「二胎政策」探索信號漸明

第一步肯定不會是「全面放開」，會選擇以「單獨二胎」（夫妻一方是獨生子女經申請批准即可生育二胎）起步，並在3~4個省份先行試點

作者：《瞭望東方周刊》記者李靜

「二胎政策將放開」的消息，是在全國兩會期間意外傳出的。3月7日，全國政協委員、人口資源環境委員會副主任王玉慶說，二胎政策到「十二五」末期可能會放開，而放開二胎政策不會導致人口暴漲。

王玉慶還表示，現在農村和少數民族地區執行的是「一孩半」政策（如果第一個是女孩兒，政策允許生第二胎），這一政策可以在城市逐步放開。

對於王玉慶提出的這條「城市複製農村」的政策路徑，中國人民大學社會與人口學院院長翟振武表示，不太可能實現。因為「一孩半」政策本身已經存在明顯弊病。

「第一胎生女孩就可以生第二胎，如果是男孩就不行，客觀上有重男輕女的傾向。過去農村用這個政策，主要是因為社會保障不好，等於是政策上的一種讓步；而現在城市的社會保障水平與當年農村完全不同。」翟振武說。

更重要的是，當時的農村缺乏B超設備，沒有造成嚴重的出生性別比失衡，而現在設備便利，如果「一孩半」政策引進城市，將會加重出生性別比的失衡。

接近國家計生委的人士表示，目前「二胎政策放開」的路徑已有大體方向，第一步肯定不會是「全面放開」，會選擇從「單獨二胎」（夫妻一方是獨生子女經申請批准即可生育二胎）起步，並在3~4個省份先行試點，而試點的相關條例則要經試點省份的省級人大審議通過。

這次試點主要選擇生育水平較低的地區，涉及部分人群。據分析，「雙獨二胎」已經釋放了一部分人群，「單獨」再釋放一部分人群，將來平緩過渡，梯次進入，逐步擴大，震蕩較小。

短暫的「開小口」

目前國家計生部門還沒有正式確認有關「二胎政策調整」的消息，但輿論仍然捕捉到了重要信號。這一信號，也被認為是二胎政策此前多年在部分地區探索的結果。

「整個計劃生育調整，特別是二胎政策調整，就是由一個個非常小的步驟疊加起來的。」中國計劃生育協會副秘書長顧寶昌教授這樣表示。

上世紀80年代起從事計生工作的湖北長陽計生局原副局長田文金，對生育政策的變遷有著印刻式的記憶。

「1984年以前，對所有人通通執行『一胎化』，特別是1982年、1983年，農村每天都有廣播大會宣傳政策，層層制定規定，發文件，層層發動，開黨員大會。」

這段日子正是「一胎化」政策推行最核心的幾年。其啟動標誌是1980年9月25日發表一封「公開信」（《中共中央關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》）：「為了爭取在本世紀末把我國人口控制在12億以內，國務院已經向全國人民發出號召，提倡一對夫婦只生育一個孩子。」

公開信的發表，讓大部分地方政府開始傾向更嚴格的控制。8個多月後，湖北省政府將「提倡生育一個，最多兩個」的政策修改為「推行終身只生育一個孩子」。1981年10月長陽開始具體推行省里的政策，「當時就是狠抓結紮。」田文金說。

然而，一胎化的生育政策在各地很快遇阻。「特別在農村地區，發生諸多強迫命令的惡性事件。」

1984年4月13日，中央出台了「七號文件」，要求把計劃生育工作建立在「群眾滿意、幹部好做工作」的基礎上。文件提出：在提倡一對夫妻只生一個孩子的前提下，可以有控制地對二孩生育口子開大一點。

各地就此紛紛「開小口」。當年7月湖北省提出「開小口、堵大口、殺歪口」的政策，9月長陽對「開小口」做出具體規定，1985年長陽土家族自治縣成立後，更是將二孩的生育政策放寬到了縣內全部城鄉居民。

顧寶昌教授對這段歷史的研究和記憶是：「『開小口』啟動很急，下面的狀態一直緊繃，上面突然一放開，下面不明白髮生了什麼情況，乾脆就不管了。因為下面的工作一直在得罪人，很難。」

