俞可平：40年來中國的民主治理改革 | 從1978到2018

俞可平

北京大學講席教授

北京大學政府管理學院院長

北京大學中國政治學研究中心主任

目次

一、治理和國家治理的基本意義

二、40年來中國的民主治理改革

（一）黨的建設

（二）基層民主

（三）協商民主

（四）政治監督

（五）行政改革

（六）責任政府

（七）公共服務

（八）公共政策

（九）社會治理

三、中國治理模式的特徵

結束語：推進國家治理現代化

文章來源：《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2018年3期

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2013年11月，中共十八屆三中全會通過了關於全面深化改革的重要決定，並且明確提出，「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」。2017年10月，習近平在中共十九大政治報告中再一次強調指出，「必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端」。

中共十九大還具體確定了實現國家治理現代化的階段性目標，即到2035年，「國家治理體系和治理能力現代化基本實現」；到2050年，完全「實現國家治理體系和治理能力現代化」。將國家治理現代化作為全面深化改革的總目標，並將其納入「兩個百年目標」之中，不僅對於中國特色的社會主義現代化事業具有重大而深遠的戰略意義，而且也是對改革開放40年來中國政治改革和政治發展的一個重要理論總結。

治理和國家治理

的基本意義

「治理」（governance）原來是一個社會科學的術語，自從中共十八屆三中全會將「推進國家治理體系和治理能力的現代化」作為全面深化改革的總目標後，它便成為中國政治的熱門話語。對其含義存在種種不同解讀，甚至各種爭議也隨之產生。有人認為它是西方的政治概念，有人則認為它在我國古代就早已有之。其實，治理就其字面意義而言，就是「治國理政」。

作為人類的一種基本政治活動，它存在於古今中外的每一個國家和每一種文明之中。然而，作為政治學的一個重要新概念，它則是當代的產物。治理不同於統治，它指的是政府組織和（或）民間組織在一個既定範圍內運用公共權威管理社會政治事務，維護社會公共秩序，滿足公眾需要。治理的理想目標是善治，即公共利益最大化的管理活動和管理過程。善治意味著官民對社會事務的合作共治，是國家與社會關係的最佳狀態（P1-15）。

「國家治理體系和治理能力現代化」是一種全新的政治理念，表明中國共產黨對社會政治發展規律有了新的認識，是馬克思主義國家理論的重要創新，也是中國共產黨對自身執政經驗的一個理論概括。從實踐上說，治理改革是政治改革的重要內容；與此相應，國家治理體系的現代化也是政治現代化的重要內容。推進國家治理體系和治理能力的現代化，勢必要求在國家的行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監督制度和社會治理等重要領域進行突破性的改革。

從理論上說，「治理」的概念不同於「統治」的概念，從統治走向治理，是人類整治發展的普遍趨勢。「多一些治理，少一些統治」（less government and more governance）是21世紀世界主要國家政治變革的重要特徵。

從政治學理論看，統治與治理主要有五個方面的區別。

其一，權威主體不同。統治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力；治理的主體則是多元的，除了政府以外，還包括企業組織、社會組織和居民自治組織等。

其二，權威的性質不同。統治是強制性的；治理可以是強制性的，但更多的是協商性的。

其三，權威的來源不同。統治的權威來源就是強制性的國家法律；治理的權威來源除了法律以外，還包括各種非國家強制的契約。

其四，權力運行的向度不同。統治的權力運行是自上而下的；治理的權力可以是自上而下的，但更多的是平行的。

其五，兩者的作用所及範圍不同。統治所及的範圍以政府權力所及領域為邊界；治理所及的範圍則以公共領域為邊界，後者比前者要寬廣得多。

治理體制和治理行為主要體現國家的工具理性。治理是一種政治行為，它體現著一定的政治價值，但治理行為的技術性因素要重於其價值性因素。在社會政治生活中，治理是一種偏重於工具性的政治行為。無論是哪一種社會政治體制下，無論哪個階級施行統治，無論誰上台執政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務，更多的公民支持。

換言之，執政者都希望自己的國家有良好的治理。治理改革是政治改革的重要內容，治理體制也是政治體制的重要內容。但是，歸根結底，治理是實現一定社會政治目標的手段，相對於國家的統治體制而言，治理體制是一種工具理性。

