歐樹軍、王紹光 | 新加坡也有五年計劃？

新加坡也有五年計劃？歐樹軍中國人民大學國際關係學院政治學系副教授王紹光 清華大學蘇世民學院、公共管理學院教授本文摘自歐樹軍、王紹光著：《小邦大治：新加坡的國家基本制度建設》，社會科學文獻出版社，2017年我們可以從不同的角度評估福利本身的進展。首先，經濟增長、汲取能力與再分配水平間直接相關。經濟增長越快，汲取能力可能越高，再分配水平也可能會提高。不過一旦形成某種路徑依賴，即政治過程對再分配製度或福利國家的依賴，也可能出現反常現象，即使汲取能力不高，國家也不敢輕易降低再分配水平，如果無法用正常稅收維持社會開支，就會轉而依賴向國內外發行公債。其次，社會開支越大，政府規模也越大，最大的是瑞典，然後是丹麥、芬蘭、法國、英國、澳大利亞、比利時、荷蘭等。社會開支最低的是美國，其政府規模也是最小的。再次，公司企業工廠層面集體談判的程度與收入平等程度也存在直接的關聯。集體談判程度越高，收入分配的平等程度也會越高，瑞典、丹麥等北歐國家集體談判程度比較高，美國比較低，一個直接原因是美國工人加入工會的比例在西方國家是最低的，只有20%，多數工人沒有集體談判的權利保障。此外，人均國內生產總值和人均健康開支呈正相關。在過去的四十多年中，34個OECD國家的總醫療保障支出不斷擴大，平均從5.2%增加到9%，增長最快的是土耳其、韓國、愛爾蘭和波蘭，超過6%。2008年OECD國家的健康開支占政府總支出的比重均值為15.6%。當代西方社會主要存在四大再分配模式，即北歐五國的社會民主模式，德國、奧地利、法國、義大利的合作主義模式，美國、加拿大、澳大利亞的自由資本主義模式，以及日本的互惠模式。這四個模式的區別主要表現在去商品化的程度、社會權利基礎、福利供給範圍、受益人範圍四個方面。社會民主模式去商品化程度最高，福利這一社會權利是普惠制，福利供給被界定為公共服務而非商業產品，再分配水平也最高。合作主義模式的去商品化程度處於中等水平，社會權利基於就業。自由資本主義模式的去商品化程度最低，福利這一社會權利基於需要，福利供給採取混合模式，政府和私人企業相結合，以市場供給為主、政府供給為輔，福利服務變成了政府購買的社會服務，並且受益並不是普惠制的，這種模式很難抑制服務價格的上漲和福利支出的增長。除了自由資本主義模式，其他三種模式都把福利服務看做是公共物品、公共服務，不能商品化或者說不能過度商品化，不適用市場經濟邏輯，而應該以公益化為主導，因為這一領域社會政治影響巨大，直接關乎普通大眾的生活質量，直接影響普通民眾對體制的信心。總體而言，在現代西方資本主義世界中，福利成為公民的經濟社會權力的集中代表，福利權被視為是一項公民權利、一種人權。但是，思想觀念不同的人，福利觀念存在不小的差異，對這一點的接受度不同。歐洲的左翼與右翼，美國的自由派和保守派，各自的福利觀念非常不同。歐洲的左翼和美國的自由主義者通常更支持擴大福利，歐洲的右翼和美國的保守主義者更傾向於限制福利開支，而美國與歐洲的再分配製度、保障範圍、保障水平都存在巨大差異，各階層之間的成本與收益分布也不一樣。社會建設落後於經濟發展，可能引發社會問題，各種矛盾、衝突也可能比較突出，這是不少後發展國家的常見現象。與此不同，社會建設與經濟發展是同步進行的，社會建設從一開始就是新加坡政府的中心任務，城市重建、工業化規劃、招商引資都融入了社會建設內容。這與殖民體制形成了鮮明的對比，殖民政府並不關心在新加坡這個海外殖民地的社會建設，不關心新加坡本地人的福祉，華人區、馬來區和印度區自生自滅，貧民窟、公共衛生、教育、醫療等問題都非常嚴重，廣大下層民眾的社會生活狀況沒有得到改善。

