彭瑩瑩 燕繼榮：從治理到國家治理：治理研究的中國化

20世紀90年代以來，西方國家對公共部門管理改革的需要催生了「治理」研究的學術潮流，「治理」迅速以一種思潮、理論、範式、技術的姿態進入中國學者的視野。治理經引介進入中國以來，國內學者開始探索以治理理念重思中國政治改革路線並形成了一系列獨立的學術成果。本文基於對中國學者治理研究的學術考察，認為治理概念引入之後，政府治理、社會治理、國家治理這些概念實則是治理理論與中國實踐互動下形成的中國話語的創新.具體而言：從「治理」到「政府治理」是中國學者從理論上對政府角色重新定位的初步思考，從「治理」到「治理評估」是從實踐出發對政府職能轉變的具體考察，進而再到「國家治理」概念的提出，是治理研究在中國本土化的系統成果。

文/彭瑩瑩 燕繼榮

北京大學政府管理學院 博士研究生

北京大學政府管理學院 教授

本文集中考察了90年代治理研究的若干經典著述及1995年以來中文社會科學引文索引（CSSCI）收錄的代表性研究文獻，通過文本解讀，嘗試說明「治理」自引介進入中國以後的演變和發展，總結治理研究中國化的探索和成果。

「治理」研究的緣起與引介

西方「治理」（governance）的研究是對公共部門管理改革的回應，從「3E標準」、「新公共管理」（new public management）、「企業家政府」（entrepreneurial government）到「治理」，代表了處理社會公共事務方式的演變：「統治-管理-治理」。

治理研究中具有代表性的學者是英國的羅玆（R. A. W. Rhodes）和格里·斯托克（Gerry Stoker）。儘管西方很多學者對「治理」進行了內涵的剖析，但並沒有就其理論特質形成一個明確的共識。有人認為它是一種新的管理方式，有人認為它是一種新的理論，還有人認為它是社會科學的一種新範式。總結西方學者的論述，治理作為一種「理論」，主要從兩個方面得到闡釋：

（1）網路治理（network governance）。例如，羅茲從英國公共部門改革出發，認為網路是治理的核心特徵，治理是公共行政和公共政策的產物。羅玆認為，合同以價格和競爭為特徵，政府以權威和規則為特徵，網路以信任和外交手段為特徵。

（2）多中心治理（polycentric governance）。另一個具有廣泛影響意義的治理理論是埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）和奧利弗·威廉姆森（Oliver Williamson）提出的「多中心治理」理論。奧斯特羅姆承接英國學者邁克爾·博蘭尼（Michael Polanyi）提出的自發秩序中形成的多中心工作任務，提出「多中心治理理論」。多中心意味著公共物品的多個生產者，公共事務的多個處理主體；多中心治理意味著政府、市場的共同參與和多種治理手段的應用；多中心治理要求政府轉變自身的角色與任務。

漢語語境中固有的「治理」由來已久，一般而言指「國家統治和管理」、「處理公共問題」。當今學術討論的「治理」概念主要是學者們譯介而來。據考察，國內最早一篇有關「治理」的文章是1995年署名「智賢」的長篇譯介文章《GOVERNANCE：現代「治道」新概念》。2000年以來，中央編譯局前副局長俞可平率領的團隊在治理和善治方面進行了大量的基礎研究，包括2000年出版著作《治理和善治》，2012年創辦國內首個以治理研究為主旨的學刊《中國治理評論》，目前已出版7輯。

2000年左右，「治理」的理念在學界引發了熱議，國內有代表性的一些學者把「治理」作為一種新的政治分析框架展開探討。較為有影響力的，如俞可平將治理視為與經濟分析、階級分析、文化分析、制度分析、國家-社會分析、治理和善治分析並行的政治分析方法，治理可以被視為一種新的研究範式，一種範式的轉換。把「治理」當做一個重要課題來研究，根源在於對社會科學中一些過分簡單化的非此即彼的兩分法的否定：市場vs.計劃；公共部門vs.私人部門；政治國家vs.公民社會；民族國家vs.國際社會。把有效的管理看作是兩者的合作過程；力圖發展起一套管理公共事務的全新技術；強調管理就是合作；認為政府不是合法權力唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源；把治理看作是當代民主的一種新的現實形式。也有學者提出治理是政治學範式的變遷，在分析層次上表現為一個政府、市場、社會的分析框架，強調在政府管制和純粹的市場化方式之間，發掘社會自組織的能力，以多元的主體和方式解決公共事務的治理（包國憲、郎玫，2009）。

