高全喜：轉型時期國家治理體系和治理能力的現代化建設

摘要：西方國家的民主現代化和治理現代化進程是分階段進行的，而中國的民主和治理現代化則是疊加進行的。這種「時空錯差」就使得中國國家治理在民主化進程的反應陷入限制國家權力和保持國家權威的悖論性之中。面對社會和時代的需求，應該從更高的層次上認識現代國家的治理之道，把治理體系和治理能力的現代化建設放在一個「政道」的層面上：應高度注重人民對於國家政治體制合法性的認同；要尊重人的價值和尊嚴；應建立一個政治文明的國家。在推進國家治理現代化過程中，釐清民主與法治的關係，使兩者在國家治理中達到均衡，對保障國家治理能力的提升具有重要意義。在改革進程中，建立以法治和憲製為基礎的民主治理，是使民主與法治建設逐漸走向實然均衡的關鍵。一個憲法體制(依憲而治)的法治國是國家治理體系和治理能力現代化的根本所在。民主與法治在這個制度框架內，才能和諧、共容。建設一個現代化的國家治理結構，提升與現代社會相配套的治理體系和能力，必須要建立和完善現行憲法體制，使之成為一個與日常政治相適應的憲法。 關鍵詞：國家治理；治理能力；現代化；民主化；法治 自中共十八屆三中全會以降，全會《決定》中提出的「推進國家治理體系和治理能力現代化」改革總目標，成為了社會各界關注的輿論焦點。在改革進入全面深化的深水區和爬坡過坎的攻堅期後，如何進一步推進我國政治和社會體制的改革，使之能夠面對轉型時期繁難複雜的政治和社會問題的挑戰，是今天我們國家的治理體系和治理能力亟需破解的一項重大任務。 一、現代治道變遷的現實和歷史背景 共和國已經走過了六十多載，改革開放也將進入第四個十年，在市場經濟快速發展的推動下，我們在取得了舉世矚目的成就的同時，在發展過程中也積累了一系列複雜的政治、社會問題。這些問題從小處方面說，正日益影響著人民生活質量水平的提高和社會經濟的進一步發展，但若從大處著眼，這些問題的積聚擴展則可能對我國的社會和政治體制產生根本性的影響。 我國改革開放的進程，主要是在一元化領導的體制下推動的。這一體制在保障強權威、高效率的同時，也逐漸暴露出了一系列的問題：如體制監督不健全，官員腐敗愈演愈烈；對社會問題反應遲鈍，無法有效應對，以致激化成群體性事件；司法制度不健全，社會正義難以伸張，以致矛盾從地方向中央積聚，在中央又得不到有效解決的情況下，逐漸激化成民眾對體制的怨恨和不滿；最近由民族、宗教問題引發的恐怖主義活動更是把襲擊範圍蔓延到全國各地，把襲擊目標指向了普通民眾，對維護普通民眾的生命安全形成了極大的挑戰。所有這些問題的出現都指向了我們國家有待完善的治理體系和有待提高的治理能力。 這些問題的有效化解，黨的十八大三中全會給出了一個進一步改革的方案，具體而言，就是構建一套與現代國家的制度結構相匹配的治理體系和治理能力，也有論者把它稱之為第五個現代化——國家治理的現代化[1]。將「推進國家治理體系和治理能力現代化」總目標放在中國民主化進程的歷史視閾下進行審視，才能夠深入理解治理現代化對於中國現代化進程，尤其是對於民主化進程的深遠意義。 關於現代化，不同地域的學者有不同的認識和定義。一般來說，現代化是指起始於西方，由人追求自由發展所形成的人類文明發展的歷史運動。西方的現代化進程是一個非常曲折的過程，歷時良久。美國著名政治學家塞繆爾·亨廷頓認為，「西方文明出現於8世紀和9世紀，其獨有的特徵在以後的世紀中得到了發展，它直到17和18世紀才開始實現現代化。」[2]經過數世紀的時間，西方國家才由傳統形態轉變為現代形態。現代化進程引發了民主化浪潮，民主制度逐漸成為西方現代國家的基本政治制度，並在今天的各國政治文明中「佔據著如此絕對的優勢地位」[3]。薩托利從理論上將西方民主分為「理性主義民主」與「經驗主義民主」。