現代國家治理體系是一個有機的、協調的、動態的和整體的制度運行系統，其本質就是規範社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，其中包括規範行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，因此，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系。

更進一步來說，國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經濟體制和社會體制。有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、依靠什麼治理。這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理工具。相應地，政府官員的素質、政府治理的制度和政府治理的技術，便成為影響國家治理現代化的三個基本變數。

國家治理的理想狀態就是善治（good governance）。中共十八屆四中全會通過的「關於全面推進依法治國的決定」提出了這樣一個重要的命題：「良法是善治之前提。」[4]中共十九大的政治報告再次重申：「推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。」[2]這意味著，中國最高領導層正式將善治當作了中國政治發展的理想目標。

按照政治學的一般理解，善治應當有十個要素：

（1）合法性，即社會秩序和公共權威被自覺認可和服從的性質和狀態。

（2）法治，即法律成為國家治理的最高準則和最高權威，法律面前人人平等。

（3）透明性，即政治信息的公開性。

（4）責任性，即管理者應當對自己的行為負責。

（5）回應，即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責任的反應。

（6）有效，即管理應當有很高的效率。

（7）參與，即公民廣泛的政治參與和社會參與。

（8）穩定，即國內的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團結、公共政策的連貫等。（9）廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔。

（10）公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權利和經濟權利上的平等[5]（P27-30）。

善治不同於傳統的政治理想「善政」或「仁政」。善政是對政府治理的要求，即要求有一個好的政府；善治則是對整個社會的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質特徵就是國家與社會處於最佳狀態，是政府與公民對社會公共事務的協同管理，或稱官民共治。作為政府與公民對社會公共事務的合作管理，善治需要政府與公民的共同努力；而且，隨著社會的發展和政治的進步，公民在公共事務管理中的作用將變得日益重要。

然而，迄今為止，在所有權力主體中，政府無疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權力主體均不足以與政府相提並論。政府仍然是社會前進的「火車頭」，官員依然是「人類政治列車的駕駛員」，政府對人類實現善治仍然有著決定性作用。一言以蔽之，善政是通向善治的關鍵；欲達到善治，首先必須實現善政。

要實現善治的理想目標，就必須建立與社會經濟發展、政治發展和文化發展要求相適應的現代治理體制，實現國家治理體系的現代化。國家治理體系的現代化是社會政治經濟現代化的必然要求，它本身也是政治現代化的重要表徵。

衡量一個國家的治理體系是否現代化，至少有以下五個標準。

其一是公共權力運行的制度化和規範化，它要求政府治理、企業治理和社會治理有完善的制度安排和規範的公共秩序。

其二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策都要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位。

其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權力。

其四是效率，即國家治理體系應當有效維護社會穩定和社會秩序，有利於提高行政效率和經濟效益。

其五是協調，現代國家治理體系是一個有機的制度系統，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統一的整體相互協調，密不可分。

其中，民主是現代國家治理體系的本質特徵，是區別於傳統國家治理體系的根本所在。所以，政治學家通常也將現代國家治理稱為民主治理。

40年來中國的

民主治理改革

肇始於1978年的改革開放，創造了中國現代化史上空前的輝煌成就，翻開了中國歷史的新篇章。改革開放不僅極大地改變了中國歷史的發展進程，也在相當程度上改變了世界歷史的發展進程。

從經濟上說，中國創造了世界經濟發展史的奇蹟。從1978年到2012年，中國的年均GDP增長率超過了9%；2016年，中國人均國內生產總值達到53980元，GDP總量從1978年的3264億元增加到2016年的74.41萬億元，成為世界第二大經濟體[6]。

隨著國民經濟的迅速發展，中國城鄉居民的生活水平也明顯提高，不僅解決了困擾中國社會數千年的溫飽問題，而且開始全面進入小康社會。從國際視野來看，中國已經開始步入中等發達國家的行列。

迅速崛起的中國，舉世矚目，不僅成為世界關注的焦點，而且也成為國際輿論爭論的熱點。其中一個重要的關注和爭論問題是：究竟是什麼原因造就了中國的現代化奇蹟？換言之，是什麼原因使得中國在成功地實現經濟現代化轉型的同時，還能夠保持社會秩序的基本穩定？對於國際社會的許多人來說，這個問題其實已經成為「中國發展之謎」或「中國成功之謎」。

