論改革開放新時期人民政協的民主監督

07-02

論改革開放新時期人民政協的民主監督

侯水平

人民政協民主監督是我國政治監督的重要內容，也是推進我國民主政治建設的重要途徑和加強政治文明建設的客觀要求。當前我國正處於社會轉型期、發展關鍵期和改革的攻堅期，各種深層次的矛盾和問題日益凸顯，已成為影響經濟發展和社會進步的重要因素。新形勢、新任務對人民政協提出了更高的履職要求。胡錦濤總書記在慶祝人民政協成立60周年大會上提出「積極探索和完善民主監督機制，暢通民主監督渠道，建立健全制度，寓民主監督於政協委員提案、進行視察、參與工作檢查等活動之中，提高民主監督質量和成效」這是新時期對人民政協民主監督的新要求。深刻認識改革開放新時期人民政協民主監督面臨的各種挑戰和問題，加強和完善人民政協民主監督職能，充分發揮人民政協民主監督在社會轉型中的作用，不僅對於解決各種社會矛盾、推動科學發展、促進社會和諧具有緊迫的現實意義，而且對於推動人民政協事業新發展、推進我國民主政治建設新進程、開創黨的執政新局面也具有重要的意義。

一、新時期人民政協民主監督面臨的新挑戰

當前，加強和完善人民政協民主監督受到以下幾方面的嚴峻挑戰。

(一)人民政協民主監督面臨國內外新形勢

發展人民政協事業是應對國際國內形勢深刻變化的需要。當前，人民政協的民主監督既面臨西方民主理論和價值觀的衝擊，也面臨我國經濟社會轉型期各項改革深化的新眵勢、新任務帶來的挑戰。

從國際上看，西方國家標榜其所謂的民主具有普世價值，在通過各種方式強化對其價值觀的宣傳和強行推銷「民主化」的同時，還利用各種手段攻擊中國民主政治，其中不乏對人民政協民主監督的詆毀。

就國內來說，隨著改革開放和社會主義市場經濟的深入發展，當代中國正在發生著廣泛而深刻的變革，利益格局深刻調整、社會結構深刻變動，政治體制改革進入攻堅階段，法治建設有待完善。「讓人民當家作主，其中一項重要內容就是要依法保障人民民主監督的權利」。在新時期，人民政協民主監督內容更加廣泛，對象更加複雜，形式更加多樣。服務型政府建設要求加強對其行使權力的合法性、公正性、透明性和程序性進行監督；國家法治建設要求加快民主政治建設的步伐。這對發展人民政協事業，加強人民政協民主監督提出了新的更高的要求，即要以世界眼光、從全局高度審視人民政協工阼、發展人民政協事業。加強人民政協民主監督，既是人民政協事業發展的內在需要，也是社會主義民主政治建設的需要；既是我國政治體制改革的重要內容，也是加強和完善黨的領導的內在要求。

(二)人民政協民主監督面臨公民政治參與新要求

目前，雖然我國已經不存在階級矛盾和衝突，但是社會結構發生了巨大變化，不同的社會群體和階層之間存在著利益矛盾和衝突，需要各自的利益表達和利益協調機制，其中最重要的是參與機制和監督機制。「充分發揮人民政協在擴大公民有效政治參與中的重要渠道和平台作用，廣泛吸收各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士參與國事」。人民政協民主監督是各黨派團體和社會各界人士對國家權力的行使、大政方針的制定和落實進行監督。努力發揮人民政協民主監督的作用，可以廣開言路，集思廣益，有效實現黨派團體各族各界人士廣泛有序的政治參與。

公民政治參與要求不斷擴大人民政協民主監督內容。人民政協應不斷加大對政府民生工程建設的監督力度，切實關注民情、民意、民聲，尤其是對農民工等弱勢群體社會保障給予高度重視，保障其合法權益，「人民政協在推進以民生為重點的經濟和社會建設時，尤其要發揮好民主監督的職能」；加大對政府履行公共服務職能的監督力度，不斷提高政府責任意識，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀；加大對貪污腐敗的監督力度，貪污腐敗問題一直是民眾關注的熱點問題，腐敗問題如果不能得到有效遏制，就會降低民眾對政府的信任度，而且會降低中國共產黨的執政合法性，從而影響政權穩定。