1959年自治之初，新加坡人民行動黨政府就將社會建設作為長遠規劃的一部分，綜合解決主要社會問題，制定國家發展藍圖，考慮人口不斷增長因素，計劃為人們提供住房、就業、學校、醫院、交通和休閑設施，滿足人民的基本需求。住房問題排在首位，李光耀曾經說過：「沒有這些計劃，新加坡人將像香港、台灣、漢城或東京的人民一樣。在這些城市，工人工資高，卻須花大錢租小房子，而且這些房子永遠不會歸他們所有。新加坡選民如果也這樣，就不可能在每次大選中以大多數票一再投選人民行動黨。」[1]這說明，新加坡領導層充分認識到了住房關乎民心的政治價值，從一開始就區分了住房的居住功能與投機功能，並確立了公益化的公共住房建設計劃。從英國殖民者萊佛士1819年登陸新加坡算起，直到1927年的一百一十年間，普羅大眾住在哪裡、住得如何，從來不是一個政治問題。1927年，殖民政府設立改良信託局，主要任務是修路，也兼職修造房屋，社區規劃的依據是英國的市鎮分布密度。表7-1 英殖民政府改良信託局的公屋建設單位：座年份公屋建設數量19282281930142193114319321781936103193743219384211939180194031719411719474201948597194982819501105195113071952188619532074195419081955290719561275195713441958384119591611總計23264來源：Quah, JonST.Public administration Singapore-style. Vol. 19. (Emerald GroupPublishing, 2010) p.60.如表7-1所示，1928至1948年，改良信託局平均每年只建設150套住房。1949至1959年，改良信託局加快了建造廉價公租房的速度，平均每年建造1825套，但從1928至1959年新加坡人民行動黨上台執掌自治政府行政權之際，它在三十一年中共建了23264座公共組屋。這遠遠不能滿足需求，當時新加坡人口為160萬，不到10％的人擁有住房，大多數家庭住在擁擠的貧民窟里，沒有乾淨的飲用水、衛生設施和其他基本生活設施。1960年，為了解決貧民窟問題，新加坡人民行動黨自治政府執行居者有其屋政策，設立了建屋發展局，給了它充分的財政、法律和政治支持，制定了幾個五年建屋計劃，開始大興土木，為民眾建造公共住房[2]。如表7-2所示，在第一個五年建屋計劃（1961－1965年）完成時，54430套公租房拔地而起，比殖民政府改良信託局建造的房屋多兩倍，二十五萬人的住房問題得到解決，租房或貸款買房的租金不超過住戶家庭月收入的20％，而且公共住房的面積隨著家庭收入提高而擴大，以滿足人們改善居住狀況的需求，這部分租金收入並不足以讓建屋發展局保持財政平衡，差額由財政房屋補貼填充。第二個五年計劃（1966－1970年）為三十五萬人新建了66239萬套住房，環繞新加坡市區的貧民窟在這個時期基本消失。1968年，新加坡政府允許公民用中央公積金購買政府公屋，進一步提高了新加坡的住房自有率。第三個五年計劃（1971－1975年）新建了113819套住房，50％的新加坡人居住其中。表7-2 新加坡建屋發展局的公共住房建設時期總建房量平均建房量1960-19655443090721966-197066239132481971-1975113819227641976-1980137670275341981-1985200377400751986-1990121400242801991-199599557199111996-2000158621317242001-200555515111032006-2008110463682總計1018674—來源：Quah, JonST,Public administration Singapore-style. Vol. 19. (Emerald GroupPublishing, 2010) p. 64.截至1982年，新加坡政府已建成超過40萬個公共組屋，為大約180萬人、70%的新加坡人提供了公共住房。