調要「完善有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管」。如何解讀這些闡述所蘊含的政策取向？依據這些闡述，國有企業下一步改革的方向何在？

　　其實，「混合所有制經濟」的概念並非首次提出。1999年中國共產黨十五屆四中全會的決定已經使用了這個概念。在筆者看來，與其說此次三中全會對國有企業改革提出了新思路，毋寧說國企改革將回歸十五屆四中全會決定所給出的路線。作為一項推進了三十年多的改革議程，國企改革也許需要的不僅是新思路，而且是更大的決心和勇氣。

　　無論下一步將推出什麼樣的改革措施，筆者以為，它們都需要解決以下幾個核心問題：第一，國有資本應該布局在哪些行業和部門？保持控制地位的又是那些？第二，不打算再布局或保持控制地位的領域，應該以什麼方式實現國有資本的退出？第三，未來國有資本將以何種方式展開運營？第四，擁有國有資本（股權）的公司，應該如何建立並完善其治理結構？

　　下一階段要加快收縮國有資本布局

　　如何進行國有資本布局，是一個長期存在爭議的問題，也是進一步推進國企改革首先要解決的問題。早在15年前，如何從戰略上調整國有經濟布局，十五屆四中全會的決定就明確指出，要「堅持有進有退，有所為有所不為」，「國有經濟要在關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域占支配地位，其他行業和領域，可以通過資產重組和結構調整，集中力量，加強重點，提高國有經濟的整體素質。」

　　這樣的表述背後是有其學理依據的。當時由陳清泰、吳敬璉主持的「國有企業改革與發展」課題組建議，國有經濟應該從一般性競爭領域退出，專註於存在市場失靈的公共產品的提供。在一般性競爭領域，國有經濟並不能體現出比非國有經濟更大的競爭優勢。事實上，根據許多學者的經驗估算，處於同一行業的國有及國有控股企業的生產率，要比民營企業的生產率更低。這也意味著，長期來看，如果存在公平的市場競爭環境，一般性競爭領域將無國有企業的立足之地。

　　然而，「有進有退」的國有資本布局調整戰略並未得到實現。2006年，當時的國資委負責人對於國有經濟應該介入的領域進行了寬泛解讀，共有7個重要行業和關鍵領域被認為要保持國有經濟的絕對控制力，9個重大行業被認為要保持相對控制力，其中不乏屬於一般性競爭領域的行業和部門。從那以後，「國進民退」成為中國所有制結構調整的主旋律，而國有經濟布局調整則基本停滯下來。 而且，基於這種寬泛解讀，以及各種相應的扶持措施，國有企業在不少本應屬於競爭性的領域形成了行政性壟斷的格局。

　　國企改革目的是為了做大做強國有經濟，這一點毋庸置疑。然而，這並不意味著要做大做強所有國有企業，也不意味著國有經濟要在所有領域做大做強。下一階段，我們首先需要明確對國有經濟布局最低限度的劃線：凡不涉及市場失靈的公共產品和服務供給領域，國有經濟都不應該介入。相應地，現有配置在這些領域的國有資本都應該退出，轉而嚮應該介入的領域集中，實現國有經濟在這些領域的做大做強。這意味著下一階段要加快收縮國有經濟布局。

　　依靠法治遏制國有資本退出中存在的國資流失

　　當前，國有資本廣泛分布在許多產業和部門，國有經濟布局的收縮，必然涉及到國有資本從一般性競爭領域退出的問題。理論上，國有資本的退出機制並不複雜，不外乎向個人或非國有的企業法人出售國有資本，包括國有資產整體或部分轉讓、國有資本或國有股權被收購，以及國有企業被兼并。國有資本的退出和非國有資本的進入相配合，才能推動混合所有制經濟的形成與壯大。

　　問題在於，如何防止國有資本退出過程中發生國有資產流失（嚴格說應該是國有資本流失）？十多年前，「管理者收購」（MBO）一度成為國有資本退出的主要形式，在此過程中出現了不少國有資本被低價出售的個案。這一現象被有些人成功地利用，來否定、阻擊國企改革，導致在相當長時期內國企改革處於停頓狀態。然而，改革的停滯並不意味著國有資本不再流失，恰恰相反，部分國企內部人及掌握國企實際控制權的部分官員，趁機挖掘各種「暗道」，以更加隱蔽的方式大肆侵吞國有資本。

　　要重啟國企改革，就必須設法遏制國有資本退出時可能發生的國資流失。如何保證國有資本出售價格能夠反映其真實的市場價值？為此，政府首先要建立健全公平進入的國有資本轉讓市場，允許不同所有制主體平等地參與到對國有資本的競價過程。轉讓市場既可以是股票市場，也可以是各類產權交易市場，還可以是股權拍賣市場。過去，國有股權的轉讓定價嚴重依賴一些評估機構的事前估價。然而，任何國企的資本價值，恐怕很難有人事先能夠做出準確評估，而只能依靠企業家們獨具慧眼的價值發現。參與到競價過程的企業家越多，最終的出售價格才越有可能逼近國有資本的真實價值。