公民政治參與要求不斷探索人民民主監督形式。人民政協應不斷探索和發展履行職能形式的多樣化，不能僅局限於召開會議、開展調研活動、提出議案和批評建議意見，還應該通過開展座談會、民主懇談會、民主評議會、專項民主監督聽證會、建立委員工作站收集社情民意、在媒體開設「委員論壇」、在互聯網開設委員博客和微博，以及與其他監督形式有機結合等形式其職能的履行。在民主監督過程中，要重視監督質量和效率，真正體現民主監督的民主性、公正性和合法性；要建立責任追究機制，對違法違紀現象要嚴加懲治，追究相關責任人的政治責任和法律責任；要通過建立各項預防機制避免人民政協民主監督的形式化。

公民政治參與要求不斷拓展人民政協民主監督途徑。人民政協民主監督不能僅局限於自身監督職能的發揮，還要建立與社會監督、媒體監督相溝通的聯繫渠道，擴大其監督途徑和影響力。將人民政協民主監督與各項監督緊密結合，並擴大人民群眾政治參與的渠道，從而有效提高人民政協民主監督的質量和水平。

(三)人民政協民主監督面臨自身發展新需要

人民政協作為我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，在發展中國社會主義民主政治進程中具有重要的作用。中共十七大報告中明確提出「人民民主是社會主義的生命」。對於中國共產黨來說，黨內民主是黨的生命，發展人民民主必須與加強黨內民主結合起來，以黨內民主帶動人民民主，而人民政協的民主監督是人民民主的重要內容。「人民政協是實現人民民主的重要途徑」。在改革開放新時期，推進社會主義民主政治建設進程，必須加強人民政協自身建設和發展，尤其是要充分發揮人民政協民主監督職能。「發揮好這一基本政治制度在政治參與、利益表達、社會整合、民主監督和維護穩定等方面的功能……為全面建成小康社會作出新貢獻」。

人民政協自身建設要求加強民主監督職能。政協章程中明確指出民主監督是人民政協的重要職能，必須充分發揮其優勢和作用。在改革開放新時期，人民政協的功能和作用更加體現在民主政治建設方面，體現在依法治國，關注民生、反映民意上。雖然人民政協不是我國的權力機構，不是人民行使國家權力組織，但是憲法和法律賦予其保障人民行使權力和監督權力依法運行的使命：監督各權力機關科學行政、民主行政、依法行政，促使權力在憲法和法律範圍內運行、在陽光下運行；通過參政議政、政治協商提出建議和批評意見保障各項黨和國家的路線、方針、政策的科學性、合理性和可行性；促進廉政建設，政務公開，遏制腐敗現象。

人民政協自身建設要求加強民主監督與政治協商、參政議政有機統一。在履行人民政協職能時，不能將它們截然分開。當然，也不能將政治協商和參政議政中所體現的民主監督內容完全等同於是在履行人民政協的民主監督職能，要注意與政治協商過程中的協商對話、參政議政過程中的協商討論相區別。在新時期，只有充分認識到人民政協民主監督的內容和形式，全面把握其內涵，才能真正做到民主監督與政治協商、參政議政的有機統一，也才能真正成為傳達民情、民意、民聲的紐帶，從而推進社會主義民主政治建設的進程。

二、當前人民政協民主監督存在的主要問題

新時期，人民政協發揮政治協商、民主監督、參政議政職能，大大推進了社會主義民主政治建設進隉，為國家繁榮、民族強盛和人民福祉建立了不朽業績。但是在人民政協民主監督方面還存在不少亟待解決的問題，如認識不全面、權威性不強、制度不完善、機制不健全等問題，從而影響了民主監督作用的發揮，導致民主監督的效果不明顯。