1985年左右，85%的新加坡人擁有了自己的住房，此時出現了公屋過剩現象。這一居者有其屋政策執行至今，已建造了1018674套公共住房，93％的新加坡人生活其中，住房自有率已升至87.5%，人均居住面積從1959年的6平米升至2010年的30平米，新加坡人的居住狀況得到實質改善。新加坡的公共住房政策具有多重功能。其首要功能在於強化家庭紐帶，滿足人在生命過程中不同階段的基本物質需要與穩定的居住需求。在購買和廉租房申請上，三代共居者最為優先，鼓勵三代共居；年輕夫妻首次購房也優先供應，但優先權減半；希望獨居而又不遠離家庭親友的老人，也可以得到滿足。月收入低於1500新元的貧困家庭可以申請較小的住房，還可以獲得4萬新元的額外補貼。公租房每月的租金很低，不會給人們造成經濟負擔。更為富裕的家庭，則可以申請四房、五房類公屋。

新加坡奧克斯利公共住房公共住房社區規劃的基本原則是儘可能方便居民，為每個家庭提供宜居的步行生活圈，這就是新加坡市鎮重建局主任曹福昌所說的「毗鄰原則」，根據這一原則建構一種就近生活、就業、交流的基層社會機制，新市鎮和組屋區距離市區不超過五里，上班時間不超過半小時，車費不超過五毛錢。每個家庭不用步行太久，即可到達市場、商店、學校、娛樂場所、民眾聯絡所和診療所等公共設施；每七萬五千人的組屋區，設立一個市鎮中心，提供圖書館、郵局、銀行、百貨商店、戲院等基礎設施。政府主導並不是在基層社會完全複製上一級政府機構，在最小、最底層的社會建立麻雀雖小、五臟俱全的一級政府，而是統籌社區居民生活的方方面面，為人們提供均等的公共服務，其中社會效果最大的無疑是社區中心這樣的綜合公共服務機構。民眾聯絡所坐落在社區中心，是基層社會和諧的支柱。根據毗鄰原則，考慮人口規模、距離每戶家庭的遠近等因素，建設服務於人們基本生活需要的綜合性社區中心，既可以增加就業，也可以促進積極的公共生活，提升基層自治的水平。除了方便，公共住房的建築設計還以增進人與人之間的交流為原則，努力創造建構一個熟人社區的制度環境。從每座公共住房大樓都包含房型不同、大小各異的房子，讓不同收入群體和社會階層的人可以混合共居，共用兒童遊樂場所、健身場所和開放空間，鼓勵居民之間的交流。作為一個華人佔主體地位的多種族社會，新加坡曾經有過種族衝突的慘痛教訓。為了解決這個問題，新加坡政府在公共住房分配中執行種族融合政策，華人社會的制度優勢除了華人同質性高、秉性溫和、與人為善等原因以外，基本的制度機制就是各種族混合居住，只有政府才有能力推動和執行這一原則。在清理貧民窟和城中村的同時，新加坡80%的公共住房按照種族融合、混合居住原則分配，設定明確的種族配額，讓不同種族同住一區、共居一處，相互之間低頭不見抬頭見，彼此適應，相互容忍差異，消解矛盾衝突，在自然的人際交往中增進了解，建立平等的睦鄰關係，進而促成不同種族之間的社會和諧，既能大大推動著多元種族、多元文化、多語言社會的共識建構，也為執政黨積累了最深得人心的政治資本和最穩固的政治支持，這也讓新加坡得以在馬來人國家包圍之下，能夠成為種族關係最為和諧的東南亞國家。在家庭、社會層面以外，新加坡的公共住房政策也是新加坡國家建設的一部分。新加坡政府將住房視為公共物品，合理的公共住房政策讓每個人看到了美好生活的前景，是塑造新加坡人及其國民身份、塑造新加坡社會共識的最有效方式。人們不用花太多錢就能擁有住房，而且房子還有不斷增值的可能性，自然會發自肺腑真誠地認同國家。廉價、舒適的公共住房，方便、宜居的社區生活，以及在此基礎上形成的基層社區友誼共同體，成為新加坡人的集體記憶和共同經歷，這種符合東方人心理的社會團結機制，是新加坡社會穩定、經濟增長和民眾對政府高度信任的基礎，也被其治理者和研究者視為其國家認同和社會凝聚力的重要來源。房子不僅僅是一堆冷冰冰的鋼筋水泥、土木沙石，更是組建家庭、凝聚人心的社會黏合劑，所有社會政策的制定與執行無不繫於其上。