其中「經驗主義民主天然是現實主義的，而理性主義民主則易於變成反現實主義的。……從歷史上看，前者可以認為是法國式的民主，後者是英美式的民主」[4] 。不論是法國式的民主，還是英美式的民主，在實踐層面上最終都是確立了現代立憲國家的代議制民主。但這種現代的、世俗的、憲政的代議制民主不是一蹴而就的，而是分階段不斷演化而來的，國家治理在不同的階段扮演著不同的角色，發揮著不同的功效。 它山之石，可以攻玉。研究考量西方現代民主國家的國家治理歷史，對我國治理現代化具有借鑒意義。西方近現代的民主化歷程大致可以劃分為兩個階段。在第一個階段中，國家在民主化進程中打動扮演守夜人的角色。在這個階段中，民主成為西方現代國家的政治基礎：國家權力來自人民，人民是國家的主人。公眾權利和自由得以在現代民主制的政治過程中彰顯，正如馬克思所評論的那樣，「民主制對其他一切國家的關係，正如同不是宗教創造人而是人創造宗教一樣，不是國家制度創造人民，而是人民創造國家制度……在民主制中，不是認為法律而存在，而是法律為人存在；在這裡，人的存在就是法律，而在國家制度的其他形式中，人卻是法律規定的存在。民主制的基本特點就是這樣」[5] 。在這一轉型過程中，國家由原來「國家本位」的國家一元一體逐漸進入到了「社會本位」的國家和社會二元分化對立。「正是作為國家的邏輯對立面出現的市民/公民社會，構成了推動國家治理技術日益理性化的動力，對於市民/公民社會來說，它需要的並不是一個守夜人式的『弱』國家, 而是一個既擺脫了任意權力, 又擁有從事連續性的日常政治管理能力的理性國家」[6]在現代民主制下，政府的權威不再來自傳統、卡里斯瑪，而是來自理性的法律[7]。此階段的國家治理主要是法治，一方面建立和完善保障個人權利的法律制度，維護源自民主化運動的人的自由和平等價值，另一方面，建立和完善約束政府公權力恣意妄為的一系列公法制度，這其中尤以憲政制度為重，馴化權力，讓公權力的運行限定在憲法的框架之中，讓行政權力的實施達到「法不授予即禁止」的狀態。更重要的是，對「多數人暴政」的民主狂潮建立強大的憲法防禦體系，使憲政代議制民主制度下的少數人或少數派的權利得到保護，這也是現代國家治理下的民主與傳統多數統治的民主的不同之處，正如薩托利在《民主新論》中所論及的，「民主就是多數統治這一口號是不正確的，只有尊重和保護少數的權利，才能維護民主的力量和機制。總之，少數的權利是民主過程本身的必要條件。如果我們信奉民主過程，我們也必須信奉少數的權利限制的多數統治。使民主作為一個不斷發展的過程存在下去，要求我們保證全體公民（多數加上少數）擁有權利，這是民主的運行方式所必不可少的。」[8] 隨著西方現代國家由市民社會進入福利社會，西方的民主化程度更加深入，由此導致國家治理水平作出了相應的提升，以此來滿足不斷提升的治理民主化需求。在福利社會，社會正義或分配正義的訴求成為了主流，「要求政府為了特定群體的利益而採取行動的絕大多數主張，都是以社會正義的名義提出的，而且如果論者有辦法把某個這樣的主張弄得好像是『社會正義』所要求採取的一種措施，那麼反對這種主張的意見即刻就會變得軟弱無力、不堪一擊。」[9]為了達到這種理想目標，政府開始干預市場，政府強制權膨脹擴張至公民的財產和自由權利，而這勢必破壞自生自發的市場秩序，踐踏個人自由，導致多數人的民主專制政府的出現。哈耶克認為，這是現代民主制內生的根深蒂固的缺陷，最終只會走向專制治理。而現代民主制的這些弊端，與民主政治的法律基礎密切關聯。民主政治的法律基礎，多為現代的政治理論家，包括自由主義的政治理論家所忽視，他們固然看到了民主制的種種弊端，甚至發現了問題的根源在於法治與憲政，並試圖訴求法治來解決民主問題，但令人遺憾的是，他們理解的法治，不但沒能解決現代民主制出現的弊端，反而助長了問題的進一步惡化。