對於許多西方學者，特別是西方的中國問題專家來說，一個典型的解答是：中國推行了以市場經濟為導向的經濟改革，但卻保持了基本政治體制的不變。例如，美國著名中國問題專家謝淑麗就說，中國的現代化轉型之所以獲得巨大成功，關鍵就在於改革了經濟體制卻沒有對毛澤東時期形成的政治體制進行實質性改革，從而使得政治精英在改革進程中結成了聯盟，這是中國經濟改革的政治邏輯。相反，前蘇聯的現代化轉型之所以失敗，就在於先改革了政治體制然後才開始改革經濟體制，一開始就打破了現存的利益格局[7]（P790-791）。

然而，對於中國官方的主流觀點來說，中國改革開放之所以獲得巨大成功，根本原因在於中國走上了一條中國特色的社會主義道路。習近平在中共十九大政治報告中明確指出：「我們黨團結帶領人民進行改革開放新的偉大革命，破除阻礙國家和民族發展的一切思想和體制障礙，開闢了中國特色社會主義道路，使中國大踏步趕上時代。」[2]

中國特色社會主義既不同於傳統的蘇聯社會主義模式，也不同於西方的資本主義模式。它不僅包括中國特色的社會主義民主政治，還包括中國特色的社會主義市場經濟體制、社會體制和文化體制。

對於主流觀點來說，中國的改革開放過程是一個包括社會的經濟生活、政治生活和文化生活在內的整體性社會變遷過程。從中國歷史傳統來看，政治對經濟發展的作用尤其重大，沒有政治的進步，就不可能有經濟的進步。標誌著並且啟動了改革開放的中共十一屆三中全會，本身就是一場政治改革。中國的領導人以及中共的重要政治文件，總是既強調經濟改革，又強調政治改革。例如，鄧小平多次說過，沒有政治改革，就不可能有經濟改革的成功。

「不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果。」[8]（P176）「只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權，他那裡收權，你有什麼辦法？從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是取決於政治體制的改革。」[8]（P164）

所以，在改革開放以來中共歷屆黨代會的政治報告中，「經濟改革」和「政治改革」是不可或缺的兩個部分。中共十八屆三中全會後設立的中央全面深化改革領導小組，下面既有經濟改革方面的專項領導小組，也有政治改革方面的專項領導小組。

最近的中共十九大報告也繼續強調指出：「要長期堅持、不斷發展我國社會主義民主政治，積極穩妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規範化、法治化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面。」[2]

為什麼對同一問題會有如此截然相反甚至針鋒相對的兩種答案？關鍵在於判斷政治改革的標準不同；或者說，是看待政治發展的視角不同。

西方學者判斷和評估政治變革的主要標準是以下三個：

一黨政治還是多黨競爭；

國家最高領導人是否直接由選民選舉產生；

立法、行政和司法三權是否相互獨立。

若按照這三個政治標準來評判中國的政治發展，那麼我們確實可以說，中國的政治幾乎沒有發生什麼變化。從鄧小平到習近平的歷屆中共最高領導人，屢屢強調不照搬「西方政治模式」，指的就是拒絕照走上述「西方政治發展道路」，即不搞多黨競爭，不搞「三權分立」，不搞全民普選，而堅持走「中國特色的社會主義發展道路」，其實質就是堅持中國共產黨的一黨執政。

那麼，中國主流觀點強調的政治改革又指的是什麼呢？實際上指的是以政府管理體製為重點的國家治理改革。換言之，中國的政治改革不是許多西方學者理解的政治體制改革，這種改革不涉及基本政治框架的變動，而是一種以國家治理為重點內容的改革。儘管與基本政治體制相比，國家的治理體制更具有工具性，但國家治理無疑屬於政治的範疇。

所以，如果從中央與地方的關係、國家與社會的關係、政府與市場的關係，以及依法治國、公共服務、公民參與、民主決策、社會治理、政府問責、政治透明、基層自治等角度來看，改革開放後中國的政治生活也確實發生了重大的變革，尤其是在推進國家治理現代化方面取得了長足的進步。

下面我們僅以黨的建設、基層民主、協商民主、政治監督、行政改革、責任政府、公共服務、公共政策和社會治理等九個重要政治領域的改革為例，來說明改革開放40年來中國民主治理的變化與進步。

