「三公」真假賬：5萬元公費如何接待200批客人
[ 預算公開是最大的反腐，這是制度性問題。腐敗的根源在於收支缺少制約和監督，預算乃政府行政之母，政府收支涉及到所有的行政部門 ]
本月18日，中央部門陸續公開了各自的決算報告。其中，自2010年開始，至今持續了三年的「三公」經費決算報告公開達到了最佳狀態，各部門基本總列了「三公」經費的基礎項目。
在「三公」經費「零增長」的要求下，除個別單位外，中央部門總體實現了「負增長」。
2010年中央單位「三公」經費決算支出合計94.7億元；2011年，中央單位「三公」經費決算支出合計93.64億元；2012年，中央單位「三公」經費決算支出合計74.25億元。
比較上述數據可見，2012年較2011年「三公」經費支出減少19.39億元；2011年較2010年減少1.06億元。2012年的是2011年的18.3倍，約為18.3億元。
18.3億元的巨大落差，原因何在？「三公」經費到底還有多少水分可以擠壓？財政部門並未給出明確解釋。
6月27日，財政部部長樓繼偉向十二屆全國人大常委會第三次會議作2012年中央決算報告時只解釋稱，2012年中央行政事業單位等「三公」經費支出比預算數減少5.59億元，主要是各部門切實落實中央有關厲行節約的要求，大力壓縮「三公經費」，減少了相關支出。
根據決算報告，中央單位「三公」經費中，因公出國（境）經費19.45億元，低於預算2億元；車輛購置及運行費40.67億元，較預算減少了2.81億元；公務接待費14.13億元，比預算減少0.78億元。
一個比同年度預算減少5.59億元，一個比上年度決算減少18.3億元。「這確實需要反思和總結並找出詳細原因，據我了解，財政部在向全國人大常委會作決算報告之前，已經有了一個詳細的梳理，但原因和對策的分析報告，還需要一個過程。」財政部一位內部人士對《第一財經（微博)日報》記者表示。
而從樓繼偉的解釋中也可以看出，政府的確在過「緊日子」。政府花錢受財政預算制約、財政預決算接受社會監督的行政路徑逐漸明朗。
十八大召開之後，以中央「八項規定」為代表的厲行節儉、反對浪費的系列決策出台，除了中央單位，接受本報記者抽查採訪的省市縣乃至鄉級政府部門，都普遍感覺到在「三公」消費上「勒緊腰帶」——「原準備蓋的辦公樓不蓋了，該買的車不買了」；「往年熱鬧的年會改在食堂甚至取消了」；「下飯店的機會也減少了很多，就是下飯店也不敢點位菜了」；「別說出國，就是國內考察旅遊的項目都緊縮了。」
「李克強總理上任後一再強調信息公開。中央要簡政放權，必然要解決收支公開問題。收支公開面太廣，要抓住突破口，而對於『三公』經費問題，老百姓又比較關注，這是為什麼政府把『三公』經費公開作為突破口的原因所在。」北京大學財稅法研究中心主任劉劍文教授對本報記者表示。
7月9日，國務院辦公廳印發《當前政府信息公開重點工作安排》，其中，對「三公」經費領域的政府信息公開工作做出部署。上述文件明確了各級政府「三公」經費全面公開的時間表： 2013年，各省級政府要全面公開省本級「三公」經費；全國市縣級政府爭取在2015年之前實現。
釐清概念和科目
2006年，國家行政學院教授竹立家以理論和經驗模型的方式，通過大量的數據和材料梳理得出了一個驚人的結論：2004年，公車消費、公款吃喝和公費出國三者相加費用為9000億元。
這一結論至今仍存在巨大爭議和影響。竹立家告訴本報記者，「之前也有人分別統計過公款吃喝、公款出國等費用，但是我第一次把三者加在一起，這些數字都是有出處和根據的。」
上述數據出自竹立家撰寫的一篇題為《政府管理改革的幾個切入點》的文章，發表在《學習時報》上。
之後，《人民日報》記者採訪了竹立家和財政部預算司有關負責人，發表文章《我國每年公款消費近9000億元的說法不實》。報道中，預算司負責人反駁了竹立家「9000億」的說法，並列舉了一份2004年全國「三公」消費數據：公車數量180萬輛、公車消費1000億元；公款伙食費172億元；幹部公費出國費用29億元。三項合計1201億元。
「三公」經費的概念由此被提出，並受到社會和中央的關注。
1201億元全國「三公」實際消費數據，是迄今能夠找到的唯一官方權威數據。這一數據與來自民間的9000億元相差甚遠，原因何在？竹立家的解釋是，這1201億元只是國家財政預算支出，而預算外的「三公」支出是大數而不是小數。
「我一直都認為，不但要算經濟小賬，更要算政治大賬。這些數字媒體不要過多去糾結，而是應該找到『三公』經費問題的高度和真正的價值點。」 竹立家認為。
然而，至今「三公」經費的概念仍不清晰和明確。