「一個擁有無限權力的議會所處的位置，會使它利用這種權力照顧特殊群體或個人，不可避免的結果是，它會變成一個通過對特殊利益進行分配，以此為它的支持者提供特殊好處的機構。現代『全能政府』的興起這項發展，以及有組織的利益迫使立法機構進行對自己有利的干預，都是因為賦予最高權威機構強制具體的個人致力於特定目標的不受限制的權力而導致的必然和惟一的結果。」[10] 福利社會源於主張國家干預的凱恩斯主義理論興起，該理論主張國家應強幹預經濟，以此來消弭和清除市場的先天不足。「1933年美國羅斯福總統『新政』是凱恩斯主義理論應用最成功的典範。戰後，西方國家普遍採用了政府強幹預政策，將公共事業國有化、充分就業和社會福利最大化作為政府追求的目標」[11]，西方資本主義國家在凱恩斯主義理論的指導下逐漸從資本主義經濟危機中復甦過來。然而20世紀70年代初期爆發的兩次石油危機，導致整個資本主義世界陷入了「滯脹」(高通脹、高失業、低經濟增長)困境。面對「滯脹」，凱恩斯主義一時難以解決。正是在市場失靈和政府失靈的危機之際，西方現代國家開始反思既有的治理模式，尋求治理變革。「但這時政府對社會的管理還是一種政府的獨自治理，是一種建立在命令—控制基礎上的科層式治理，政府尚未重視聯合社會力量進行合作管理。同時政府治理的民主化程度也有待進一步提高。公民除了參與選舉以及依靠議員和代議制機構表達意見外，對政府治理過程的了解和參與明顯不足。對行政管理專業性的強調和相對封閉的政府內部決策過程，在很大程度上排除了公民對行政決策的參與。」[12]在凱恩斯主義「失效」之際，新自由主義捲土重來，主張私有化，強調市場完全自由競爭，再次成為西方資本主義國家的主流。基於新自由主義的思想，西方國家對原有的治理模式進行了調整，改變了政府獨自治理的格局，在治理過程中更加註重市場、公民和以企業或行業協會等為代表的「第三部門」的作用，使國家治理的主體多元化。具體到行政部門而言，就是簡政放權，建立陽光政府、參與型政府，不斷提升公眾參與政府治理過程的水平，最終達到官民共治的「善治」模式。 由西方民主化進程觀之，西方民主化進程是分階段連續進行的，在這一進程中隨著民主化水平的提升，治理模式和治理民主化水平亦隨著提升。與西方內源型的民主化進程不同，對於像中國這樣的國家來說，民主化進程是外源型的。之所以建立現代民主制度，在很大程度上是因為其被動融入現代化和民主化潮流之中。 從政治邏輯來看，我們150年來所亟待解決的問題，對應的是西方17—19世紀各民族國家曾經面臨的現代化問題，而我們現在所必須應對的國家秩序，卻是20世紀和21世紀的世界新秩序。因此，中西方在時間上是不對應的，這就使我們面臨著兩難困境：一方面我們要建設一個全面現代化的民族國家，這是西方各現代國家用了300多年的時間才完成的；但是另一方面，西方現代社會的政治狀況卻逐漸出現了去國家化的趨勢，現代國家的弊端以及國家秩序的不合理、不公正弊端日漸凸顯，也就是說，我們的國家建設以及現代化道路遭遇後現代政治的阻擊，建設現代國家的正當性和開放的現代社會的合理訴求，面臨著後現代社會和全球化的挑戰。此外，我們又是一個文明古國，五千年來的政治文化傳統使得我們建設現代國家時，必須解決好與傳統體制的關係問題。因此，這諸多複雜糾結的問題，需要我們審慎地處理中國特色與世界格局、現代模式與多元主義、歷史傳統與普世價值、本土資源與異域制度等多方面的關係。[13] 與西方分階段進行民主現代化和治理現代化不同，我們的這兩個階段的民主和治理現代化是疊加同時進行的。