（一）黨的建設

中國共產黨是中國唯一的執政黨，掌握著國家的核心政治權力。沒有黨自身的改革，就不可能有國家的政治改革；沒有黨自身治理的現代化，也不可能有國家治理的現代化。1978年的中共十一屆三中全會，是偉大的改革開放的標誌。

完全可以說，改革開放40年中國政治的變遷，從根本上說，也是黨自身的改革變遷。無論從黨執政的合法性來源、群眾基礎和指導思想，還是從黨的領導方式、執政水平和黨內民主等角度看，中國共產黨的治理都發生了極大的變化。王長江指出，在改革開放前，黨自身的建設以及黨對國家的領導，面臨著嚴峻的挑戰。

為了積極應對這些挑戰，黨採取了六個方面的重大改革措施。

首先，是轉變觀念，意識到「黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的」。

其次，是擴大黨組織的基礎，「三個代表」理論使中共向全社會敞開大門，各個階層的精英都有了進入執政黨的機會。

其三，是轉變執政方式，把「民主執政、科學執政、依法執政」當作基本的執政方式。

其四，是更加強調民主，把「黨內民主」視為「黨的生命」。

其五，是改變與其他民主黨派的關係，更加重視與其他黨派的政治協商。

其六，是中共十八大以後的全面從嚴治黨，加強黨的政治紀律和集中領導。

總結改革開放40年來黨自身的改革歷程，王長江發現，這是一條頗顯曲折的線路。有時，它力求與經濟社會發展的要求相同步，作出與這種要求相適應的努力；有時，它力圖超越現有的框架，所做探索具有突破性，甚至具有某種超前性；有時，它又有一種強烈地向傳統回歸的取向，更多地體現為對改革出現的不配套、不適應的反彈。這些現象，其實反映的是執政黨建設這項宏大工程的複雜性。所以，王長江的最後結論是：黨的建設「永遠在路上」[9]（P69-89）。

（二）基層民主

儘管學術界在中國民主改革的重點應當放在基層還是放在上層，或者基層與上層一齊推進這一問題上還存在著許多爭議，但毋庸置疑的是，中國官方始終把推進民主的重點放在基層。幾乎每一次全國人民代表大會和每一次黨的代表大會，都沒有例外地強調基層民主的重要性。

例如，十七大報告首次明確地將發展基層民主當作「發展社會主義民主政治的基礎性工程」，要「重點推進」[10]。十九大報告也仍然強調：「鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權。」[2]

基層民主直接關係到廣大人民群眾的切身政治權利，是全部民主政治的基礎，意義尤其重大。從基層開始，逐漸向上推進，正如從黨內民主向社會民主推進一樣，是中國民主發展的基本路徑。改革開放以後，中國民主政治最重要的突破性改革，主要也發生在基層，如村民直接選舉和鄉鎮領導的公推直選等。

從國家制度層面看，基層民主主要包括三個方面：

一是以村民委員會為組織形態的農村村民自治；

二是以社區居民委員會為組織形態的城市居民自治；

三是以職工代表大會為組織依託的企事業單位的職工自治。當然，學者眼中的「基層民主」範圍要寬泛得多。

例如，黃衛平就認為，所謂基層民主，即「基層」的「民主」，包括草根社會（村委會、居委會）和基層政權（縣鄉兩級黨委、人大、政府）兩個層面，也包括民主選舉與民主治理兩個維度，並以民主選舉的發展為主線。黃衛平認為，從農村村委會的選舉開始，中國基層民主經歷了從農村到城市、從草根社會到基層政權、從執政黨外到執政黨內、從民主選舉到民主治理的多維變化。

首先是從村莊民主到社區民主，主要表現為村委會選舉和居委會選舉；其次是從草根社會到基層政權，主要體現為鄉鎮長直接選舉和縣鄉兩級人大代表直接選舉；其三是黨外民主到黨內民主，主要體現為村黨支部的「兩票制」和鄉鎮黨委的「公推直選」；其四是從民主選舉到民主治理，即從單純的選舉擴展到民主決策、民主管理和民主監督[11]（P280-305）。

