瞭望丨國家監察體制改革試點工作在全國推開，有哪些重點？

◆從北京、浙江、山西三地的試點實踐來看，監察權運行機制的基本框架，即監察權能作用監察對象的權力主體、運作程序和具體方式已初步形成和確立

◆國家監察體制改革試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，將實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋

◆確保監察權在法治軌道上運行

◆監督制約確保監察權公正高效運行

力促監察權規範配置運行

文/吳建雄

作者為中國反腐敗司法研究中心主任

　　黨的十九大對深化國家監察體制改革再部署，要求將試點工作在全國推開。近日，中共中央辦公廳印發了《關於在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）。11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關於在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《試點決定》）。

　　國家監察體制改革試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，將實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

　　同時，11月7日，我國首部反腐敗國家立法草案——《中華人民共和國監察法（草案）》公布並面向社會徵求意見。

　　國家監察體制改革提速，這是推動全面從嚴治黨向縱深發展的重大戰略舉措，對於健全中國特色國家監察體制，強化黨和國家自我監督具有重大意義。

為監察權配置運行探路

　　國家監察體制改革試點的重要任務之一，是通過一定的運行機制，把《試點決定》賦予監察委員會的基本職權，轉化為具體的監察實踐。從北京、浙江、山西三地的試點實踐來看，監察權運行機制的基本框架，即監察權能作用監察對象的權力主體、運作程序和具體方式已初步形成和確立。

　　第一，職能主體組建到位。一方面，監察委組建如期完成。從三地試點情況來看，北京市、浙江省和山西省監察委員會主任均在2017年1月分別由同級人民代表大會選舉產生。監察委員會副主任、委員由同級人大常委會任命。此後，北京市及其所轄16區，浙江省及其所轄11個地級市、89個縣市區，山西省及其所轄11個地級市、119個縣市區監察委員會全部宣告成立。從三地監察委員會領導構成看，主任由紀委書記擔任，副主任由紀委副書記擔任，轉隸的反貪局局長轉任監察委員會委員。

　　另一方面，監察機構全面調整。監委與紀委共同設立綜合部門、信訪部門、案件監督管理部門、案件審理部門、執紀監督部門和執紀審查部門，履行紀檢監察兩項職能。重點加強案件監督管理部門、執紀審查部門和案件審理部門人員力量，把熟悉紀律審查和職務犯罪調查的業務骨幹充實到執紀審查部門，把熟悉法律知識和訴訟業務的幹部充實到案件審理部門，推動形成執紀執法既分離又銜接、監督監察既獨立又統一的全新格局。

　　第二，運行機制初步建立。根據實現「對所有行使公共權力公職人員監察全覆蓋」的要求，在明確六類具體監察對象的基礎上，《試點決定》賦予監察委員會三項基本職權，並賦予其履行三項基本職權所採取的談話、留置等12項措施。

　　一是對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查的權力，即監督權。

　　監督權既包括對國家工作人員的批評教育和組織處理，也包括根據監督、調查、處分的情況及發現的問題，採取發送監察建議、宣傳、教育等多種手段，預防違法問題發生。今年1至8月，運用監督執紀「四種形態」，北京市處理6546人次，同比增長47.2%；山西省處理27239人次，同比增長19.2%；浙江省處理24085人次，同比增長119.6%。

　　二是對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查的權力，即調查權。

　　從試點地區的實踐看，監察機關行使調查職權時，出現被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，並具有「涉及案情重大、複雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據的；可能有其他妨礙調查行為的」等4種情形時，經監察機關依法審批，可以將被調查人留置在特定場所。今年1至8月，3省（市）共留置183人，其中北京市留置43人、山西省留置42人、浙江省留置98人。

　　三是依據相關法律對違法的公職人員作出政務處分決定、對在行使職權中存在的問題提出監察建議、對履行職責不力和失職失責的領導人員進行問責、對涉嫌職務犯罪的將調查結果移送檢察機關依法提起公訴的權力，即處置權。

　　從監察委員會的處分手段看，根據違法問題嚴重性的程度不同，處理手段依次包括給予監察處分（如警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等）、移送司法機關追究刑事責任兩大層次。一方面，要嚴格依據法律法規，對違規違法問題進行定性和給予處分；另一方面，對偵查終結移送檢察機關起訴的案件進行預審，決定是否移送起訴。今年1至8月，北京市、山西省、浙江省分別給予政務處分284人、1180人和951人。3省（市）檢察機關共受理監委移送案件219件281人。

　　試點地區創製了涵蓋監察範圍、監察職責、監察許可權、監察程序、監督管理等內容的監察業務運行工作規程，細化了全國人大常委會授權的12項調查措施和中央試點方案明確的技術調查、限制出境等2項監察措施使用程序和辦法。