　　要實現國有資本轉讓市場的有效運行，一個重要的前提條件是法治。法治不但保證每個競爭者平等參與的機會，保證每個參與者的權利——譬如，對擬轉讓國資企業的信息知曉權、轉讓程序的公開公正性——不受其他參與者的侵犯。更重要的是，法治能夠為全社會公民——國有企業的名義所有者——對國企內部人和掌握實際控制權的相關官員提供一種監督和糾正機制，從而更有效地遏制他們對國有資本的「掠奪之手」。在這意義上說，國有企業改革能否公平有效地推進，實際上是對中國政府法治能力的一個考驗。

　　國有資本運營需要更多藉助市場力量

　　國有經濟要做到「有進有退」，首先需要把國有資產進行資本化，然後通過專業機構的國有資本運營來實現預定的布局要求。這意味著，對國有企業的監管模式將從「管國有資產（國有企業）」轉變到「管國有資本」，即十八大三中全會決定所說的「以管資本為主加強國有資產監管」的模式上來。

　　「管國有資本」的監管模式有什麼優勢呢？首先，監管對象不再是一個個具體的企業，而是國有資本，因此有利於實現政企分開；其次，監管的目標不再是各個國有企業的經營狀況，而是國有資本整體的保值增值；最後，監管的實現途徑不必再是「管人、管事、管資產」，而是挑選專業的資本運營機構，通過這些專業機構來實現國家作為股東的意志。

　　國際上成功的國有資本運營模式中，最出名的當屬新加坡淡馬錫模式。淡馬錫是一家由新加坡財政部直接出資組建的私人投資公司，專司新加坡國有資本的運營管理，取得了非常驕人的長期資本回報率。中國下一步國企改革是否要組建類似淡馬錫的國有資本運營公司？是否要把一些大型國有企業集團改組為國有投資公司？從三中全會決定的表述來看，這一思路是肯定的。筆者以為，從順利推進改革的現實要求出發，把這樣一種思路作為過渡模式未嘗不可。但是，我們必須要意識到，這仍然是一種「授權經營」模式。從國企改革的歷史看，授權經營往往導致所有權與經營權的模糊，導致作為內部人的經理實際成為所有人，容易出現「挖掘暗道」式國資流失。

　　長期來看，國有資本的運營需要更多地藉助市場化力量。一方面，在政府層面，財政部門要建立國有資本經營預算體制，把整個國有資本的投資與收益納入全口徑財政預算；另一方面，國資委應被改造為類似社保基金理事會的機構，作為財政部門下屬的特殊事業法人，其工作重點應該放在挑選私人性、市場化、專業化的資本運營機構，並將國有資本以信託方式交給這些機構進行運營管理。長遠來看，國有資本運營體制的建立，將為金融信託業和資產管理業在中國提供廣闊的發展機遇。

　　完善國資公司治理結構是國企改革的近期目標

　　從長期來看，當國有資本運營管理體制建立以後，嚴格意義上，「國有企業」的稱呼就應該讓位於「國資公司」。因為國家不再直接擁有「企業」，而只是擁有公司化企業的「國有資本」——有的是國有資本控股公司，有的是國有資本參股公司。當這些國有資本已經通過信託法律關係交付專業的資本運營機構進行管理之後，如何完善國資公司的治理結構，便不應成為政府財政部門，甚至也不應成為國資委直接面對的問題。

　　然而，如果由「授權經營」的國有資本運營公司或國有投資公司，來主導國有資本運營管理體制的話，那麼，如何完善國資公司治理結構，依然是國資委需要解決的近期目標。一方面，這些國有資本運營公司或投資公司本身要建立規範的治理結構；另一方面，為了防止這些代行國有股東職能的國有資本運營公司或投資公司，直接干預所控股或參股企業的經營活動，同樣要依靠規範的公司治理結構。

　　那麼，當前如何完善國資公司的治理結構？可以說，中國在這個方面的理論探討和實踐探討都積累了極為豐富的成果。一言以蔽之，關鍵還是要嚴格按照《公司法》，將國資委或授權經營公司的行為限定在履行股東權利的範圍內。從淡馬錫的經驗看，作為代行股東權利的受託人，國資委或授權經營公司在完善國資公司的治理機制上，最重要的工作就是選任好董事，而不是選拔委任經理人員，更不是直接從事公司的日常經營決策活動。

　　國有企業改革歷時三十多年而未竟，最近若干年頗有「止步不前」的味道，主要原因還是來自國企內部的阻力太大。下一步推進國企改革，最大難點依然是如何克服特殊既得利益集團的阻力。著名國企經理人任志強最近在一次討論會上指出，為何當下不少國企經理人員熱衷於「混合所有制」，因為他們想「化妝逃跑」！即希望藉助其他所有制資本的進入，淡化國有企業色彩，以便擺脫政府監管部門的監管。這番話無疑提醒我們，改革國企，發展混合所有制經濟，如果沒有明確的目標模式與法律保障，很可能出現與改革方向背道而馳的結果。

　　中國的許多改革都具有試驗性。目前，針對下一步國企改革，不少地方紛紛出台了本地區的改革方案，這些方案內容不一，各有側重。筆者認為，多樣化的改革試驗對於找出恰當的改革路徑具有不可替代的價值。然而，中央政府在國有企業改革方面依然要發揮好頂層設計的作用。譬如，在此次三中全會決定的原則性表述基礎上，進一步明確國有經濟的布局領域、對國有資本轉讓出台程序性指引、細化國有資本預算體制和運營監管體制的具體設計。也許，兩者的結合才能為下一步國企改革找到更加有效的新路徑。

　　作者為上海交通大學安泰經濟與管理學院副教授