（三）協商民主

選舉民主和協商民主是民主政治的兩種基本形式，它們相輔相成，分別在授權和決策兩個關鍵環節發揮作用。中國政治缺乏選舉的傳統，但從來不缺協商的傳統，因此，儘管選舉民主在中國的推進顯得非常困難，協商民主卻相對更加容易。

改革開放以來，中國同時在選舉和協商兩個層面推進民主治理，如果說選舉民主主要在基層政治發生作用，那麼協商民主則在各個政治層面同時推進。雖然「協商」「政治協商」和「民主協商」等概念在我國政治生活中是人們耳熟能詳的表述，不僅僅是在憲法法律和黨的文獻中，而且在現實的政治實踐中具有豐富的、多樣的形式。但根據陳家剛的研究，「協商民主」的官方表述是20世紀90年代後的事情。

1991年3月，江澤民首次提出，「人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在選舉和投票之前進行充分協商，儘可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式」[12]。胡錦濤在中共十八大的政治報告中則第一次指出，「社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展」[13]。

2015年2月9日，中共中央印發了《關於加強社會主義協商民主建設的意見》，這是中共首次以「民主」為核心概念印發的綱領性文獻。《意見》明確提出了「繼續重點加強政黨協商、政府協商、政協協商，積極開展人大協商、基層協商、人民團體協商，逐步探索社會組織協商」的規劃，同時也要求「發揮各協商渠道自身優勢，做好銜接配合，不斷健全和完善社會主義協商民主制度」[14]。

陳家剛概括說，改革開放以來，中國在協商民主方面取得的主要成就表現為：廣泛多層制度化的協商民主制度體系正在逐步形成；在政黨協商、政協協商、人大協商、政府協商、基層協商和社會協商等各個領域進行了卓有成效的實踐探索；協商民主的觀念、意識和文化氛圍正在逐步養成。

從總體上講，從中央到地方各級政權對協商民主的必要性和重要性的認識不斷增強，並且正從自發協商逐步走向自覺協商；政治協商的範圍不斷擴大，從局部協商逐步走向全面協商；協商的主體日益多元，從單一性協商逐步走向多樣性協商；協商民主的實效不斷提升，從形式性協商逐步走向實質性協商[15]。

（四）政治監督

不受監督和制約的權力，無論這個權力掌握在誰的手中，都必然導致濫用和腐敗，這是政治學的一條普遍公理，也是中國從自身政治發展中得到的慘痛教訓。給中國人民帶來深重災難的十年「文革」之所以能夠發生，主要原因便是最高領導人的權力不受任何制約和監督。

改革開放後，以鄧小平和胡耀邦為代表的中共最高領導層充分吸取了「文革」的教訓，堅決制止導致最高權力不受監督的個人崇拜，著手建立起有效的權力監督體制。從根本上說，推進民主和法治是防止權力濫用的基本制度保障。在西方代議民主制度下，立法、司法、行政三權的分立，是實現權力監督和制衡的基本方式。

中國不走西方三權分立的政治道路，但同樣要對權力進行有效的監督和制約，因此發展起了一套別具中國特色的權力監督形式。

按照何增科的研究，中國現行的政治監督體系靠11根制度支柱來支撐，包括紀檢監督、監察監督、審計監督、司法監督、人大及其常委會監督、民主黨派監督、人民政協監督、新聞媒體監督、公民監督、網民監督、社會組織監督等11大類政治監督主體，以及為這些政治監督主體行使權力或權利提供的基本法律制度保障。

何增科對改革開放40年來中國的政治監督經驗做了如下的總結：

在汲取「文化大革命」慘痛教訓的基礎上，以鄧小平為核心的中央領導集體先後恢復了我國政治監督的基本制度框架，紀律檢查機關、行政監察機關、審計機關先後得以恢復重建，人民代表大會和政治協商會議恢復正常運作，新聞輿論監督和群眾監督受到重視。隨後的歷代中央領導集體繼續完善各種政治監督機構，注意發揮不同政治監督機構的作用。在現代化轉型和市場化改革過程中，新的社會階層逐步形成，國民的公民意識逐步覺醒，政治監督增添了新的來自社會的監督力量。

在黨和政府的主動變革和社會力量的積極推動下，中國在政治監督方面出現了一系列重要的制度變遷，其中包括：政治監督主體日益多樣化，政治監督體系基本形成；政治監督內容日益豐富，逐步向縱深拓展；政治監督法規體系日益完備，監督依據和標準趨於清晰；政治監督方式傳統和現代並重，技術監督和制度監督並舉；政治監督對象逐步實現全覆蓋[16]。