　　第三，職權效能充分顯現。國家監察體制改革試點的實踐表明：監察權運行機制是否科學、合理，直接關係到國家監察職能法治反腐價值目標的實現。由於試點地區在實踐探索中，堅持把法治反腐作為監察權運行的理想狀態，做到程序正義與實體公正相統一，執法效能與監督制約相統一，機制效能充分顯現，確保了「執法力度不減、節奏不變、尺度不松」。

　　同時，3省（市）各級監委認真履行監督、調查、處置職責，探索運用調查手段，嚴格規範權力行使，確保懲治腐敗力度不減。

　　比如，按照能試盡試原則，試點地區監委在調查職務違法犯罪過程中充分運用12項調查措施和技術調查、限制出境等措施。今年1至8月，3省（市）已累計開具各類調查措施文書53448份，採取技術調查措施16批次，限制出境179批次633人。

　　再如，通過12項調查措施的運用，監委履職有力有效，保持了懲治腐敗高壓態勢。今年1至8月，北京市處置問題線索6766件，同比上升29.7%；立案1840件，同比上升0.7%；處分1789人，同比上升35.4%。山西省處置問題線索30587件，同比上升40.4%；立案11261件，同比上升26.4%；處分10557人，同比上升11.7%。浙江省處置問題線索25988件，同比上升91.5%；立案11000件，同比上升15.5%；處分9389人，同比上升16.1%。北京市、山西省、浙江省分別追回外逃黨員和國家工作人員12人、9人、10人。

確保監察權在法治軌道上運行

　　程序規範，不僅應體現公正、正義的基本內涵，而且應使人感受到民主、客觀、公平、公正的過程。為確保監察權在法治軌道上運行，必須嚴格按照程序開展監督、調查、處置工作。

　　在實踐中，由於監察機關與紀檢機關合署辦公，其監督職責與黨紀監督職責並軌，監察監督工作程序適用《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀規則（試行）》。此外，必須重點對監察調查、處置工作的程序機制加以規範。

　　第一，監察調查工作的程序是否規範，關係著能否實現懲治犯罪和保障人權的有機統一。從試點地區的實踐看，需要規範的監察調查程序機制主要包括線索處置、立案程序、調查取證、留置程序等四項機制。

　　一是線索處置機制。根據試點地區的經驗，監察機關對監察對象的問題線索，須按照有關規定提出處置意見，履行審批手續，進行分類辦理。線索處置情況應當定期匯總、通報，定期檢查、抽查。

　　二是立案程序機制。經過初查核實，對涉嫌存在違法犯罪行為，需要追究法律責任的，監察機關按照規定的許可權和程序辦理立案手續。立案調查決定應當向被調查人宣布，並通報相關組織。嚴重違法或者涉嫌犯罪的，需要通知被調查人家屬，並向社會公開發布。

　　三是調查取證機制。監察機關對職務違法和職務犯罪案件進行調查，收集、調取被調查人有無違法犯罪以及情節輕重的證據，查明違法犯罪事實。監察機關依法開展調查工作，監察人員採取詢問、搜查等調查措施時，均應依照規定出示證件，出具書面通知，由二人以上進行，形成筆錄或者報告、意見等書面材料，並由相關人員簽字、蓋章。

　　四是留置程序機制。省級以下監察機關採取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定，報上一級監察機關批准。省級監察機關決定採取留置措施，應當報國家監察委備案。

　　留置措施是一項嶄新的制度設計，試點地區相繼制定了嚴格的程序規範。北京市首例留置案件從措施的使用到解除，都由區委書記審查批准。

　　以留置取代「兩規」，解決了長期想解決而沒有解決的法治難題，提升了以法治思維和法治方式懲治腐敗的能力。要細化審批許可權、工作流程和方式方法，把紀委原「兩規」場所、公安機關看守所作為留置場所，對留置折抵刑期、異地留置進行探索，做好留置案件調查與審理工作對接。堅持懲前毖後、治病救人，留置期間注重對被調查人的思想教育和政策講解，促使被調查人主動認識錯誤、如實說明問題。強化被調查人權利保障，採取留置措施及時書面通知家屬，限定留置期間訊問時間、時長，堅守安全底線。

　　第二，監察處置程序機制的實質是實現實體公正。監察機關須做到「以事實為根據，以法律為準繩」——對案件作出處理決定，只能以客觀事實作基礎。只有查清了全部事實，才能正確適用法律，對案件作出正確處理。從試點地區的實踐看，監察處置程序規範包括三方面內容：

　　一是對立案調查證據的審查規範。監察機關根據監督、調查結果依法作出處置決定前，應審查案件證據是否確實、充分。收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴重影響公正處置的，應及時要求調查部門補正或者作出書面解釋；不能補正或者無法作出合理解釋的，對該證據應當予以排除。

　　二是對立案調查結果的處置規範。監察機關根據對監督、調查證據的審理結果，依法作出四種處置：

其一，政務處分。用「政務處分」代替「政紀處分」，對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處分決定；

