深化行政管理體制改革的核心和重點

2009-10-12

［摘要］深化行政管理體制改革，是貫徹落實科學發展觀、全面推進社會主義現代化建設的需要。其核心和重點是加強政府管理體制和管理機制創新，構建社會主義公共行政體制。本文圍繞這一核心和重點，提出行政管理體制改革應在以下幾方面繼續深化：即由行政管理體制走向公共行政體制，由長官意志走向民主法治，由權力下放深化到合理分權，由職能轉變深化到職能定位，由精簡機構深化到優化結構，由體制改革拓展到機制創新。

　　［關鍵詞］行政管理；政府改革；權力下放

　　貫徹落實科學發展觀，全面推進社會主義現代化建設，需要深化行政管理體制改革。科學有效應對國際金融危機，保持經濟平穩較快發展，更需要深化行政管理體制改革。通過改革，可以進一步提高政府科學行政、民主行政和依法行政的能力，提高政府的公信力、執行力和服務水平。

　　適應我國經濟、政治、文化、社會發展的新形勢、新任務和新要求，深化行政管理體制改革的核心和重點應是加強政府管理體制和管理機制創新，構建社會主義公共行政體制。為此，行政管理體制改革迫切需要在以下幾方面不斷深化。

　　一、由行政管理體制走向公共行政體制

　　我國的行政管理體制是在計劃經濟基礎上形成和確立的，其突出弊端是政企不分、政事不分、政社不分、政資不分，各級政府都管了許多不該管、管不了也管不好的事，導致政府權力過分集中，機構龐大，人員臃腫，職責不清，權責脫節，官僚主義嚴重，工作效率低下。這些弊端，經過多次改革，得到了有效的抑制和調整，但並沒有從體制上根本消除。

　　隨著社會主義現代化建設的全面展開，對原有的行政管理體制進行修修補補，已經不能適應社會主義現代化建設的新形勢。社會主義市場經濟的日趨完善，社會主義民主政治和依法治國的穩步推進，社會文化和社會結構的深刻變革，要求政府管理體制必須轉型，即由行政管理體制走向公共行政體制。所謂公共行政體制，就是執行公共意志，行使公共權力，制定公共政策，管理公共事務，生產公共產品，提供公共服務，滿足社會公共需求的行政組織體系和管理制度。公共行政體制下的政府是民主政府、服務政府、公平政府、法治政府、分權政府、責任政府、廉潔政府和效能政府。現代政府這些基本特徵，是公共行政體制的基本要求和必然反映。

　　由行政管理體制走向公共行政體制，是社會主義經濟、政治、文化和社會變革的必然要求，也是在新形勢下科學、合理、有效地發揮政府作用的必然選擇。因為，社會主義市場經濟是多元主體公平競爭的經濟，它要求政府必須從那些不該管的事務中退出來，集中人力、物力、財力和精力，管好公民、企事業單位、社會團體和社會民間組織管不了、管不好和不該管的事務，即社會公共事務，為經濟社會發展創造良好環境，而不能隨意干預和侵犯其他主體的合法權益。社會主義民主政治和依法治國要求平等、公平地保障公民的合法權益，有效防止公權侵犯民權，消除各種特權現象。城市化的加速推進，公民社會的形成，公民文化的變革，都要求建立健全公共行政體制。

　　將行政管理體制改革的方向和核心定位於建立健全社會主義公共行政體制，有利於轉變政府職能，更加明確政府的職責許可權，使政府做自己應該做的事，做好自己應該做的事；有利於推進服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府和效能政府建設；有利於深化財政體制改革，為建立健全公共財政體制奠定堅實的行政基礎；更有利於劃清政府與非政府的界限，在政府管好自己應該管的事的同時，充分調動社會各方面的積極性，推動社會主義現代化建設。

　　二、由長官意志走向民主法治

　　公共行政體制是以民主為基礎，以法治作保障的。由行政管理體制走向公共行政體制，必須加強民主法治建設。因為，沒有民主，就不可能形成公共意志，政府執行公共意志也就無從談起。沒有公民授權和民主監督，就難以保障政府權力的公共性、公正性和公平性，甚至有可能導致政府權力的蛻變，使之成為個人或少數人謀利的工具。法律是上升為國家意志的公共意志。沒有法治作保障，公共行政體制不僅難以建立，更難以有效運行。