如此，從1985年開始，一些地區的計劃生育工作幾乎停擺。「一開始，計生助理員送一種寫著『可以生二孩』的紙條，催著趕快生，後來有沒有紙條都可以生。」田文金回憶。截至1986年底，長陽全縣出生人數由1984年的6597人上升到11429人。

「從1985年到1987年，全國的生育率呼拉一下就上去了。」顧寶昌說。

這樣的局面讓各方面緊張起來。1987年中央開始收緊政策，當時的「二孩政策」被指為造成混亂局面的「根源」。

1987年10月，長陽發布《關於非農業人口計劃生育的有關規定》，決定收回「非農業人口的二孩政策」。但是短暫敞開之後，突然「收緊」可沒那麼容易。「下面是慢慢收，收而不緊，一直到1988年底才算收緊了。」

在中央收緊政策的過程中，因為各地實際情況不一，出現了一種妥協局面。「上面退了一步，比如大多數農村執行的是『一孩半』，不是嚴格的一孩政策；下面也退一步，不再堅持兩孩政策。」顧寶昌說。

「兩孩」試點

上世紀80年代末，就在全國對「二孩」政策收緊之時，一些很少為人關注的地區繼續著「放開生育二胎」。

它們中的代表有甘肅酒泉、河北承德、山西翼城、湖北恩施等，這些地區都曾在80年代中期被國家計生委確立為「二孩」政策試點地區。

1985年，在國家計生委專家諮詢組成員梁中堂向國家計生委申請後，山西翼城成為特批的第一個試點。緊隨其後，又有20多處地方效仿翼城。而這些試點地區的確立，在當時帶有很強的自發性。「基本是下面提出要求，上面點頭同意。」顧寶昌說。

然而，隨著1987年中央政策收緊，絕大部分地區的「二孩」試點均被取消，而堅持下來的幾個試點，則在國家計生委「不支持也不反對」的態度中得以保存。

「當年鄧小平提出到20世紀末達到『小康』，有兩個數字，一個是人均800美元，一個是12億人口。但是到1990年左右，中國人口已經達到12億。」顧寶昌說，80年代末，我國人口形勢確實面臨很多問題。

時任國家計生委主任彭佩雲提出，這種形勢下只能實事求是做工作。最後設計出一個方案，認為可以將20世紀末的人口控制在13億內。1990年，中央政治局通過了這個方案，並指出人口政策要保持穩定。

在國家保持政策穩定的同時，幾個「二孩」試點地區也在堅持。其中甘肅酒泉的試點經歷頗為曲折。1986它剛被國家計生委確立為試點，第二年恰逢取消試點；1988酒泉再次爭取到「試點」身份，結果1990年《甘肅省計劃生育條例》頒布，全省農村推行「一孩半」政策，酒泉則要求繼續執行「二孩」政策，最終1995年省里再次明確其「試點」身份。

「酒泉想盡辦法堅持下來。而承德、恩施等地方就一直打少數民族牌。」

20多年過去，二孩試點情況如何鮮有公開報道。2005年中國人民大學人口與發展研究中心組織了一次專門針對「二孩」試點地區的調研。

調研的四個地區是維持了20多年「二孩」政策的酒泉、承德、翼城、恩施，覆蓋人口約840萬。這些地區均位於我國中西部，屬於經濟不發達地區，其中一部分屬於貧困地區。調研結果顯示，多年來，這些地區人口保持低增長，出生率或生育率都低於或接近與它們條件相似但執行「一孩半」政策的地區。

酒泉的情況是，20年來，出生率和自然增長率均低於全國、全省水平。2000年婦女總和生育率為1.4，低於全省的1.7，同時酒泉的人口年齡結構變化比較平緩，2005年60歲以上老年人口比例為5.17%，基本實現了試點的預期效果---控制人口，保持合理的人口結構。

調研報告據此給出如下分析：即使普遍可以生育二孩，人們也並非一定要生二孩。主要原因是考慮孩子教育、經濟負擔和政府號召。生育政策的約束作用已不是主導人們生育行為的首要因素。