（五）行政改革

儘管在全球化和信息化時代，治理的主體日益多元化，政府在國家治理中的作用已經遠沒有傳統政治那麼重要。但是，正如前面已經指出的那樣，在人類政治發展的現階段，在國家治理的所有主體中，政府依然最為重要，政府是國家治理的主要角色。

善政是善治的關鍵，沒有良好的政府治理，就沒有良好的國家治理。而狹義的政府便是行政系統，因此，行政改革對於政府治理的現代化有著至關重要的意義。

改革開放以來，中國的政府創新和政府治理改革，在很大程度上體現為行政的改革創新。周光輝認為，中國的行政改革涉及的內容十分廣泛，包括各級政府的法定地位、許可權、職能、管理方式以及機構設置、人員編製、財政預算、審批體制、工作流程等方面。既有觀念層面的更新，也有體制、機制、政策層面的變革；既有宏觀結構的重新設置，也有微觀方面的更新調整；既有中央層面的改革，也有地方層面的多樣化的探索和創新。

周光輝認為，在改革開放的40年中，中國的行政改革經過了四個發展階段：以簡政放權為重點的行政改革；以轉變政府職能為重點的行政改革；以強化公共服務為重點的行政改革；以行政審批制度為重點的行政改革。

從改革的內在邏輯看，行政改革體現了一個方向和雙重使命。一個方向就是要構建責任、法治、人民滿意的服務型政府；雙重使命表現為，行政改革既是一次政府的現代轉型，也是政府與市場、政府與社會、國內治理與全球治理關係的深刻調整。

在經過深刻細緻的觀察和分析後，周光輝認為中國行政改革背後的內在邏輯是：經過40年的行政改革，期間經歷了簡政放權、轉變政府職能、政府管理模式創新等階段的改革，那種傳統的以行政管製為主體的政府管理方式已經發生了根本性改變，開始向構建以服務型政府為核心內涵的政府管理模式轉變。政府管理從注重管制向注重服務轉變，不僅涉及政府管理理念的更新、政府行為取向的重新定位、政府施政規則的重建，也包括政府職能和結構、政府施政方式、方法和運行機制的改變。

例如，從「以政府為中心」向「以人民為中心」轉變；從「權力主體」向「責任主體」轉變；從無限政府向有限政府轉變；從自上而下的單方面的行政管理向以政府為主導的協商、對話、合作多元主體共同治理的方向轉變；從依靠「長官」意志行政向依法行政轉變；從以行政手段為主向以法律手段、經濟手段為主行政手段為輔的方向轉變；從注重經濟增長向注重社會公平轉變；從封閉式管理向公開透明管理轉變[17]。

（六）責任政府

任何政府都必須承擔法定的責任，在現代民主治理的條件下，政府對公民的責任是政府的第一要義。改革開放以來，中國國家治理最重要的進步之一，便是政府責任體系的逐步建立，對失職的政府部門及政府官員依法追究責任成為政治生活的常態。

2003年的SARS危機後，中央政府對失職官員進行了大規模的問責，總共查處了數千名各級政府的官員，包括兩名正部級官員。這是新中國歷史上第一次因非政治原因而進行大規模的官員問責，從而開啟了現代的政府問責制。

此後，為了應對全球金融風險和一系列的突發事件，中國的政府責任體系日益完善。楊雪冬認為，改革開放40年來，中國的經濟社會發展取得了令世界矚目的成就。無論置於縱向的歷史維度，還是橫向的全球視野，都可以發現，當代中國政府不僅高質量地完成了各國政府普遍承擔的基本職責，而且還順應經濟社會發展需要，積極進取，不斷拓展責任內容、調整責任結構、完善責任機制，構建出一套能發揮制度優勢的政府責任體制。

在改革開放的推進過程中，政府責任的三要素（基本責任、履行責任的制度機制以及實現責任的能力）都發生了變化。政府所承擔的基本責任從以階級鬥爭為綱轉變為以經濟建設為中心；政府履行責任的制度機制更加完善；政府實現責任的能力在不斷增強。