治理研究中國化的探索：政府治理及其評估

治理理論從進入中國伊始，就伴隨著中國學者的反思。關於治理理論在中國的適用性問題是學者們首先爭論的議題。主要的爭論是，西方治理理論產生於完善的市場機制下資源配置的低效，而中國在市場潛力和政府效能上還有待發展；西方社會結社傳統之下社會發育完善，中國公民社會尚未形成治理理論要求的相互信任的社會網路。經過反覆討論，一個基本的共識是，治理研究的理論價值毋庸置疑，如何結合中國政治發展實踐進行應用是我們探討的方向。

國外學者提出「治理」時並沒有主語，甚至提出「沒有政府的治理」的說法，主張摒棄政府依賴強制性權力參與治理，強調通過協商與其他行動者溝通。（中國的）政府治理、公共治理這些概念使用的出發點是重新定位政府角色。政府治理代表了中國政治改革的方向。

國外治理理論著重對政府這一行為主體的分權化進行討論，國內學者對治理的討論聚焦於國家或政府這一行為主體的積極作用。有學者著書論斷政府是「治理的最重要的主體」，也有學者概括治理理論在中國的本土化是一個理想重塑的過程，提出「從多元治理向政府治理的回歸」（唐娟，2006）。早在2004年俞可平提出 「中國的特點之一就是公民社會發展剛剛起步，社會結構和階層分化極不平衡，並未形成多元主體平等協商的博弈環境。即使能達成多元協商, 未必就能得出共贏的結果，甚至會使強者更強，弱者更弱」，要使治理在中國得以實現，首先要使政府以平等的姿態和其他社會主體協商合作，即重新定位政府角色。學者廣泛討論的政府治理更多的是指廣義的政府治理，包括政府自身內部的治理、政府對市場和社會的治理。其基本特徵是，「以黨組織為主導的多元治理結構；條塊結合的治理格局；穩定壓倒一切的核心價值；法治和人治同時起重要作用的治理方式」。

中國學者對政府治理模式的思考中，「服務型政府」這一概念集中反映了中國學者的貢獻。總結學界討論，「服務型政府」是行政理念、組織結構、行為方式的變革，從行政理念來說，「服務型政府」要求國家權力向社會回歸、以公民權利而非政府利益為價值追求，這正是治理理論所強調的多元主體協同共治；從組織結構來看，「服務型政府」要求政府內部管理的改革，優化政府組織結構、提高政府行政效能；從行為方式來講，「服務型政府」要求透明化、民主化、制度化、法治化，保障公民權利，實現有限政府的理念。毋庸置疑，治理理念下學者們關於政府治理模式變遷的討論促進了行政體制改革和地方政府創新的種種實踐。

「治理」是一種價值性的政治理念，更是一種工具性的政治行為。構建新的「顧客導向」的政府行為評價標準也是實現政府角色重新定位的「政府治理」的制度要求。構建評估體系，確立評價標準，就是不斷豐富治理的內涵，指引中國社會的改革目標，推動引入量化研究評價中國社會各領域的改革效果，進而明確問題和方向。作為一種有效的管理工具，包含為什麼評估、評估什麼、誰來評估以及如何評估四個基本問題。