　　新中國成立後，由於長期忽視民主法治建設，在很長一段時間導致政府管理長官意志突出，家長製作風和官僚主義嚴重。鄧小平指出：「革命隊伍內的家長製作風，除了使個人高度集權以外，還使個人凌駕於組織之上，組織成為個人的工具。」「不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權力不受限制，別人都要惟命是從，甚至形成對他們的人身依附關係。」 ［1］與家長制相伴隨的，必然是嚴重的官僚主義。對此，鄧小平深惡痛絕，指出：「官僚主義現象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題。它的主要表現和危害是：高高在上，濫用權力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守陳規，機構臃腫，人浮於事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等。……」[2]黨的十一屆三中全會以來，經過多次改革，長官意志、家長製作風和官僚主義得到有效抑制。但在不少地方和單位，長官意志、家長製作風和官僚主義仍然十分嚴重。究其原因，仍然是民主法治建設相對滯後所致。

　　隨著我國經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的全面展開和經濟體制、政治體制、行政體制、社會管理體制改革的穩步推進，要求切實加強社會主義民主法治建設，防止和克服政府管理中的長官意志、家長製作風和各種官僚主義現象。

　　政府管理由長官意志走向民主法治，是第二次世界大戰結束後的一股世界性潮流。「最近幾十年來，民主選舉的政府數量激增，使許多公民獲得了通過選票發表意見的新機會。1974年，只有39個國家——全球每4個國家中有一個——是民主國家。如今，177個國家——將近每3個國家中就有2個——通過公開選舉來選擇國家領導人，發展中國家2／3的成年人都有資格參加全國的選舉。」［3］

　　在我國，市場經濟的迅速發展和社會文化變革，要求加快社會主義民主法治建設。一方面，多元經濟主體的形成和不斷發展壯大，不僅要求政府保護他們的合法權益，而且要求為他們參政、議政搭建更廣闊的平台。另一方面，隨著社會文化的變革，公民的參與意識不斷增強，參政能力也在不斷提高。此外，政治文化和社會文化的變革，不斷地改造傳統的人格，塑造新的政治人格和社會人格，為政府管理由長官意志走向民主法治打下了良好的文化基礎。近10年來，我國村民自治、居民自治的迅速發展和不斷完善，為政府管理的民主化和法治化奠定了較好的社會基礎。

　　早在20世紀80年代，鄧小平就指出：「大陸在下個世紀，經過半個世紀以後可以實行普選。」 ［4］這一高瞻遠矚的論斷，既符合世界潮流，也符合我國政治與行政變革的趨勢。1987年，時任全國人大常委會委員長的彭真就講過：村委會是個最大的民主訓練班。老百姓現在如果通過這種直接民主形式管理好一個村，將來就可能管好一個鄉，管好一個鄉以後，將來就可以管好一個縣、一個省，真正地體現出我們的國家是人民當家作主。［5］為積極推動社會主義民主政治建設，黨的十七大報告明確指出：「人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。」「人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對幹部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。」［6］

　　加強民主法治建設，使政府管理由長官意志走向民主法治，有利於提高政府科學行政、民主行政和依法行政的能力，有利於進一步提高政府的公信力和執行力，為在新形勢下更好地發揮政府作用奠定堅實的政治基礎和法制基礎。

　　三、由權力下放深化到合理分權

　　在計劃經濟時代，我國形成和確立了中央高度集權的管理體制。這一體制的主要弊端是：（1）容易形成長官意志和家長製作風，導致領導者個人獨斷專行，妨礙和破壞黨的民主集中制、集體領導和社會主義民主與法制。（2）容易妨礙和破壞思想文化領域的百花齊放、百家爭鳴，導致思想文化和科學研究的萬馬齊喑。（3）容易導致脫離實際、脫離群眾等官僚主義和特權現象，破壞黨和人民的血肉相連、魚水相依的關係。（4）容易造成決策失誤，導致政府成本居高不下。（5）容易造成責任意識淡薄、推諉扯皮、工作效率低下。因此，加強社會主義民主法治建設，必須改革中央高度集權的管理體制。正如鄧小平所指出的那樣，「權力過分集中，越來越不能適應社會主義事業的發展，對這個問題長期沒有足夠的認識，成為發生『文化大革命』的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價。現在再也不能不解決了。」 ［7］

　　改革開放以來，為解決權力過分集中的問題，我國實行了一系列權力下放政策，調動了各方面的積極性，極大地推動了我國經濟社會的發展。總結建國以來，特別是改革開放以來我國權力下放的經驗教訓，借鑒發達國家的有益經驗和做法，為深化這一改革，繼續推進社會主義現代化建設，迫切需要由權力下放走向合理分權。