根據楊雪冬的觀察，改革開放40年來，中國政府責任變化的基本特徵是：在執政黨自身變革的驅動下，政府承擔的責任不斷豐富全面，實現責任的體制機制不斷調整完善，政府的「公共性」更為明顯。這些變化反映了黨—國—社會三重關係的變化，基本順應了中國經濟社會發展的基本要求，並保障和維護了後者的健康快速發展，從而使政府改革與經濟社會變革能夠形成有效的、較為良性的互動。這是中國制度取得明顯績效的重要原因。

儘管中國政府承擔的責任不斷豐富，但是政府責任理念已經發生了重大轉變，全能政府理念被揚棄，從中央到地方各級政府都清醒認識到，政府不僅沒有權力，而且沒有能力承擔所有責任而成為全責政府[18]。

（七）公共服務

現代政府既有公共管理的職能，也有公共服務的職能。增加政府的服務職能，減少其管制職能，不斷地從管制型政府走向服務型政府，是政府治理的發展趨勢。

1998年的《國務院機構改革方案》首次把「公共服務」確立為政府的基本職能，2004年溫家寶首次提出了「建立服務型政府」的目標，2005年的《政府工作報告》正式將「建設服務型政府」確認為政府的目標，並且提出了相應的措施。

中共十六大和十七大後，中國政府進一步明確了服務型政府的基本內容和相應的公共政策體系。中共十八大提出了「加快健全基本公共服務體系」的要求。習近平在十九大報告中再次強調「堅持人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義」[2]。

由此可知，完善公共服務體系既是建設人民滿意服務型政府的著力點，更是中國共產黨堅持「以人民為中心」的發展思想、帶領全國人民實現全面小康社會建設目標的關鍵點。

按照姜曉萍的定義，公共服務體一般是指政府根據經濟社會發展的情況與民生髮展需求，在就業、教育、醫療、衛生、社保、公共安全等方面進行總體建設的有機系統，它包括基本公共服務的供給者、組織載體、範圍標準、運行機制、績效評估等內容。

姜曉萍認為，改革開放40年來，中國政府在公共服務方面的主要成就是：

明確了新時期公共服務體系的發展目標，制定了國家基本公共服務體系建設的總體戰略規劃；

公共服務的財政投入力度逐步加大，基本形成了中國特色的公共服務體系；

公共服務體制改革不斷深入，基本形成了多元協同的公共服務供給模式；

公共服務政策法規不斷健全，初步構建起覆蓋全民的國家基本公共服務制度體系；

城鄉基本公共服務均衡發展不斷推進，農村基本公共服務水平有所改善[19]。

（八）公共政策

在現代公共治理中，制度、政策和工具三要素變得日益重要，公共政策是政府最重要的公共品之一，公共政策的質量直接關係到公共治理的效果。改革開放以來，中國政治的一個重要變化就是政治決策與公共政策開始適度分離。

黨的決策重點依然在政治事務，而政府決策的重心則從政治事務轉向公共事務，公共政策在各級政府治理中的作用變得日益重要，制定並執行公共政策成為政府最重要的職能。

楊團認為，公共政策的範圍很廣泛，只要能產生公共物品、公共服務的領域都存在著公共問題，都需要解決這些問題的公共政策。公共政策的領域可以按照具有公共性的問題領域來劃分，例如政治問題、經濟問題、社會問題、科技問題、教育問題、人口問題、環境保護和生態問題、軍事問題、外交問題，等等。而且，由於各領域之間實際上是相互滲透和交融的，所以，一個領域的公共政策會影響其他領域，解決一個公共問題需要多領域的公共政策的支持。

在考察了改革開放40年來中國公共政策的變革與發展後，楊團指出了公共政策領域的四個重要變化。

第一，減少公共決策的隨意性和碎片化，公共政策更加制度化和體系化。中國公共政策關注的重點從單一的經濟發展轉向全面的社會進步，在三農政策、勞工政策、教育政策、醫療政策、住房政策等方面，都出現了新的變化，這顯示出中國的公共政策正在從追求單一經濟增長的發展模式轉向以人為本的新發展模式。

