洪振快：古代反貪設計的實際效果(3)

　　如同前文所述，明清時代各個時期都很腐敗，表面完善的監察、巡視制度，實際效果有限，並沒有扼制住貪腐。

　　對任期制、迴避制不能寄望過高

　　中國古代起到預防腐敗作用的制度設計還包括任期制和迴避制。

　　任期制要求一個官員不能在一個地方任職時間太長，比如明代規定各府州縣的長官在某一地方的任期以3年為限，3年後另調其他府州縣。

　　迴避制則要求官員任職迴避利害關係。迴避制度在中國歷史上是早已有之，到了清代發展得極其完備。明清時代的迴避制，大致可分避籍、避親、避職三類。

　　避籍即迴避原籍，或稱地域迴避，其規定主要有「避本省」和「避五百里」兩個方面。「避本省」即不得在本人原籍所在省份當官;「避五百里」指如在原籍相鄰省份為官，則其任所與其原籍必須遠隔五百里以上。五百里如何計算估計是個難題，乾隆九年(1744)的細則規定，五百里指「任所與原籍鄉僻小路」相距五百里。明清時代的官員選任，為了迴避地區，還實行南北更調用人之法，籍貫北平、山西、陝西、河南、四川的人，須到浙江、江西、湖廣(湖南、湖北)、直隸任職，相反亦然;籍貫廣西、廣東、福建的人，須到山東、山西、陝西、河南、四川任職，相反亦然。

　　避親，指有血親、姻親關係者不得在同一地區或同一系統任職，有師生等社會關係者類同，若出現此類情況，要按照小官避大官的原則，調小官到其他機構任職。在監察制度中，規定大臣子弟親屬不得任監察官，出現這種情況時應「對品改調」。在科舉考試中，還特別規定考官「有宗族子弟及翁婿入試者，皆應迴避」。在司法方面規定：「凡官吏於訟訴人內，關有服親及婚姻之家，若得受業之師及舊有仇嫌之人，並聽移文迴避。」

　　避職即職務迴避，比如軍機處是機樞要地，為了避免暗通機密，曾規定道台以上官員子弟都得迴避，不得任軍機章京等職。又如戶部下轄十四司，分管各省錢糧等事務，那麼官員就不得出任涉及本省事務的那個司的職務，「籍隸山東者迴避山東司，籍隸河南者迴避河南司」。

　　清代對任職迴避的規定非常嚴密，執行也非常嚴格。乾隆年間，一個叫張廷泰的人獲任浙江紹興府通判，乾隆皇帝接見時發現其口音像是紹興話，詢問之後，得知其年幼時曾隨父在紹興居住過數年，因而話中帶上了紹興的口音。乾隆認為，「通判雖系閑曹，但以本籍人居官其地，於體制究為未合」，吩咐將張廷泰交給福建巡撫，在福建省內找個通判位置給他。從這個事例中看出，雖然通判是不重要的「閑曹」(閑散小官)，而且張廷泰又只是小時候在紹興生活過，但乾隆還是要求嚴格執行任職迴避的制度。

　　任期制和迴避制有利於避免利益輸送及形成貪腐集團，是合理的制度設計，其在實施過程中，的確也起到了一定的扼制腐敗作用。不過，這種作用有限，尤其是在當代人與人之間的交流成本大大降低之後，更是如此，不能對之寄望過高。