這種「時空錯差」就使得像中國這樣的發展中國家的國家治理在民主化進程的反應陷入直接矛盾和衝突之中。一方面民主化進程中的民主制度合法性要求限制國家權力，使國家權力來自公民的同意或授予；另一方面，民主制的有效性要求國家在民主化過程中能夠維持其應有的權威和能力以有效推進社會建設。關於如何處理民主化進程中的這對矛盾，拉里·戴蒙德在研究發展中國家民主政治發展的種種悖論性現象後給出了解決之道，他指出除非民主政治能夠有效地處理社會和經濟問題，並達到適度的秩序和公正，否則，它將不會被人們看作是有價值的。「假如民主不能起作用，人們則可能寧願選擇不經他們同意的統治，他們可能選擇不再忍受去作政治抉擇的痛苦。因此，存在一個悖論：民主需要同意。同意需要合法性。合法性需要有效率的運作。」[14]事實上，我國民主發展實踐遵循得正是「在有效性中累積合法性」[15]的路徑，在國家治理中，保持國家對經濟與社會發展有效作為，逐步深化和擴大民主化，不斷累積政治的合法性，以保證政權的穩定和國家的整體進步。正如上文所言，這種注重民主有效性的發展策略，雖然取得了巨大的成就，但是也積累了不少問題，這就對國家的治理提出了更高的要求。 二、國家治理現代化的內涵本質 從統治走向治理是人類政治發展的普遍趨勢。21世紀，主要國家政治變革的主要特徵是，「多一些治理，少一些統治」。這源於「治理」是與「統治」有本質不同的安邦定國之術。俞可平指出，統治與治理主要有五個方面的區別：第一，權力主體不同，統治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業組織、社會組織和居民自治組織等。第二，權力的性質不同，統治是強制性的；治理可以是強制的，但更多是協商的。第三，權力的來源不同，統治的來源就是強制性的國家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強制的契約。第四，權力運行的向度不同，統治的權力運行是自上而下的，治理的權力運行可以是自上而下的，但更多是平行的。第五，兩者作用所及的範圍不同，統治所及的範圍以政府公共權力所及領域為邊界，而治理的所及的範圍則以公共領域為邊界，後者比前者要寬廣得多。[16]「國家治理」一詞是在西方興起的治理理論引入我國後，才被國內學者頻繁使用的一個概念。十八界三中全會提出的「國家治理現代化」總目標中的國家治理吸收借鑒了西方治理理論，並且經過了本土化改造，是與以往的國家統治或國家管理不同的治國之術。 面對社會和時代的需求，筆者認為應該從更高的層次上認識現代國家的治理之道，把治理體系和治理能力的現代化建設放在一個「政道」的層面上，而非僅僅在「治術」的器物層面上。 第一，在注重提高治理能力績效的同時，還應高度注重人民對於國家政治體制合法性的認同，筆者認為，這個合法性認同是關涉一個國家治理體系與能力的根本，缺乏人民的政治認同，一切的治理最終都將是無效的，都將是無源之水。 以往我們在評價政府治理能力時主要有兩條原則：一是積極的，是以經濟為中心的GDP的發展能力；另外一條是消極的，是對出現社會穩定問題的政府和領導一票否決。這兩條原則近些年成為考核政府治理能力和績效的主要標準。顯然，它們在推進我國經濟快速發展的同時，也給這個國家的現代化建設帶來了一系列的重大問題，這些問題近來日漸凸顯出來。例如，由經濟發展造成的環境問題愈演愈重，近些年來全國大範圍長時間持續的霧霾天氣對人民的工作生活以及生命健康造成了極大的不利影響；還有，經濟及社會資源向北、上、廣、深等一線城市積聚的趨勢也成加快之勢，這既對大城市的管理能力提出了挑戰，也提出了如何促進經濟及社會資源在不同地區合理流動的問題；當然，還有廣為人們所詬病的維穩體制，已經嚴重地扭曲了國家政治的性質，影響到社會的公平正義以及更多民眾對於政治及社會體制的認同。 