總理與民眾 合力戰「三公」

9000億元「三公消費」揭開冰山一角總理與民眾 合力戰「三公」豐鴻平 徐臻 張恆 __文2008年，剛當上全國政協委員的上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪，在全國政協十一屆一次會議上提交了一份《陽光財政，我盼得頭髮已白了》的發言稿。3年過去，蔣洪的頭髮更白了，他終於等來了公開「三公消費」的一個開端，雖然這個開端並不讓他滿意。截至7月22日，98家中央單位中共有73家公布了自己的三公經費賬本，其中有20家是國務院組成部門。按照國務院的要求，中央單位要在6月30日之前公布三公消費情況，但聽話的只有科技部和中國工程院兩家，其他單位要麼姍姍來遲，要麼猶抱琵琶。「從總體上來說，這是一個進步。但沒有如期公布，絕大部分單位只公布了一個數字，並且是財政預算內的『三公消費』，這樣的公布對於民眾監督沒有多大意義。」對於已經公布的三公消費，蔣洪如是評論。從2008年到2011年，蔣洪連續4年向「兩會」提交要求公開三公消費的相關提案，與他並肩作戰的還有能在廟堂議事的學者、企業家、政府官員以及「處江湖之遠」的普通市民。他們的行動與高層的意志形成合力，在今年終於撬開了治理「三公消費」的堅冰。溫家寶在今年的政府工作報告中向「三公消費」亮劍：出國（境）經費、車輛購置及運行費、公務接待費等支出原則上零增長。隨後的一次國務院常務會決定，今年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級「三公」經費支出情況納入報告內容，並向社會公開，接受社會監督。這是一場看似註定要贏的戰役。但這樣一場戰役何以進行得如此艱辛？民間力量在擔任全國政協委員之前，蔣洪做了十年上海人大代表。每年審查預算時代表們都看著他，代表們對那些財政預算報表一頭霧水，而蔣洪是財政方面的專家，他們希望蔣洪能看出些什麼問題。「我說不出比大家更多的話，因為給我的信息就是那麼少。」即使是專家，蔣洪對於財政預算信息不全面、不具體、信息滯後也很無奈。民眾所關心的三公消費，更是密而不公。在那篇「頭髮已白」的發言稿中，蔣洪說：「我是上海財經大學財政學教授，這門學科要求我關注政府的錢袋子。然而當我這樣做時，卻發現眼前一片模糊，似乎看到了什麼，但總也看不清，就像患上了嚴重的白內障。這使我對政府財政感到十分茫然，既無法做出適當的判斷，也無法提出積極的建議。」2008年開始，蔣洪對31個省級政府財政進行了調查，結果讓他悲觀，公眾能夠獲得的相關信息非常之少，人們都知道政府在大手大腳地花錢，用於吃喝、出國、用車，但政府並不公開這些消費，彷彿這些錢是他們的。王清的遭遇很好地體現了蔣洪的調查結果。2008年，河南南陽小伙王清向南陽市上至市政府下至一個區的蔬菜辦公室共181個行政部門，提交7項政府信息公開書面申請，其中最重要的一項是公開「三公消費」。在那個時候，提出此項要求是一個大膽的舉動，收到公開申請書的一些單位認為他是間諜，在收集情報。被懷疑要「竊取國家機密」的王清家門口常常出現一些陌生人，晃來晃去，打聽他的情況。直到他給新華社和市委書記、市長寫信求救，王清才沒有被當成需要專政的「敵特」。但他申請公開「三公消費」的請求還是被當成無理取鬧，「球信息公開，這裡沒有什麼信息可公開。」某部門的領導如此訓斥後把他趕了出去。李德濤則在廣州獲得了驚喜。他於2009年同一天向上海和廣州遞交部門預算申請，上海財政局以「國家機密」為由拒絕公開，廣州市財政局則稱，2009年市本級部門預算涉及114個部門，將全部放到廣州財政網上，可公開下載。