(一)對人民政協民主監督的認識不全面

在改革開放新時期和社會轉型期，一些人認為人民政協的功能和地位下降了，對政協民主監督職能缺乏客觀全面的了解和認識。一是認為人民政協民主監督既然是一種政治監督，就應該是一種權力監督，然而人民政協不是權力機構，政協民主監督不同於權力監督，不具備強制性和權威性。這在很大程度上制約了人民政協民主監督功能的充分發揮。二是認為人民政協民主監督形式化、簡單化、表面化，歌功頌德的多，尖銳批評的少；講枝節問題的多，講原則問題的少；抽象提意見的多，就具體問題深入分析的少；注重形式的多，注重內容的少。」沒有真正發揮其監督作用。三是部分黨政領導幹部和權力行使者認為目前國家已經存在人大、紀檢、監察部門和社會媒體等監督方式，人民政協的民主監督「可有可無」，重視不夠，支持也不夠。四是部分人民政協工作者對民主監督的認識存在很大差異，甚至是誤解。如認為人民政協民主監督只是一種軟監督，缺乏「剛」性，其監督作用不大，監督效果也不明顯。此外，部分監督主體存在顧慮心理，不敢監督或不願監，能時也只是走走過場，並沒有將其作為自己的責任和義務。

(二)人民政協民主監督的權威性不強

人民政協的性質決定其與國家權力機關和行政機關不同，人民政協的民主監督不具有強制性。一是人民政協民主監督不具有法律效力，對其監督對象也不能產生約束力，提出的各項批評建議和意見也往往流於形式，不能得到貫徹和落實。二是人民政協民主監督不具有黨紀和政紀的約束功能，受監督者聽不聽取、接不接受、采不採納批評建議，完全取決於自己政治意識、責任意識和服務意識的強與弱。不接受民主監督，也談不上違紀違法，更不可能追究其失職責任和予以法律制裁。這就導致人民政協民主監督「說起來重要、做起來次要，忙起來不要」。正是由於人民政協民主監督的權威性不強，才使得其民主監督流於形式，不能充分發揮其重要作用。反之，人民政協民主監督功能不能充分發揮，就不能得到廣大人民群眾的信任和擁護，人民政協民主監督的權威性也就更不能得以加強，反而陷入一種監督無力的惡性循環。

(三)人民政協民主監督的制度不完善

制度是解決一切問題的根本，制度的確立不僅能為問題的解決找尋法律依據，也能為問題的解決提供堅強的後盾。「制度更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。」雖然，這裡指的是黨的制度建設的重要性，但是也適用於人民政協民主監督的制度建設。目前，儘管政協履行民主監督職自人民政治協商會議章程》、《政協全國委員會關於政治協商、民主監督、參政議政的規定》，以及地主各級政協的一些規章制度作保障，但是，在改革開放新時期，我國經濟社會發展迅速，所面臨的國際國內形勢發生了深刻的變化，對人民政協的民主監督提出了新的要求和任務，必須不斷提高人民政協民主監督的制度化、規範化和程序化建設的水平，健全制度體系，並讓制度在陽光下執行。只有這樣，才能為人民政協民主監督奠定良好的制度基礎，確保人民政協民主監督落到實處，發揮實效。

(四)人民政協民主監督的機制不健全

在改革開放新時期，人民政協民主監督機制不健全主要體現在以下幾個方面：一是民主監督運行機制不健全，雖然國家對民主監督做出了原則性的規定，但是在執行過程中，有關方面的知情權不夠、參與渠道不廣、積極性不高等因素嚴重影響了民主監督的效率和質量。二是人民政協民主監督存在較大的隨意性，不少地方政協及委員參與程度低、主動性也不強，不能提出具有建設性的議案和建議。三是信息反饋機制不健全，人民政協是黨和政府與人民群眾進行交流和溝通的紐帶和橋樑。人民群眾的利益需求和要求可以通過人民政協得以表達，但是，往往由於缺少信息反饋機制，而影響了通過政協所表達的人民群眾意願的實現。「有的地方政府部門沒有制定對於民主監督的有效溝通和反饋措施，也沒有專門的機構負責處理民主監督的反饋，導致政協提出的意見或建議時常沒有迴音。」