因此，提高政府治理能力的建設，不僅要注重經濟績效，更為根本的是要關注國家治理能力背後的正當性問題，即人民對於政府合法性的認同，這才是實質所在[17]。因此，我認為國家治理體系和治理能力的現代化要與「法治中國」、「法治政府」的構建，結合在一起。應該認識到，單純的經濟發展不能構成政府獲得合法性認同的全部，對經濟發展過程中產生的政治社會問題，採取高壓政策，或者不管不顧，只能使問題越積越多，降低乃至取消人民群眾的合法性認同。政治合法性的獲得，首先在於要有一個法治的政府與國家制度，其次，才是它的治理體系和治理能力，否則，即便體系再完備，能力再強大，只能是一個專權擅權的政制，不可能獲得人民的擁護。一個法治的政府，必然會產生一套優良的治理體系和治理能力，在其中，各級公務員遵紀守法，精明強幹，民眾的意見能夠及時與政府進行溝通，社會矛盾能夠在司法機構中得到公平正義的判決，社會中出現的各種問題，能夠獲得政府及時的回應和有效的解決。這樣一個法治昌明的政府，就是一個現代化的政府，這樣的國家就是一個治理現代化的國家。 治理現代化的國家，立足於合法性，即「道統」，而不是「治術」層面的制度及政策的安排，這裡涉及國家治理之道的兩個不同的層面。在進一步改革開放的今天，原有的很多舊意識形態已經不能為現階段的政治發展及政策選擇提供合法性的支撐，致使目前許多的改革措施及政策原則，更多的是採取的一種「實用主義」的取向，不去拷問其背後的思想理論原則。我們現在亟需一套能夠為我國政治發展及社會變革提供有效論證的思想理論，以便使政府體系獲得更廣泛的合法性認同。 第二，政治治理的對象是由人組成的社會，一定要尊重人的價值和尊嚴。現代社會發展的動力來源於對作為獨立個體的人的價值的發現，使每個人都能在其所在的職位和領域煥發出強大的動力，進而推動社會的發展和進步。因此，政府治理能力一個重要體現在於，是否能夠創造一個公平正義的社會環境，維護個人的權利與尊嚴，進而為個人的發展提供一個良好的制度基礎。這裡面包含以下幾個方面的含義：一是進一步改革和完善我國的司法制度，用法治的手段保護每個人合法的權利和利益；二是政府在制定政策，行使其職權時，一定要考慮作為施政對象的人的價值和尊嚴，合法約束自己手中的公權力，防止其恣意妄為；三是開放社會空間，促進公民社會的建設，為個人的發展提供基本的制度保障。 現代社會是一個多元社會，不同的文化、地域和利益群體可能有著不同的訴求，因此，尊重人的價值和尊嚴還要求政府對於社會中不同群體的多元化訴求，給予同等的關注，切不可以公共利益的名義或者多數群體的要求而侵害少數人合法的利益訴求和法律所賦予的正當權利。這就對國家的治理體系和治理能力提出了更高的要求，即政府治理能力的提高不是在於強化管制，而是重在服務，為人民服務不是一句空話，而是要落實為尊重每一個社會的主體，尊重他們的多元化需求，以及個人的創造力和民主參與的能力。當一個社會充分地調動其每個人的社會參與能力和首創精神的時候，這個社會的政府治理能力就必定是強有力的，而且能夠獲得人民的擁護和積极參与。 第三，國家治理體系及治理能力的現代化的目標應該是建立一個政治文明的國家。政治文明首先表現在要有政治制度結構的合理化，一個健全的政治制度結構需要有三方面的內容：一是暢通的民意表達和溝通渠道，以便能夠將民眾的意見和訴求納入到政府的立法及決策中來；二是對民眾負責任的政府，以便能夠對民眾的訴求進行快速的反應，以及用行政手段維護社會的和平、安全，促進經濟、社會的發展；三是公正的司法體系，以便能夠在社會出現矛盾時提供一個能夠維護公平正義的地方。