新加坡的公共住房經驗至少可以給人們四點啟示。第一，經濟離開住房市場化也能增長。新加坡政府從來沒有把住房作為經濟的支柱產業，沒有把住房視為一個純粹的市場商品，而是將其主要視為公共物品，住房的公共化始終以絕對優勢壓倒市場化，但新加坡的經濟並沒有因此停止增長。第二，住房問題不解決，社會治理難度必然加大。住房是個體建立家庭、融入社會的起點，在擁有舒適的居住空間這個起點上舉步維艱、負擔沉重，擁有美好生活前景的希望大大受挫。如果不能在治理理念上充分考慮人們對穩定家庭生活和社會關係的情感依賴，不能在政策設計時充分照顧人們對生活成本的承受能力，盲目依賴市場化的住房政策，社會治理不僅會在心理層面增加了難度，在政策執行層面也必然阻力重重。第三，住房可以產生最穩固的政治支持。除了維繫家庭紐帶、促進種族和諧和鼓勵社會共識的作用之外，公共住房政策也為新加坡執政黨人民行動黨積累了最深得人心的政治資本和最穩固的政治支持。在住房問題上，過度消耗幾代人的積蓄，隨著人們的錢袋子同時變癟的，還有人們對政府的信心。第四，住房問題也考驗著國家促進國民幸福的制度能力。家庭是幸福的發源地，住房是家庭幸福的根本。人們的居住狀況、家庭的組成結構和經濟特徵、需要贍養老人或撫養兒童的家庭狀況，以及各類家庭的住房需求及其他社會生活需求，治理者是否真正全面了解，了解之後是否真正用於制定適宜的決策，這些都考驗著政府增進國民幸福的能力，這尤其需要將民眾對家庭紐帶、宜居生活的正當心理需求，融入各項社會政策當中，變成可具體操作的政策方案。實現了這一點，將可以較低的管理成本，得到一個有序的和諧社會。新加坡的「家庭友好型」社會治理，將社會治理的重心放在恢復家庭的傳統功能上，更多地發揮家庭的生育、婚姻、養老等社會功能，以及作為生產單位的經濟功能，而不僅僅是作為稅收單位的政治功能。這種社會治理支持和鼓勵主幹家庭而非核心家庭，支持和鼓勵居家養老而非靠不住的社會化養老或者以房養老，更有可能接續傳統華人家庭自古以來長期存在的養育-反哺家庭模式和慈愛-敬孝的倫理秩序，更有可能發揮老年人的穩定與秩序功能，以更少的行政成本實現社會的自然和諧。除解決就業、住房這些涉及普通人安身立命的基本問題之外，新加坡政府還花大力氣推動社會建設工程，建設各項基礎設施，改進人們的生活質量，在全島新增人口聚居區、農村和貧窮地區，修建了大量道路、路燈、候車亭、衛生設施、康樂設施、垃圾處理系統、自來水和電氣化設施。在各種社會安全機制中，中央公積金制度也非常有代表性，新加坡主權股票也與之休戚與共。中央公積金源於英國殖民者不願承擔政府公務員的養老責任而設計的由公務員自己付錢養老的制度，這一制度並不適用於英國國內，「新加坡政府公務員退休後都有資格領取退休金，退休後會向英國政府索要退休金，但英國人讓他們自己付錢給自己，於是設立了新加坡中央公積金，所有政府公務員都必須為自己存錢養老」[3]。中央公積金制度在新加坡既是社會發展的關鍵力量，也為經濟發展提供貸款金融支持。表7-3 新加坡中央公積金的用途（1955-2015）年度新增用途1955年退休金1968年公共住屋1978年新加坡巴士有限公司股票1981年住宅產業1982年家庭保障1984年保健儲蓄1986年非住宅房地產、最低存款、填補最低存款、家庭保障1989年教育、健保增值1990年基本投資、增進投資、保健基金、健保雙全增值1994年教育基金、基本投資1997年增進投資，允許個人投資外國單位信託公司股票1998年新新加坡股票資料來源：https://www.cpf.gov.sg/Members/Schemes事實上，中央公積金制度是西方發達國家社會保障稅的一種變體，強制僱員、僱主依據工資比例按月繳納，不能自由存取，專用於社會保障，是其與社會保障捐的共同之處。不同在於資金歸屬和具體用途，西方發達國家僱員和僱主所繳納的社會保障稅納入政府財政，供社會再分配之用，個人沒有專屬的資金賬戶，也不直接用於個人生活。