據何增科考察，國內宏觀治理評價體系有現代化評價指標體系、全面建設小康社會進程統計監督評價體系、和諧社會評價指標體系、全國文明城市測評體系；中觀和微觀治理評價體系有城市法治環境評價體系、性別平等指標與婦女參政指標、社會穩定指標體系、政府績效評價體系、黨政幹部政績考核評價體系、公共服務公眾滿意度評價體系等。從框架設計和指標設定上來看，一方面可以反映出國內學者對中國社會治理目標的一般性思考，另一方面可以看出具體的改革創新實踐對中國治理標準的個性化完善。2012年，俞可平團隊「中國社會管理評價體系」課題組有了進一步的研究成果——中國社會治理指數（China Social Governance Index, CSGI），包含6個二級指標即人類發展、社會公平、公共服務、社會保障、公共安全和社會參與，以及35個三級指標。在三級指標中，客觀指標有29個，主觀指標有6個（每個二級指標中最後一個，即，居民幸福感、居民公平感、居民對公共服務的滿意程度、居民對社會保障水平滿意度、居民安全感、居民對參與社會管理的滿意度）。

治理研究中國化的系統成果：國家治理

十八屆三中全會提出「國家治理體系和治理能力現代化」以後，作為全面深化改革總目標的系統概括，「國家治理」一詞成為統攝國家、政府、市場、社會各個領域改革的表述。在學者們的反覆探討中，如何構建現代國家治理體系成為主要議題，甚至成為中國特色哲學社會科學構建的核心成果。

中國古代典籍中存在「治國安民」的表述。無論是治國安民、治國理民、富國強民還是小國寡民，均代表了中國傳統政治思想關於治國的理念。中國共產黨的文獻中，國家治理通常被理解為「黨領導人民治理國家」。

中國共產黨提出的國家治理似乎強調通過國家制度保障治理功能的實現。事實上，西方學界在市場失靈、政府失敗的背景之下提出治理這一概念之後，也有學者質疑如何面對「治理失靈」，因此，國家在治理中發揮著「調解人」的角色，政府成為「元治理」的主體。

美籍日裔政治學者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）關於政治發展中國家建構的作用的討論可以為我們提供理論的基礎。福山提出現代政治制度的三大重要組件：國家、法治和負責制政府，將國家能力作為決定一國走向的第一推動力。福山認為，一個成功的政治模式是三大組件之間的平衡，而世界各國政治傳統分野，很大程度上取決於「國家能力」建設的成敗和早晚。這些觀點在學界獲得了廣泛的討論和認同，也在某種程度影響了中國國家治理未來走向的考量。

馬克思主義國家理論邏輯是「國家治理」概念的另一思想基礎。馬克思主義國家理論一向強調打碎資產階級國家機器，但要打碎的只是它的政治統治功能。國家不僅是階級統治的工具，還有另一個重要的社會職能——緩和衝突，把社會衝突控制在秩序範圍以內，從這個意義上講，中國共產黨提出的「國家治理」這一概念實現了國家階級性和公共性的統一。而強調廣泛參與與治理的理念不謀而合。

正如中國學者們的討論指出，國家治理有廣義、狹義之分。狹義的國家治理僅指國家對政治領域的治理，也即政治治理或者政府治理；廣義的國家治理是指國家治理的範圍，而非治理的主體，這也是十八屆三中全會提出這一概念的內涵，從「國家」概念出發，既是一定的地理範圍（疆域），也是一個政治概念（主權）。王浦劬認為， 「國家治理」這一概念的提出吸收了治理多元主體參與協商的理念，堅持了馬克思主義國家理論，更多地是經驗性、漸進式的內生演化，而非直接移植西方政治學理論框架。

在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上，習近平發表了題為《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》的講話，首次界定了「國家治理體系」和「國家治理能力」。 習近平在省部級主要領導幹部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發表重要講話進一步闡釋了這一理論。……總結而言，國家治理體系和治理能力，即為國家制度體系建設和制度執行能力，「現代化」似乎被視作這一話語的時代背景，更多地被學術界所闡發。

官方闡述把「國家治理體系和國家治理能力」作為國家制度和制度執行力的集中體現，學術探討也多為二者兼論，嘗試構建中國現代國家治理體系。單獨闡述「國家能力」，可以追溯到王紹光和胡鞍鋼《中國國家能力報告》，將國家能力定義為國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力，國家能力包括四種：汲取能力、調控能力、合法化能力、強制能力。更多的學者，只論述國家治理體系的內涵，實則內在前提是「國家治理能力」是「國家治理體系」各項治理內容的結果表現。