6月28日，審計署行政事業審計司司長劉正均對外表示，在這次預算執行審計中發現，「三公」經費概念不夠清晰。「三公」經費並非公款出國旅遊、公車私用和公款吃喝的同義詞。而目前政府在公開「三公」經費時沒有進行必要的解釋，有可能誤導社會公眾。
而在2011年之前，業已存在許久的「三公」支出並未體現在財務預算和決算報表中。彼時，在財政預算分類科目中沒有「三公經費」這一科目，這部分支出以「其他名目」安置於各個科目之中。
直至2011年6月，全國人大常委會表決通過關於批准2010年中央決算的決議，經財政部匯總並向社會公布，2010年中央行政單位、事業單位和其他單位「三公」經費支出合計94.7億元。2011年，成為「三公」經費公開的元年，「三公」經費在經濟科目表中成為專門科目。
劉劍文介紹說，「三公」經費是指政府公務性支出，即政府履行職責所花費的費用，本身是個中性概念。其核心是公務，將「三公」僅理解為「公款吃喝、公款出國和公車」存在誤讀。「三公」經費的存在有其必要性，關鍵問題在於合理合法合憲與效用最大化。
以7月18日「出爐」的《氣象部門2012年度部門決算》為例，氣象部門對其「三公」經費支出的賬面進行了全面解讀。除公布常規預算執行情況外，還以中央、省、地級市為單位進行分級統計：「因公出國（境）」支出決算1217.78 萬元，除統計人數、組團次數等，還細化到具體參與會議名稱；「公車購置與運營」所支出的1.6億元則計算出每輛車的平均購置或運行費用。相對而言，3515萬元「公務接待費」的用途說明顯得模糊很多——執行公務、開展業務科研等。
「相較於去年，內容細化很多，總體來講看到了巨大進步。但進一步細化和公開的空間還很大。」劉劍文表示，財政部門統一對預決算的「收入」和「支出」進行科目編碼。「收入」由大到小分為「類、款、項、目」四級。「支出」分為「類、款、項」。預決算中編碼越細，公眾解讀越清楚。
儘管以中央部門「三公」經費為代表的政府預算公開已向前邁進，但由「三公」經費概念引發的爭議並未消除。
根據中央部門預、決算報告中的所列名詞解釋，納入中央財政預決算管理的「三公經費」指中央部門用財政撥款安排的因公出國（境）費、公務用車購置及運行費和公務接待費。
這與公眾所理解、多年來約定俗成的「公車消費、公款吃喝和公費出國」的「三公消費」大有出入。
根據現行的財務管理制度，中央部門收入主要由四部分構成：財政撥款收入、事業收入、事業單位經營收入與其他收入。在部門預決算中得以披露的「三公」經費僅為「財政撥款收入」一項中涉及的「三公」經費，而來自其他收入而用於「三公」消費的數字或不止於此。相當部分的「三公」經費並未受國家預決算的管理，亦未向社會和公眾公開。
此外，部分實際為「三公」經費的項目，被嫁接到其他決算科目之中，如接待費用被嫁接到會務費用之中。
如此一來，公開「三公」經費的效用大打折扣。
財政部內部人士告訴本報記者，「三公」經費的概念，隨著信息公開的推進和財政體系的進一步改革，會作為一個科目繼續完善和細化。
防止體外循環
政府決算公開，尤其是「三公」經費預決算的公開，隨著由中央到省級再到市縣一級的推進，體量將越來越龐大。除了釐定概念和細化項目，如何防範「明緊暗松」、「上緊下松」的預算外即所謂體外循環，成為財政部門未來一段時間急需解決的任務。
6月24日，審計署發布《中央部門單位2012年度預算執行情況和其他財政收支情況審計結果》。報告顯示，多個部委隨意改變項目支出內容或者超標準列支，預算約束力小，預算編製的隨意性突出。
據上述審計結果，國家發改委所屬能源研究所公務接待費實際支出179.57萬元，超出預算130.57萬元。委本級有9個會議超標準列支15.96萬元；28個因公出國(境)團組超標準列支62.31萬元。委本級接受所屬單位資助因公出國(境)費用4.6萬元。委本級有42個因公出國(境)團組未納入年初計劃，9個團組存在超過規定天數問題。
教育部本級在項目經費中列支的會議費695.49萬元，沒有納入會議費預算管理。部本級有3個因公出國（境）團組超標準列支2.41萬元；有2個會議超標準列支54.38萬元。部本級將4個會議的14.41萬元支出轉嫁給下屬單位，將3個會議的18.61萬元支出轉嫁給其他單位。
此外，商務部、國土資源部、環保部等部委亦有將會議費和出國費用轉移至下屬單位，讓其為超支「三公」消費埋單的現象。
對於上述現象，德勤華永會計師事務所原高級審計師馬彥超認為，公務經費的多少應根據當年的考核目標來確定。盲目追求「三公」經費縮減，表面看經費減少了，實際上大量處於「體外循環」，更加難以監管。