人民政協民主監督存在上述問題，究其原因，主要是對人民政協民主監督的政治性、實效性缺乏正確認識，對民主監督職能形式的重合性和交叉性缺乏正確認識。此外，人民政協民主監督組織化程度不高也是重要原因。

三、新時期加強人民政協民主監督的途徑

在新時期，加強人民政協民主監督必須深化對人民政協民主監督的認識，提高人民政協民主監督的權威性，完善人民政協民主監督制度，健全人民政協民主監督機制，拓展民主監督的內容和渠道，強化人民政協委員的監督角色，積極推進人民政協民主監督制度化、規範化和程序化建設。

(一)深化對人民政協民主監督的認識

對人民政協民主監督的不正確認識，有的來自一些對政協工作不很了解的社會民眾，但主要來自部分政協工作者和政協委員以及相當部分的黨政領導和政府部門。針對這些情況，我們認為：一是要重視和深化人民政協民主監督理論研究。「切實把人民政協理論研究納入馬克思主義理論研究和建設工程，納入我國哲學社會科學總體發展規劃。」理論來源於實踐，又指導實踐。在社會實踐中產生的問題要通過理論與實踐的結合才能得到順利解決。人民政協民主監督存在的問題，既需要通過現實的實踐來解決，也需要通過政協相關理論的研究和發展來解決。例如，如何準確把握人民政協民主監督的性質、特徵、對象、範圍、方式和力度？如何遵循人民政協民主監督的基本原則?如何完善民主監督的形式和途徑？如何健全民主監督機制的組織化運行機制？如何構建新型的民主監督和提高政協民主監督的實效等，諸如此類的問題都亟須通過政協理論研究和發展才能加以解決。為此，要加強組織建設，完善人民政協理論研究機構體系，從多角度、多方向、多層面開展理論探討，發揮智庫功能；加強專家隊伍建設，培育和發展一批優秀理論研究者，加強他們之間的交流和溝通，共同商討政協理論研究形式和途徑，通過開展理論研究會、座談會、對外交流合作等形式，深化對政協理論的研究。二是加強對黨政領導幹部人民政協民主監督理論的培訓，注重理論的大眾化，擴大理論的影響力。「要把人民政協理論列入各級黨校、行政學院、幹部學院、社會主義學院的教學計劃，加大對領導幹部有關統一戰線和人民政協理論知識的培訓力度」。

(二)提高人民政協民主監督的權威性

人民政協民主監督缺乏較強的權威性是人民政協事業面臨的一大困境，也是制約其職能充分履行的重要因素之一。加強人民政協民主監督的權威性是改革開放新時期發展社會主義了主政治面臨的重大命題，必須採取切實有力的措施提高人民政協民主監督的權威性。一要加強立法工作，可考慮制定《人民政協法》，通過法律形式把人民政協民主監督納入法制化軌道，使人民政協民主監督有法可依，由「軟」變「硬」、由「虛」變「實」、、由「被動」變「主動」，確保其監督職能的合法性、權威性和合理性。二是提高全社會對人民政協民主監督的重要性的認識，尤其是黨政領導幹部和政府部門的認識。人民政協民主監督是社會主義民主政治建設的重要內容，在社會主義民主政治建設和社會主義和諧社會建設中發揮了重要作用，豐富了社會主義民主的內涵和民主形式，也是提高黨的執政能力的重要方式。三是人民政協在履行民主監督職能的過程中，要充分發揮人民政協民主監督的否定性功能，對於黨委和政府工作中的失誤或不當行為要給予否定性意見，督促其認真聽取意見，積極採納，依法辦理，科學管理，民主實施等。