第一，橫向分解國家治理體系。把國家治理放入「改革目標」的話語之下，從結構功能主義的視角，橫向分解形成各個改革領域構建中國現代國家治理體系。如，徐湘林把國家治理視作一個結構性的動態均衡調試過程。又如，何增科構建的國家治理體系（State Governance System，SGS），認為「國家治理體系是一個以目標體系為追求，以制度體系為支撐，以價值體系為基礎的結構性功能系統」。

第二，縱向分解國家治理體系。依據權力不同層級，縱向分解國家治理體系不同層次的內容。如燕繼榮討論國家治理與制度建設的關係，說明國家治理現代化所需要的制度條件，而國家興衰與國家治理能力密切相關。

第三，剖析「現代化」要素。從「現代化」出發，給出現代國家治理宏觀原則或者具體領域的標準。有學者提出現代國家治理體系的三重屬性，即一般屬性、國別屬性、任務屬性（劉建軍，2014）。也有學者提出，實現國家治理體系和治理能力現代化的「四個統一、三個結合」（高小平，2014）。

從既有文獻來看，無論是橫向分解不同領域目標還是縱向分解不同層級任務，或者從現代化要素解析，關於國家治理的目標、主體、對象、方式已經形成了一定共識。國家治理體系作為一個系統，是國家對經濟、政治、文化、社會、制度等方面進行綜合治理的系統工程，包含四個方面內容：為什麼治理，回答治理目標；誰來治理，回答治理主體；治理什麼，回答治理對象；怎樣治理，回答治理方式。而治理的績效如何，則體現治理能力現代化。從總體目標來看，國家治理是要實現人民幸福、社會和諧、國家富強，人民幸福即保障公民自由、民主權利的實現和福利保障，社會和諧即激活社會力量參與社會建設，國家富強即實現國家可持續發展和在世界舞台的影響力。治理主體，即政黨、政府、社會、公眾四位一體，。治理對象，即政黨建設、經濟建設、社會建設、文化建設、生態建設等領域。治理方式，即現代化治理手段，體現為制度化、民主化、法治化、科學化、規範、有效、有限、開放、透明、協商、參與等特徵。

結語

西方「治理」理論強調，「治理」依賴基於共同目標的協商與共識，這樣的理念為中國政治發展提供了思想資源，但治理理論在中國的應用是一個系統的中國化的過程。「政府治理」的相關研究代表了學者們的初步思考，從理論上重新定位政府的角色，對全能主義政府進行反思；「治理評估」則是自下而上地依據中國治理實踐分析如何轉變政府的具體職能，是從實踐出發對理論思考的補充；「國家治理」則是根據當前中國發展階段，明確政府這一主體在多元治理主體中的主要地位，在構建有效的有限政府的前提下，同時構建一個強社會。

如果說，「治理模式的變革」是中國政治發展根源的理論解釋，那麼國家治理現代化相關研究就是中國學者對西方「治理」理論回應的系統成果，且發展出了獨立的學術意蘊。根據亨廷頓的觀點，現代化孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。這正是多元主體的國家治理體系形成系統、協同、整體治理格局的前提所在。一方面，從自上而下的頂層設計來看，政黨治理、政府治理、社會治理成為新的學術熱詞；另一方面，從自下而上的地方實踐來看，諸多領域的改革創新，可依靠地方層面的先行先試，降低改革風險與成本。改革開放以後，各地方各行業進行過許多創新性實驗，將這些地方性和行業性試驗進行評估、可推廣性分析等研究，才能上升為有利國家治理的政策、制度。而治理方式不僅僅是現代化治理原則，需要地方具體實踐中落實在具體操作平台。不少研究已經開始嘗試對各種指標體系的構建進行量化的研究，相信者將是未來國家治理研究的重要方向，無疑將會以大量的指標和數據豐富中國現代國家治理體系，值得期待和關注。