　　反腐倡廉教育起不了多大作用

　　中國古代在反腐實踐中，除了反腐制度設計之外，也有對官員進行反腐倡廉教育以扼制腐敗的經驗。比如朱元璋的反腐策略中就包含這方面的內容。

　　朱元璋曾頒布反腐倡廉材料，試圖從正反兩方面影響官員心理。正面的，試圖喚起官員良心。比如，洪武二十五年(1392)八月他頒布了一份反腐材料，名為《醒貪簡要錄》，教材裡面詳細地計算官員所得的俸米如果摺合成稻穀是多少、按照平均畝產折算需要多少畝地、農民耕種這些地需要花費多少勞力等等，希望以此來喚醒官吏們的良心。《醒貪簡要錄》里記載了正一品官員俸祿的演算法。正一品官員的俸祿是每月支米87石，一年1044石。折算成稻穀，需要2620石(稻穀碾成大米有較大損耗，從其數字看，出米率只有40%)。要生產2620石的稻穀，需要用田873畝(每畝產谷3石，在明代產量不低)。種田需要耕牛，按一頭牛耕地50畝計算，需用牛17頭。田間勞作方面的人力花費，按一個人種田15畝計算，需要57個人耕種。收割之後，農夫挑一擔(未脫粒的)稻禾只能出4斗稻穀，所以需要6550挑。如果從田裡把稻禾挑到打穀場是1里路，再回去挑也要走1里路，來回就是2里，這樣算下來為了挑擔就得走13100里。因此，正一品官員俸祿每月87石米，看起來似乎不多，但為了這份俸祿老百姓卻不知要花費多少勞力和辛苦。「如此筋骨勞苦，方得許多糧米」，朱元璋反問：「你們這些當官的拿著朝廷的優厚俸祿還不滿足，不肯為老百姓造福，一味貪污腐敗，破壞朝廷法度，那麼到時候被殺頭抄家，還能怨別人嗎?」反腐教材的演算法讓人觸目驚心，但是似乎也沒起到多少效果。

　　反面的，是朱元璋告誡乃至威嚇官員們，他是「先教後誅」，不是「不教而誅」，被誅者將受慘酷之刑罰。朱元璋整理、發布貪腐大案材料，警示、告誡官吏們貪腐後果嚴重，這就是《大誥》(包括續編、三編，及針對武官的《大誥武臣》，共四編，236條，其中有幾十個案例專門針對貪官)。《大誥》裡面輯錄大量懲治貪污受賄的條例，配以大案要案實例，展示那些族誅、凌遲、梟首、挑筋、剁指等嚴酷刑罰，以此告誡官吏不要貪腐，並要求全國各地廣泛宣傳，力圖以此塑造輿論高壓態勢，壓制官員貪腐念頭。

　　朱元璋在反腐倡廉上實行的正、反兩方面的教育，應該說一時會有一定作用，但高壓態勢不可持續，官員也有另外不得不貪的理由，對官員廉潔的心理塑造恐怕也難有長效。

　　中國古代反貪失敗的啟示

　　縱觀中國古代反腐思想和制度設計，可謂窮盡古人的智慧，各項設計都很合理。現代西方經濟學家認為，扼制貪腐，需從貪腐的動機、機會、收益及風險等方面綜合設計。古代反貪設計，厚祿(高薪)意圖減少腐敗的動機，迴避減少腐敗的機會，監察、巡視及嚴刑都提高了腐敗的風險，因此，它們都是合理的設計。按照這些設計，按理應該能夠扼制腐敗，但實際效果卻不理想，歷代王朝反貪最終都以失敗告終，王朝也因官吏貪腐虐民而被更替，其中原因，恐怕是因厚祿、嚴刑、監察、迴避等等設計，都是治標之術，並非治本之法。治本之法何在?一例可以明之。

　　清代的稅關，是最腐敗的政務領域之一。以粵海關為例，其在鴉片戰爭之前，因為官吏處處刁難和貪腐而與外國來華商人不斷發生衝突，一位1787年到過廣東的法國人說：「人們在歐洲喝的每一杯茶無不滲透著在廣東購茶的商人蒙受的恥辱……」注6 1830年12月24日英國商人遞交下議院的請願書中說：「從一艘外國船到達時起，它的業務就受到海關低級官吏們為了勒索非法征課而起的借故留難」。注7 作為鴉片戰爭的結果，中國人被迫簽署了割地賠款、喪權辱國的《南京條約》，但大多數國人所不知道的是，《南京條約》的第十條，是抵制稅關官吏不按規定徵稅的腐敗行為的。儘管有《南京條約》的明確規定，後來還是處處存在刁難和勒索，外國人忍受不了，最終清政府同意聘請外國人來管理對外貿易事務，這就是說，海關官吏的貪腐行為，是導致近代中國海關自主權喪失的重要原因，腐敗對國家的危害，於此可見一斑。海關聘請外國人管理之後，稅關就出現了「一國兩制」：「洋關」(或稱「新關」)管理國際貿易，由赫德(Robert Hart，1835—1911)等洋人主持;「常關」(或稱「舊關」)管理國內貿易，仍由清政府官員管理。兩種體制產生兩種績效：「洋關」高效廉潔，「常關」照舊貪腐蔓延。