蔣洪說，財政預算公開以及「三公消費」公開的一個重要動力，是2008年5月開始實施的《政府信息公開條例》，該條例在建設公開透明的政府、保障公眾知情權、監督權等方面帶來深刻影響。以此為依據，民間開始要求、推動政府信息公開，「三公消費」則是其中的重要內容。2009年，北京律師李勁松以公民身份，向深圳公安局遞交政府信息公開申請，要求深圳公安局公開「三公消費」信息。深圳公安局隨後給了他答覆，列出公車消費、接待等費用。今年5月，李勁松接連向中央部委申請公開「三公消費」信息，並稱如果在7月30日還沒有公開，他將起訴這些部委。「可以說我是幫溫總理一個小忙，助他一臂之力。」李勁松說。高層行動「我認為溫總理這次是下了狠心的，中央國家各部門應該有服從和執行的義務。」但李勁松對中央部委的要求比溫總理還高，他要求公務用車不能單純公布多少輛，還要公布型號、單價以及每輛車的車牌號。一些部委相關人員對他說：溫總理沒有要求公布得這麼細。「那我就說了，溫總理不可能給你說好每一步怎麼走，他告訴你一個目標，你就要儘力做得更好。」但大部分部委沒有做得更好，他們只是給了一個籠統的數字。「下了狠心」的總理和較真律師、學者、市民形成了合力，他們自上而下、自下而上地要讓「三公消費」大白於天下。去年兩會前，溫家寶和網友「第二次親密接觸」，接受網友的在線提問。除了房價，網友關心的就是三公消費問題。網友想知道，「三公消費」為什麼管不住？治理「三公消費」真的很難嗎？「應該管得住，必須管得住。其實，我們能夠做到，最根本的是兩條，第一條就是公開透明，就要讓任何一項行政性支出都進入預算，而且公開讓群眾知道，接受群眾監督；第二條就是民主監督。最重要的是民主，只有民主才不會出現人亡政息，公款吃喝、公車私用，公費出國，其實也關係到整個反腐敗。」和管住房價一樣，溫家寶對治理「三公消費」也表達了決心。隨後的2010年兩會上，「三公消費」是代表、委員們熱議的話題。到了今年兩會，「三公消費」的話題進一步升溫。除了蔣洪的9個提案外，廈門大學教授鄭蘭蓀等30位全國政協委員聯名提交了一份提案，建議限制公款消費煙酒。在今年政府工作報告中，溫家寶提出「三公」支出零增長。3月份，國務院常務會議決定今年繼續壓縮中央部門「三公」經費預算，並明令要求各中央部門務必於今年6月將本級「三公經費」支出情況向社會公開。但除了科技部和工程院外，96個中央部門似乎沒有聽溫家寶的話。遠超9000億元？「首先，中央各部門沒有意識到問題的嚴重性；其次，此前從未公開過『三公消費』的數字，各部門可能擔心數字公布後會產生副作用，因而採取拖延的辦法。」對於各部門的延誤，全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青如是推測。葉青的說法在很大程度上得到印證。即使是已經公布的中央部門，也一副很怕見人的樣子。地震局選擇在深夜公布，商務部、衛生部也是在下班之後公布，20多家單位選擇在周五下班後、周六周日公布。「時間上耽誤了就很難讓人原諒。另外一方面，有些部門公布的數字偏小，而且小得很奇怪。比如住建部公布的公務招待費僅為13萬（去年是26萬），一個月1萬，也太節約了。而財政部的公務招待費是368萬（去年也是368萬），一天1萬。我想住建部的工作量也不會比財政部少多少吧？」葉青認為，像住建部這種把去年決算數直接砍掉一半的做法，完全是隨心所欲的，「他們可能什麼是接待費都沒搞清楚」。蔣洪則指出，各部門公布的「三公消費」數字，只是一般性支出而不包括項目支出，此外，財政預算外的「三公消費」，其數量也很龐大。