　　權力下放與合理分權不僅是兩個不同的概念，同時也是兩種不同的改革思路。前者是對高度集權的管理體制所進行的政策性調整，後者則是對權力結構所進行的新的制度設計和制度安排。從發展中國家和轉型國家的體制改革和制度建設的經驗來看，權力下放是改革高度集權管理體制的第一步，也是一個必經階段。當這項改革推進到一定程度或一定階段，就會導致管理體制的內在矛盾，如權責不對等，經濟、社會管理權力與政治權力不協調，等等。繼續深化改革，必然要求由權力下放發展到合理分權，即根據市場經濟和民主法治建設的需要，對權力結構重新進行制度設計和制度安排。毫無疑問，這是一項更深入的改革，是一個國家政府管理體制不斷適應新形勢、新變化而進行的更高層次的體制創新，在體制改革和制度建設上，是一個新的歷史發展和歷史飛躍。

　　由權力下放深化到合理分權，首先要從憲政上解決問題。對此，鄧小平明確指出：「關於不允許權力過分集中的原則，也將在憲法上表現出來。」「要使我們的憲法更加完備、周密、準確，能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力，享有充分的公民權利，要使各少數民族聚居的地方真正實行民族區域自治，要改善人民代表大會制度，等等。」 ［8］其次，將縱向分權與橫向分權有機結合起來。鄧小平指出：「我們歷史上多次過分強調黨的集中統一，過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權。過去在中央和地方之間，分過幾次權，但每次都沒有涉及到黨同政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權範圍的問題。」［9］正因如此，從20世紀50年代末到改革開放初期，我國在中央與地方許可權調整中多次陷入「一放就亂，一統就死」的困境。要走出這一困境，就必須在調整縱向權力結構的同時，注意調整橫向權力關係，將縱向權力結構調整與橫向權力結構調整有機地結合起來。為此，一是適應社會主義市場經濟發展和政府職能轉變的要求，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開、政府與市場中介組織分開，切實規範政府行為，充分發揮市場在資源配置中的基礎性調節作用和社會民間組織在社會治理中的自治作用。二是按照發展社會主義民主政治和建設社會主義法治國家的要求，正確處理黨政關係，將地方黨委的活動和工作納入社會主義民主法治軌道，依法明確黨政機關的職責許可權，做到各司其職，各負其責。三是按照完善社會主義民主法治的要求，正確處理政府與人大、政府與司法機關的關係。四是在調整和理順橫向權力關係的基礎上，科學合理地調整中央與地方關係，建立健全中央與地方的合理分權體制。最後，依據市場經濟發展和民主法治建設的要求，在不斷總結經驗、理順各種權力關係的基礎上，修改和完善政府組織法，依法明確各級政府的職責許可權，實現中央與地方以及地方各級政府職權劃分的法定化，使各權力主體的基本權責不因領導人的變化而變化，不因領導人注意力的變化而變化。

　　四、由職能轉變深化到職能定位

　　1978年12月，黨的十一屆三中全會勝利召開。以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體大膽撥亂反正，高舉改革開放大旗，將黨和國家的工作重心轉移到以經濟建設為核心的正確軌道。與此相伴隨，我國各級政府職能由「以階級鬥爭為綱」轉變到以經濟建設為中心。

　　在改革開放的新形勢下，政府如何管理經濟？很長一段時間，各級政府仍然延續了計劃經濟的做法，既當裁判員，又當運動員，割裂了社會主義的統一市場體系，壓抑了企業的積極性。為解決這一突出問題，1988年國務院機構改革提出了轉變政府職能的任務。1992年，黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。在這一目標指引下，我國政府職能轉變的方向越來越明確，即按照發展社會主義市場經濟的要求，將政府職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。

　　深化行政管理體制改革，建立健全社會主義公共行政體制，需要進一步明確政府職能定位。在公共行政體制下，政府的基本職能就是公共管理和公共服務。為使各級政府更加有效地履行職能，迫切需要依法明確各級政府的職能，減少政府間的職能交叉，消除政府間的職能重構。為此，中共十七屆二中全會《關於深化行政管理體制改革的意見》明確提出：「各級政府要按照加快職能轉變的要求，結合實際，突出管理和服務重點。中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰略規劃、政策法規和標準規範上，維護國家法制統一、政令統一和市場統一。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，加強對本地區經濟社會事務的統籌協調，強化執行和執法監管職責，做好面向基層和群眾的服務與管理，維護市場秩序和社會安定，促進經濟和社會事業發展。」2008年8月20日，中共中央、國務院《關於地方政府機構改革的意見》也明確提出：「地方各級政府要結合實際，在全面履行職責的基礎上，突出各層級政府履行職責的重點。」