(三)建立和完善人民政協民主監督制度

在改革開放新時期，加強人民政協民主監督職能澄須推進其制度化建設，用有效的制度體系、規範的組織管理和嚴格的程序引導各族各界有序開展民主監督活動。當前，要進一步建立和完善政協民主監督的相關制度，將政協民主監督的內容、渠道、形式、方法和程序確定下來，推動政協民主監督工作規範化、程序化，使政協和政協委員行使民主監督的權利得到保障，使黨政部門及其工作人員對待政協民主監督的態度和行為受到規範和約束，減少政協民主監督的盲目性、隨意性和不確定性，增強民主監督工作的「剛性約束」，解決「不敢監督」、「不好監督」、「不願監督」的問題，以增強政協民主監督工作力度和效力。一是建立和完善黨委、政府支持制度。各級地方黨委應制定和完善政協民主監督的規範性文件，明確政協行使民主監督職能的權利義務和工作的程序方式，通過黨內建章立制和黨內監督，為政協民主監督營造良好的制度環境和氛圍。政府和法院、檢察院也應制定自覺接受政協民主監督的自律性文件，積極支持政協的民主監督。二是建立和完善輿情反映制度。政協民主監督職能的一項重要任務就是及時向黨委政府反映社情民意。政協委員的提案建議，反映人民群眾的來信來訪意見，在開展委員視察、專題調研等活動中了解到的社情民意都可視為輿情，或作為信息簡報提供給黨政機關參閱，或作為信訪件按信訪規定送交有關部門處理。三是建立和完善跟蹤反饋制度。建立有力、有效、有序的跟蹤反饋制度，不僅能幫助檢驗政協民主監督的成效，而且能促進政協民主監督對象轉變作風、改進工作、提高效率，同時也有利於政協提高監督履職能力，堅定監督履職信心。目前，可以重點在對政協提案的辦復、採納和落實上建立跟蹤反饋制度。

(四)建立健全人民政協民主監督機制

建立健全人民政協民主監督機制，是充分發揮人民政協民主監督職能的重要條件。一是建立民主監督保障機制。要從法律、制度、政策，以及經濟等多方面著手，建立政協民主監督的保障機制，切實保護政協、政協委員等監督主體提出批評、進行舉報、提出反對意見和不同意見的民主權利。二是完善民主監督的運行機制。良好的運行機制是民主監督各項活動順利開展的關鍵。要根據新形勢制定出可操作性的規定和措施，明確監督的對象、形式、時間、方式，規範監督的內容、重點和具體操作流程，完善監督的具體措施，並積極探索政協民主監督與人大、行政、紀檢、監察、以及新聞輿論監督的溝通與合作，增強政協民主監督的約束力，擴大政協民主監督的影響力，從而全面推進人民政協民主監督職能的充分履行。三是建立民主監督的激勵機制和懲戒機制。對敢於直言、敢於監督和監督效果好的政協委員要給予適當的獎勵。反之，對履職能力不強，積極性不高和履職效果差的政協委員要給予相應的懲處。通過建立健全各項監督機制，提高監督的組織化程度，把人民政協委員的個人監督行為上升為人民政協的組織監督行為，把分散的監督活動上升為集中的監督活動，把零星的批評意見上升為集體的監督建議，從而提高政協民主監督的實效。

(五)強化人民政協委員的監督職能

作為組織機構的一項功能，人民政協民主監督職能的充分履行是通過組織和個人來實現的。在一定程度上，人民政協民主監督效果的好壞、質量的高低直接取決於政協組織化程度、政協委員的素質、能力和責任。所以，在改革開放新時期，加強人民政協民主監督職能就必須不斷提高政協委員的素質和能力，增強其責任意識。一是政協委員要不斷提高政治責任感和法律責任意識，充分認識人民政協民主監督的政治性質、政治使命、內涵和重大作用。二是政協委員要提高發現問題的靈敏性，主動關注社會熱點和焦點問題，重視民生問題，提出解決問題的辦法和方案。大膽履行民主監督職能，敢於仗義執言，真正代表社會各族各界和廣大人民群眾行使民主監督權利。三是政協委員要對黨委、政府的工作提出切實可行的建議、中肯的批評和意見，做到有據、有理、有力，有針對性和操作性，積極推進黨委和政府的工作，保證監督的效果。四是政協委員要不斷豐富自己的理論素養，掌握必備的理論知識，不斷提高理論修養，以及深入調查研究的能力和水平，通過提高理論水平和做好調查研究工作來提高人民政協民主監督的成效。（作者：四川省社科院院長）