預算編製粗放、執行隨意且無有效監督與懲戒，致使部分「三公」消費甚至不進入「三公」經費的監管範圍，通過虛設項目、轉移資金、向下屬單位轉嫁費用，實現「體外循環」，預算約束的作用力有限。「三公」經費的公開，計較賬面金額的多少更非最終目的，主要目的應是促成其合理使用。
「預算外資金的循環是整個預算制度的大問題，涉及兩個方面：一是政府所有收入要求納入預算管理中。但實際上並不如此，預算管理還是不夠嚴厲；二是政府不花錢，讓下屬企業來花錢，存在轉嫁支付的問題。」北京大學憲法行政法研究中心副主任王錫鋅告訴本報記者。
四川省成都市一市局級單位的財會負責人告訴本報記者，財政預算是個大蛋糕，層層劃分下來，到各基層單位已所剩無幾。一方面上級單位或兄弟單位要接待；另一方面又需符合預算，否則單位無法通過目標考核。如此一來，只能考驗單位財會部門工作人員的「腦子」。虛增項目、搭車捆綁、賒賬透支等等「救火方案」應運而生。
「有時快年終了，發現無法平賬，趕緊想辦法修改做大年初的預算也是可行的。」上述負責人說，類似「套娃」般的單位賬目層層相掩，外界更難以知曉其中真假。
廣西某旅遊城市政府接待辦負責人表示，因中央「八項規定」，今年1月份接待辦接待任務同比下降30.8%，2月份同比下降54.3%，1至2月，同比節省經費26.28%。但是儘管如此，該市作為旅遊熱點，接待任務依然「壓力山大」。
據上述旅遊城市接待辦統計，2012年，當地共接待副廳級以上幹部3000多批次，5萬餘人次。中央某事業單位駐該市機構負責人稱，近幾年，單位財政每年劃撥公務經費定額5萬元，但是每年接待客人近200批次，經費不夠只好四處「化緣」，轉嫁經費壓力。
一些政府部分和被撥款單位從專項財政支出中巧立名目挪作「三公」消費，但在賬目上卻不列入「三公」支出。
審計署駐某地特派辦公室一位負責人在審計中發現，在有些幹部的財務報表上，「三公」經費達標，但是很多會議、差旅費在培訓、科研等其他項目開支。「換了個馬甲」，「三公」消費並未真正降低。
做好預算「籠子」
「制度的籠子存在年久失修的問題。」財政部一位司長表示，財政部會同相關部門制定的約束公務消費的制度有幾十項之多，但其中不少制度已脫離實際，可操作性不強。
據河北省一位縣級審計局局長介紹，基層公務接待標準執行的財政部1995年159號文，這一規定要求地方行政事業單位業務接待費不得超過當年單位預算中「公務費」的2%。目前已不符合實際情況和需求。
「約束『三公』消費、強化現行預算制度的分配與監督職能，最終還是要回到制度化和法治化建設的軌道上來。」劉劍文認為，「按照十八大確立的精神，要建立全口徑的預決算管理體系，將政府全部收入納入到預算管理制度中來。」
8月中旬，全國人大常委會將決定是否對《預演算法》修正案進行第三次審議。
這部被寄予厚望的法律，自2010年啟動修訂草案的編製工作後，2011年形成一稿、2012年初一審、2012年7月「二審稿」再次公開徵集意見，收到反饋超過30萬條。
學界專家普遍認為，預算公開的具體程序和內容、細化預算編製、經濟分類與預算科目設置的精細化與嚴謹化等內容均需進一步明確。
《預演算法》強調的是對政府收支行為的監督問題。「三公」經費正屬於政府支出範圍之內。「儘管《預演算法》很難直接涉及『三公』經費的問題，但《預演算法》修正案將對預算制度的原則、範圍和程序進行規範。現行預算制度管理將更為嚴格，受約束的行政部門也將對『三公』經費執行標準更嚴控，執行更細化。」王錫鋅說，「未來縱向看，預算公開條目編碼和經濟分類更細化；橫向看，預算方案的討論、提出、制定與調整過程將實現動態公開。」
概念不清、科目不細、費用被肢解、被轉嫁、體外循環等等因素，都與「三公」經費的「籠子」建設有關。這些漏洞也是造成「三公」經費水分過大的原因所在。
要約束「三公」經費，預算公開是關鍵。王錫鋅認為：第一，所有的收支應納入預算管理系統，不能允許預算外循環。否則無法納入預算管理監控，這不僅是群眾無法監控，甚至是政府內部也無法監控；第二，更深層次公開。預算過程要公開、調整變化的動態要公開；第三，需要全社會更為廣泛地參與監督。
劉劍文認為，預算公開是最大的反腐，這是制度性問題。腐敗的根源在於收支缺少制約和監督，預算乃政府行政之母，政府收支涉及到所有的行政部門。
「政府預算公開是財稅體系的改革，改革是一個過程，必將經歷從『三公』經費公開、一般行政經費公開到預算完全公開的漸進式發展路徑。」劉劍文說。
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