一位前國家計劃生育委員會官員曾對媒體這樣評價：「所有實行試點的地方，都可說是成功的。」而顧寶昌表示，20年來，很多人去考察過這些試點，包括中國人口學會和國家計生委，而最後的總結都是一句話：效果很好，但不宜推廣。「政策試點這麼多年來，只能讓它獨自存活。」

「多米諾骨牌」式微調漸進

2001年，一直在「二孩」試點中的酒泉再次躋身「試點」，這一次是「全國人口與計劃生育綜合改革試點」。

酒泉就此取消了一直被省里要求維持的「生育間隔期」。所謂「生育間隔期」主要針對實行「一孩半」政策的廣大農村地區和實行「二孩」政策地區。

「在規定『生育間隔期』的情況下，即便生第二胎在政策範圍內，但與第一胎間隔不夠4年，就算計劃外生育。」顧寶昌說，目前，在全國的很多地區，因為「生育間隔期不足」而造成計劃外生育的比例達到了總數的30%以上，海南省的比例則達到了50%以上。

一位基層計生幹部告訴本刊記者，為了讓人們遵守「間隔期」，花費了大量精力，其中違反間隔受到處罰的占計生處罰的一半。

2002年，海南省計生委開始考慮將「生育間隔期」從4年調整為3年，隨後，這個建議寫入了《海南省人口與計劃生育條例》修改草案。提交人大討論後，令海南省計生委意外的是，意見相當一致：全面取消「生育間隔期」。

海南省率先行動後，迅速引發各地效仿。從2003年到2009年，吉林、甘肅、浙江、上海、廣東等十多個省市相繼取消了「生育間隔期」。

其中，廣東省對這次政策調整所做的背景說明說，依靠生育間隔期錯開生育高峰的歷史任務已經完成。

2008年湖北省開始行動。這一次，湖北省計生委收到了一份來自國家計生委的報告，湖北省計生委負責政策法規的一位官員說，其中就有關於取消「生育間隔期」的資料。

顧寶昌認為，現在這種局面還是各省各自為政，「中央不可能下一個命令說必須取消生育間隔，都是自行選擇。」

那份報告則是國家計生委委託中國人民大學人口與發展研究中心進行的題為「取消生育間隔期對未來中國人口總量的影響」的研究性預測。結論是，取消生育間隔期後，兩年後，達到人口峰值時，全國人口總量將比現在的4年間隔期增加640萬人。這個數量不會對人口計劃造成衝擊。

事實上，海南取消生育間隔期後，有關專家就對其政策效果進行了評估。權威的預測報告，加上其他地區的經驗，各地在效法時自然覺得風險不大。「下面推得開，上面也認可，何樂而不為？」顧寶昌總結。

同樣的「多米諾骨牌效應」也發生在各地對「雙獨家庭生育二胎」問題的強調上。

2002年新版的《湖北省人口與計劃生育條例》中，特別增加了「夫妻雙方均為獨生子女的可申請生育二胎」的條款。此時距離1980年正式實施計劃生育政策已有22年，不少獨生子女已進入婚育階段。湖北省根據1979年至2001年歷年獨生子女領證的情況計算，平均每年出生獨生子女約4萬人。

這一年，城鎮夫妻均為獨生子女可生第二胎這一政策，已經在全國27個省市執行。

「1980年公開信就曾指出『一胎化』是一代人的政策，現在到了兌現的時候。」顧寶昌說。

2006年9月，北京市人口計生委黨組副書記、副主任李芸莉在與網友交流時表示，夫妻雙方都是獨生子女的可生育二胎，希望符合這個條件的都可以把二胎生下來，此舉將有利於未來解決北京勞動力和老齡化問題。不久，廣州計生部門也表示了類似的態度。

「這是一個信號，也是一種可喜的變化。」北京大學教授穆光宗說，這種變化隱藏了對目前城市人口結構的考慮。「獨生子女家庭的結構是421，即『四個老人，一對夫妻，一個孩子』，這種家庭結構非常脆弱，養老問題嚴峻。」

同時，獨生子女家庭存在諸多風險，特別是汶川大地震後，被更多人關注。「人口問題是個慢效應，等意識到出問題再來解決就為時已晚了。」穆光宗說。

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