這三方面的內容及其相對應的功能，雖然在現代國家的治理結構中未必是一模一樣的，英美有英美的做法，中國有中國的做法，但其制度結構的合法性與合理性安排，卻是大同小異的，都是其作為一個政治文明的國家所必不可少的。我國要建立一個政治文明的現代國家，其國家治理體系和治理能力的文明化，我認為應該是所謂第五個現代化建設的應有之義。 三、民主法治是國家治理現代化的必由之路 立足於道統的現代國家治理，與統治或管理既有相通之處，又有本質區別。其中最大的區別在於主體上的不同。統治或管理的主體是單一的，而治理的主體則是多元的，不僅有政府，還包含有企業、社會組織、民眾和媒體等。由此點來看，國家治理的概念天然地包含著民主。推進國家治理現代化，實現善政善治，必然大力推動參與式民主的發展。 美國民主理論家喬萬尼·薩托利指出，「參與式民主至今仍是個含糊不清的概念」[18]，在將參與式民主與直接民主、公決式民主、選舉式民主和代議制民主進行比較後，薩托利強調，參與式民主雖與他們有重疊之處，但不讓將它們等同起來。參與式民主將參與置於中心位置，更加強調參與的自願和自治，更加貼合於小團體式的民主。而且這種小團體範圍內的民主與國家層面的政治制度民主有著重要聯繫。「參與是微型民主的本質，或者說，它為上層結構即民主政體，提供了關鍵的基礎結構。這一點從未被否認。」[19]參與式民主不同於西方國家的代議制民主，也不同於我們的代表型民主[20]、協商民主。作為一種新型的民主形式，參與式民主對轉型時期中國的國家治理具有重要意義。 參與式民主使公民個人和社會組織也成為國家治理主體，可以積極回應隨著我國民主化進程推進而不斷提升的民主需求，滿足現實民主需求，有利於培育公民社會，充分發揮基層自治功能。治理主體的多元化，可以倒逼政府職能的轉變，健全權力約束機制。現代國家治理的一個重要標誌就是，國家公權力得到了有效地約束，將權力關在籠子里。有了公眾對政治生活或社會生活的參與，可以以外部的視角監督規範國家權力，讓不適宜或不應由國家承擔的職能回歸社會自治，讓缺失、不作為的國家權力承擔起應盡的社會義務，避免公權力出現「缺位」和「越位」現象。 參與式民主，打破了將民主限於政治領域的傳統，豐富了民主的形式，拓寬了民主渠道，使社會各個階層、群體都能夠表達民主訴求，勢必激發人民群眾的政治參與熱情。但同時必須保證將這種參與式的民主納入法治化軌道之中，實現民主參與的制度化和理性化。因此在推進國家治理，發展參與式民主之時，法治建設同樣是更為緊迫。在這方面我們曾有過沉重的教訓。建國伊始，我國在國家治理方面仍舊延續了革命時期群眾運動式的「大民主」，重民主而輕法治。「在革命成功之後還一味地強調民主的『大』而『純』，不但不會推動民主化的發展，而且會在一定程度上掩蓋法治的必要性，形成無視法制與秩序，甚至是排斥法制的民主。」[21]在文革時期這種激進的大民主尤為明顯，這種非理性參與的民主，最終釀成了破壞政治和社會秩序的「十年浩劫」。正是出於對文革的反思，在改革開放之初啟動的民主化新進程，一開始就與法制建設緊密相連。鄧小平對此明確指出，「為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法制化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。……做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究」[22]。 在推進國家治理現代化過程中，釐清民主與法治的關係，使兩者在國家治理中達到均衡，對保障國家治理能力的提升具有重要意義。在改革開放以前，由於重視民主，輕視法制的緣故，法治建設很少提上國家建設議程，常常忽視民主與法治的關係。