新加坡的中央公積金與之不同，如表7-3所示，最初中央公積金只能用於養老，1968年可用於購買公共住房，1978年可用於購買新加坡巴士有限公司股票，20世紀80年代用途大幅增加，可用於住宅產業、家庭保障、醫療儲蓄、非住宅房地產、最低存款、教育、健保增值，1986年新加坡政府接受了第一屆經濟檢討委員會的建議，僱主為員工繳付的公積金率降低了16%，公積金繳交率從46%降至30%，後來又把僱主繳交率從10%提高至16%，2002-2003年公積金繳交率又下調了3%。公積金下調，意味著工人實際工資減少。90年代可用於基本投資、增進投資、保健基金、健保雙全增值、購買外國信託公司股票和新新加坡股票，所購資產免於私人債務扣押義務，只有建屋局有權以沒有繳清抵押貸款的期款為由，對屋主採取法律行動。因此，中央公積金是個相當獨特的變體，不僅為廣大僱員提供可靠的社會保障，鼓勵和制約僱員勤奮工作，而且把廣大民眾的切身利益與政府的好壞、國家的興衰聯繫起來。人們有了可觀的儲蓄和資產，對生活的態度也隨之改變。公積金存款價值又與儲備金和新元幣值有直接關係，對擁有公積金的新加坡人來說，保護國家的儲備金，就是保護自己的切身利益。

新加坡公積金局各項社會政策的制定與執行，使普通人日常生活的成本、質量，與人際和睦、社會穩定、國家成長發生直接利害關聯，在安全可控的範圍內逐步推動社會各階層達成共識。對每個人來說，衣食住行基本無憂，家庭完整，鄰里和睦，社區和諧，都是最基本的需要。這些需要不僅僅是物質的，也是文化的；不僅僅是個體的，也是家庭的，更是群體的。但是，在現代社會，處於中下層的大部分人往往無法僅僅依靠個人能力提高生活質量，不同階層滿足這些基本需要的能力存在較大差異，要縮短這種能力差異，就需要政府進行制度化的供給，提高一系列相互配合的制度保障，住房政策、社區規劃、社會治安、社會保障、綜合社區中心、託兒所、幼兒園、義務教育、就近入學、娛樂設施、社情民意調查、基層幹部評估、基層政治參與等制度安排，都需要落實在基層社區的社會生活當中。整體而言，新加坡政府希望通過推動經濟發展，提高就業率，降低失業率，讓人民有能力自力更生而不是過度依賴政府福利。這種「反福利依賴的福利國家」，走的是一條「先發展、後分配，再發展、再分配」道路，這條道路不把教育、醫療、公共住房視為純粹消費性的社會支出，而是視為有助於經濟發展的生產性社會投資[4]，更有可能探索出一條可持續的分配正義制度，這條道路與多種族平等、精英教育是新加坡政治體系中最值得珍視的[5]。這種基於就業的再分配製度並不是完全沒有福利，而是在福利供給的具體領域上有所側重，這個側重帶有鮮明的儒家特點，即新加坡政府把住房作為福利供給的重心，並且越來越注重保障家庭的基本功能。因此，可以說新加坡的再分配製度更多是一種儒家資本主義，即經濟制度和分配製度的結合，經濟制度是資本主義的，分配製度是儒家的，或者說經濟發展走資本主義道路，社會建設走社會主義路線，這體現福利供給上，也體現在社會治理上。注釋：[1]參見[新]李光耀：《李光耀回憶錄（1965-2000）》，聯邦出版社、私人有限公司合作，2000，第117-118頁。[2]本節以下內容的主要資料來源為：游保生、林崇椰合編：《新加坡25年來的發展》，南洋·星洲聯合早報，1984，第283-286頁。[3]參見[新]嚴崇濤：《新加坡發展的經驗與教訓：一個老常任秘書的回顧與反思》，江蘇人民出版社，2014，第130頁。[4]參見黃朝翰、趙力濤：《新加坡社會發展經驗》，八方文化創作室，2009，第1-11、53-66頁。[5]參見[新]韓福光等：《李光耀：新加坡的硬道理》，外文出版社，2015，第45頁。編輯：馬樂瑤
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