　　從政府職能轉變到突出各級政府履行職能的重點，再到依法對各級政府職能進行科學合理定位，是政府職能轉變的繼續和深化，是實現依法行政的基礎，也是推行政府績效評估和行政問責制的前提。為了科學合理地劃分中央政府與地方政府以及地方各級政府的職責許可權，應努力做到：

　　1．能下放的權力盡量下放，能由基層和地方承擔的職能盡量由基層和地方承擔，以便縮短政府與公民社會的權力距離，生產多樣化的公共物品，滿足社會日益多樣化的需求，也便於公民對政府權力的監督，防止政府權力運行偏離公共利益的正確軌道。

　　2．當基層或下級政府履行某種職能，沒有規模經濟效益或產生嚴重的外部效應的時候，該項職能應該上移，以便降低行政成本，將外部效應內部化。

　　3．當地方最高一級政府履行某種職能，也沒有規模經濟效益或產生嚴重的外部效應的時候，該項職能才應由中央政府履行。

　　五、由精簡機構深化到優化結構

　　在計劃經濟時代，由於各級政府管了許多不該管、管不了、管不好的事，導致政府機構龐大，人員臃腫，官僚主義嚴重，工作效率低下。為解決這一突出問題，精簡機構一度成為我國行政管理體制改革的一項革命性任務。鄧小平指出：「精簡機構是一場革命。」當然，這不是對人的革命，而是對體制的革命。［10］在鄧小平理論指導下，經過多次改革，我國政府機構精簡取得了突破性進展。

　　精簡機構是我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型過程中行政管理體制改革必須解決的問題。與此相伴隨，理論界提出了「小政府、大社會」理論。還有一些人認為，政府規模越小、機構越少越好。顯然，這種認識是片面的。世界銀行《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》揭示，第一次世界大戰以來，不論是工業國政府，還是發展中國家的政府，其規模都在擴大。「1960—1995年的35年時間內，工業國的政府規模在原有的基礎上擴大了1倍。」［11］戰後許多國家政府規模擴大，有其歷史必然性。其中，政治因素、經濟因素和社會文化因素產生了重要影響。

　　從歷史分析、現實分析和國際比較中可以看到，政府規模不是越小越好，政府機構也不是越少越好。政府規模大小和政府機構多少，取決於經濟社會發展需要，服從於政府職能的科學定位、政府結構的優化和政府效能的提高。換句話說，在科學合理定位政府職能的基礎上，從優化政府結構和提高政府效能出發，實事求是地確定政府規模和機構數量，需要多大就多大，需要多少就多少。而且政府規模不可能是恆定的，它要隨著經濟社會的發展而不斷地進行調整。由此可以得出結論，當精簡機構這一改革任務基本完成以後，深化行政管理體制改革必須適時地把優化政府結構提到重要議事日程，在現代化建設的歷史進程中全面系統地加以解決。

　　優化政府結構，既包括優化政府組織結構，也包括優化政府權力結構和層級結構。優化政府權力結構，就是要建立健全合理分權的政府管理體制。優化政府層級結構，就是適應組織結構扁平化的趨勢，減少行政層級，縮短政府運行中的縱向組織鏈條，包括依法推行省直管縣體制，使政府系統由五級制轉變為四級制，也包括減少領導職數和領導層級。優化政府組織結構，就是依據精簡、統一、效能和權責一致的原則，探索實行職能有機統一的大部門體制，理順政府內部的責權關係，減少職責交叉。政府權力結構與層級結構和組織結構具有密切的內在聯繫。優化政府權力結構是優化政府層級結構和組織結構的前提和基礎。

　　六、由體制改革拓展到機制創新

　　行政管理體制改革的目的，是轉變政府職能，優化政府結構，提高政府效能，使政府系統更好地適應社會主義現代化建設的新形勢、新任務和新要求。為實現這一改革目標，需要在改革行政管理體制的同時，創新政府管理機制。包括實行政務公開，擴大公民有序參與；改革與完善行政首長負責制，實現政府決策的科學化、民主化；加強政府法治建設，實現依法行政；改進公共服務方式，建立政府主導、多元主體參與的社會化市場化公共服務供給體系；推進電子政務，調整和再造政府管理流程；改進和完善公共危機管理，提高政府應對突發事件的能力；推行政府績效管理制度，設立政府管理質量獎；改進行政問責制度，完善行政監督體系，等等。

　　我國行政管理體制改革由過去與經濟體制改革的單一適應到與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和法治建設的全面協調，由階段性改革、重點突破到總體規劃、整體性推進，由管理體制改革深化到管理機制創新，不僅是改革系統化的必然要求，同時也是實現政府管理規範化、程序化的必然選擇