隨著改革開放的不斷深入，隨著依法治國的方略的提出，民主與法治的關係，逐漸成為學術界研究的重點議題。對於兩者的關係，不同的學者有不同的認識。有的主張兩者「和諧共生」,認為民主與法治相互依存，相互促進；有的主張兩者之間存在著矛盾和衝突[23]，認為民主與法治之間相互制約，相互平衡。這兩種對立的觀點事實上從不同維度上揭示出了民主與法治之間錯綜複雜的關係。目前就民主與法治關係來看，主張兩者「和諧共生」佔了主導地位。對於民主與法治關係的討論轉換成了兩者之間何者更重要，何者優先的問題。筆者以為，民主與法治之間不存在何者優先的問題，也不存在根本性的矛盾衝突，它們的關係從根本上是相互存進的關係。因為民主與法治的各自問題意識是不一樣的。民主要解決的是國家在治理中的合法性或正當性問題，法治要解決的是治理之優良與低劣的技藝問題。儘管民主與法治兩者之間存在著張力，但並不是相互敵對的關係，不能對兩者的關係做機械式的理解，而是要從相互制約的促進方面予以理解。喬萬尼·薩托利曾在《民主新論》中討論過民主與法治的關係，他把民主界定為「有限的多數統治」，而非「無限的多數統治」。「有限的多數統治」的另一種說法就是法治的民主或者憲政的民主，而非絕對意義上的大眾民主。他說，「我已論證了民主不單純是人民的權力，現在我要堅持認為，民主也不是單純的『多數原則』只是有限多數原則的簡單說法。……縱觀人類歷史，多數——種族的、宗教的或僅僅數量的多數——事實上一直在迫害少數派，有時甚至到了滅絕少數的地步。……我拿得準的是，民主不是沒有限制的詞的（因此是無限制的）多數統治。」[24]所以從應然意義上講，民主與法治或民主與憲制是並行不悖的。儘管「民主是個好東西」，但應該意識到，單純的大眾民主或者說不受限制的民主——即便是代議制民主或參與式的民主——也是有缺陷的，對像中國這樣的轉型國家來說，民主與法治因該是齊頭並進的關係，民主與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，不可偏廢。事實上，我國改革開放以來的政治體制改革取得的成就，就是在追求治理過程中追求民主與法治的均衡中實現的。「正是因為在加強民主建設的同時厲行法治，我國的政治體制改革才在推動發展的同時保持了穩定。改革開放二十多年的社會主義政治文明建設的進程是一場民主化的進程，同時，它更是一場民主「制度化、法律化」的進程。」[25] 推進我國治理體系和治理能力的現代化建設為我們打開了進一步深化我國政治體制改革的大門。隨著國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標推進，我國的政治體制和社會體制的改革必將深化，如何在改革進程中進一步調整民主與法治的關係，使兩者的建設逐漸走向實然均衡，是一個重大的理論和實踐問題。筆者認為，建立以法治和憲製為基礎的民主治理，是應對這一難題的解決之道。在缺少法治和憲政傳統的社會中，民主要實現自身的鞏固和優良治理，通常難度很大。只有奠定一種憲法高於政府、高於執政黨、高於政府公共政策的制度保障，使憲法和法律成為國家治理的最高權威，才能保障民主治理的穩定，使國家轉型為法治昌明，民主優良的國家。就目前我國的現實情況來說，制度建設在政治文明的進程中扮演著更為關鍵的角色，一個憲法體制（依憲而治）的法治國是國家治理體系和治理能力現代化的根本所在。民主與法治在這個制度框架內，才能和諧、共容。 建設一個現代化的國家治理結構，提升與現代社會相配套的治理體系和能力，必須要建立和完善現行憲法體制，使之成為一個與日常政治相適應的憲法。
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