其二，監察建議。對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議；

其三，監察問責。對不履行或者不正確履行職責的，依照許可權對負有責任的領導人員直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議。今年1至8月，北京市問責204人、13個黨組織。經黨中央批准，北京市委對北京農產品中央批發市場管委會黨委實施改組，這是北京歷史上首例依據黨章黨規作出的改組決定。山西省問責2514人。浙江省問責1046人；

其四，移送起訴。對公職人員涉嫌職務犯罪，經調查、審核認為犯罪事實清楚，證據確實充分的，製作起訴意見書，連同被調查人、案卷材料、證據一併移送檢察機關依法直接提起公訴，檢察機關依法對被移交人員採取強制措施。今年1至8月，在3省（市）檢察機關共受理監委移送案件中，僅2件3人退回監委補充調查達到審查起訴標準後再次移送。

　　三是對涉案款物及涉案人相關處置規範。比如，監察機關經調查，對違法取得的財物，依法予以沒收、追繳或者責令退賠；對涉嫌犯罪取得的財物，應當在檢察機關依法提起公訴時隨案移送。再如，被調查人逃匿、失蹤，在通緝一年後不能到案，或者死亡的，由監察機關提請檢察機關依法定程序，沒收違法所得。

監督制約確保監察權公正高效運行

　　建立有效的監察權監督制約機制，是確保國家監察權公正高效運行的必然選擇。從監督途徑看，主要有以下幾個方面：

　　一是建立健全黨委對監察工作的管理監督機制。黨委應將對紀檢監察機關的管理和監督作為領導工作的重中之重，堅持黨內監督和紀律約束上的高標準嚴要求。加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督，把模範遵守憲法和法律，忠於職守、秉公執法，清正廉潔、保守秘密、自覺接受監督作為監察人員底線標準；把政治素質良好，監察業務熟悉，具備運用法律、法規、政策和調查取證等能力作為基本要求，建設忠誠乾淨擔當的監察隊伍。

　　二是強化人大及其常委會的權力監督機制。人大對其他國家權力機構的監督，是我國憲法賦予的職權。接受人大監督是國家監察機關的法定義務。各級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，並組織執法檢查。縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，可以依照法律規定的程序就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。監察機關應當自覺接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。

　　三是建立健全檢察機關、審判機關配合制約機制。試點地區在查辦職務犯罪案件中，監委與檢察機關形成互相配合、互相制約的關係。監察機關認定的職務犯罪案件，如果檢察機關認為案件事實不清、證據不足的，可以退回監委補充調查，並擁有決定不起訴的權力，監委對檢察機關的不起訴決定，也有相關的複議程序。山西省高院專門制定《職務犯罪案件證據收集指引（試行）》，規範了每一類證據收集、固定、運用、保存的方式和標準，並對非法證據庭前會議排除、留置期限折抵刑期等問題進行了明確，為監委調查權的正確行使提供了參照。

　　四是建立健全民主監督、社會監督和輿論監督機制。完善相應人民政協可通過委員視察、委員提案、委員舉報、大會發言、擔任特約監督員等方式向監察機關反映社情民意，提出批評建議；參加監察機關組織的調查和檢查活動。建立完善輿論監督和互聯網信息收集反饋機制，為群眾了解監察工作，發表意見建議，行使民主監督權利提供信息來源。對新聞媒體有關的批評性報道，實事求是地調查處理，並將整改結果或查處進展情況及時反饋，自覺接受民主監督、社會監督和輿論監督。

　　五是建立監察執法人員迴避機制。比如，迴避規定要求監察機關涉密人員離崗離職後，須遵守脫密期管理規定，嚴格履行保密義務，不得泄露相關秘密。監察人員辭職、退休三年內，不得從事與監察和司法工作相關聯、可能發生利益衝突的職業。發現辦理監察事項的監察人員未經批准接觸被調查人、涉案人員及其特定關係人，或者存在交往情形的，要及時報告並登記備案。

　　六是被調查人申訴複查機制。被調查人的申訴權是對監察運行制約的重要內容之一。試點地區在實踐中將留置法定期限屆滿，不予以解除的；查封、扣押、凍結與案件無關的財物的；應當解除查封、扣押、凍結措施而不解除的等情形，列為被調查人及其近親屬有權申訴的範圍。申訴人對處理不服的，可以向上一級監察機關申請複查。上一級監察機關應當及時處理。情況屬實的，予以糾正。

　　七是監察人員責任追究機制。在試點地區的探索中，作出了以下規定：對調查工作結束後發現立案依據不充分或者失實，案件處置出現重大失誤，監察人員嚴重違法的，既追究直接責任，還應當追究有關領導人員責任。同時，還明確規定了監察人員辦案紀律，對未經批准、授權處置問題線索，或者私自留存、處理涉案材料等濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的，依法給予處理，構成犯罪的，依法追究刑事責任。LW

刊於《瞭望》2017年51期