也就是說，目前各部委公開的三公支出是「財政撥款中的三公經費」，而事業收入、預算外收入等非財政撥款中，隱含著更大的三公支出空間。「一開始就划出了最小的圈。」一位財政部門人士說。在此口徑下，經財政部匯總，2010年中央行政單位、事業單位和其他單位「三公」支出合計94.7億元。2008年，北大教授王錫鋅在接受中央電視台採訪時稱全國「三公消費」總數為9000億元。這讓採訪他的柴靜很是吃驚：「您再說一遍，是多少？」王錫鋅再次肯定地說：「公款接待、公費出國考察、公車，也就是『三公』，一年9000億元。」王錫鋅事後表示，9000億元的說法來自兩方面，一是據2005年中央黨校主辦的《學習時報》報道，2004年全國用於公用車、公務接待的全年費用是6000億元，占當年財政總收入兩成；一是2000年《中國統計年鑒》顯示，1999年國家用於公務考察的費用共計3000億元，以後逐漸遞增。「我比較相信王錫鋅說的9000億元，這是從中央機關到鄉政府的最大口徑的『三公消費』數據。我認為，中央部門所有公共資金支出均屬公費範疇，但財政部已經否認了這個數字，官方並不承認學界的這種統計口徑。」葉青說。蔣洪也認同9000億元的說法。2004年的財政收入為26000億元，2010年為83000億元，如果三公消費也水漲船高，則其數據將遠超9000億元。94.7億僅僅是中央單位的數據，更為龐大的地方三公消費，還需要繼續等待。制度制衡今年5月4日，溫家寶主持召開國務院常務會，要求地方政府及其有關部門要比照中央財政做法，公開經同級人大或其常委會審查批准的政府財政總預算和總決算，並做好部門預算、「三公」經費等公開工作。北京首先響應號召，7月21日上午，北京市政府向市人大常委會首次報告，經匯總，2010年北京全市市級黨政機關、全額撥款事業單位的「三公」經費財政撥款支出合計11.3億元。在此之前，北京公布北京市黨政機關、全額撥款事業單位公務用車實有數為62026，精確到個位數。這些數據與民眾感知有很大的差距，同樣具有統計口徑偏窄的問題。「現在地方眼睛都看著中央。中央要求公開到什麼程度，他們不會突破，或者反而會更加保守。公開不公開，除有個人利益的問題之外，最大的問題還是取決於中央的指令是什麼。」蔣洪認為，國務院應該有相應的檢查、督促、獎懲措施，要啟動問責程序。葉青則認為，只要中央各部門闖過這一關，一定會推進地方公布「三公消費」數據，「那才是真正的大頭。下一步國有企業要公布他們的『三公』開銷，特別是央企。」葉青認為，在3年內將會有比較完善的制度建設，比如統一公布時間、口徑、途徑以及更為細緻的說明。已公開的部門中，審計署的表現得到蔣洪的認可。據公布，2010年審計署「三公經費」財政撥款決算數為2488.79萬元，其中，因公出國(境)費616.72萬元，公務用車購置及運行費1229.65萬元，公務接待費657.42萬元。在公布的各項數據中，審計署做了比較詳細的說明。這也是迄今為止中央單位中公布「三公消費」最詳細的部門。但蔣洪認為，還應該再細緻，比如審計署公布了出國經費組了多少個團，這些團可以列出來，每個團花了多少經費，讓公眾識別，看這個團是否有必要；每一個出國的人是誰，到什麼地方去，途經哪些城市哪些地方，組團目的，達到什麼樣的效果，這些都應該有所交代。制度上的設計更為迫切。修改《預演算法》及《審計法》相關內容，讓公開、監督「三公消費」得到法律的保障。同時，人大的監督作用應得到發揮，目前的審查更多是走過場。溫家寶在回答網友時說，管住「三公消費」，一是公開透明，二是民主監督。如今，公開的大幕已經開啟。