第二，公共政策開始進行突破性的調整。常規條件下的漸進主義政策模式已經不再適宜，改革進入全面發力、多點突破、縱深推進的階段，需要公共政策發揮導向與調節功能。

第三，公共政策制定更加科學化。在國內外複雜的政治、經濟、社會環境下，公共決策制定機制的科學化日益重要。中共十六屆四中全會正式提出科學執政的命題後，公共決策的科學化進程也大大加速，一整套科學、合理的政策制定機制開始形成，如政策聽證制度、重大決策失誤責任追究制度、重大政策風險評估制度等。

第四，公共決策不斷民主化。開始鼓勵政策制定過程中的國家和社會合作，開始強調公眾參與，社會組織對公共政策的制定也開始產生各種影響[20]。

（九）社會治理

改革開放後，隨著市場經濟體制的確立，社會事務日益繁雜，管理社會事務成為政府的重要職能。

1993年十四屆三中全會通過的《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次使用了「社會管理」概念，並提出要加強政府的社會管理和公共服務職能。1998年的《國務院機構方案》正式將「社會管理」「宏觀調控」「公共服務」一起列為政府的基本職能。中共十八屆三中全會通過的關於全面深化改革的決定，將「社會管理」改為「社會治理」；中共十九大進一步提出了「打造共建共治共享的社會治理格局」，並且鼓勵建立「法治、德治和自治」有機融合的鄉村治理體系。

將「社會管理」變為「社會治理」，這不是簡單的文字遊戲，而是重大的理念轉變。這表明社會管理或社會治理的主體從單一轉向多元，不再是單一的政府公共權力機構，還包括社會組織、社區組織、企事業單位，甚至公民自己。這還進一步表明，「共建共享」「社會共治」「社會自治」已經成為社會治理的理想目標。

周紅雲在系統地梳理改革開放後從社會管理走向社會治理的轉變歷程後指出，「社會治理」理念取代「社會管理」，意味著社會秩序的維護和達成不再是政府單方面的事務，而是政府與公民、社會共同的事務；政府不再是單一的管理主體，公民社會不再是被管理的客體；治理過程不再是自上而下的單向度管控，而是多元主體的平等協商與合作。

周紅雲認為，過去40年社會治理改革的主要成就，既包括宏觀制度環境的改善，例如，明確了全民共建共享的社會治理格局，確立了政府、市場、社會共同治理的社會治理體制；也包括微觀的治理創新，例如，事業單位體制的改革、新型社會保障體制的確立、社會組織的培育和規範、社區治理體制的推行，等等。所有這些社會治理的改革，都表明了中國的社會治理開始從單位本位走向社會本位，從社會管制走向社會服務，從政府統治走向社會共治[21]。

中國治理模式的特徵

中共十八大後，新的中央最高領導層提出了一系列重大的戰略改革舉措，黨的治理和國家治理進入了「新常態」和「新時代」。

這些重要的治理改革包括：

重構黨的最高領導體制，加強黨的集中統一領導，強化中央的最高權威；

確立「習近平新時代中國特色社會主義思想」，更加強調政治意識形態的引領作用；

將國家治理體系和治理能力現代化當作全面深化改革的總目標，推進國家治理現代化；

重新回歸中共的某些政治傳統，通過強調群眾路線等發揮黨的政治動員力量；

全面從嚴治黨，通過強調政治規矩和政治紀律，營造新的政治生態；

構築新的監督監察體系，加大反腐敗力度，建立廉潔政治；

遏制政治競爭，重點推進社會主義協商民主。

然而，縱觀整個改革開放40年的中國政治發展進程，這些「新常態」和「新時代」的政治改革目前還不足以完全改變或扭轉中共十八大之前業已形成的國家治理模式，在許多方面則進一步強化了改革開放以來逐漸形成的中國特色治理模式。

因此，我們在10年前對改革開放30年中國治理改革的經驗總結和理論概括在很大程度上仍然適用[22]（P1-22）。

首先，以黨組織為主導的多元治理結構。中國的治理主體已經多元化，但是在所有治理主體中，最重要的是中國共產黨的各級組織。在西方國家，政府通常是公共治理的最重要主體。與此不同，中國的公共治理結構是一種「以黨領政」的治理結構。黨掌握著國家的核心政治權力，黨組織比起政府機關來在公共治理中作用更大。用習近平的話來說就是：「黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。」[2]

一方面，在同級的黨委和政府中，黨委是權力核心，是最高決策權威所在。比起黨組織而言，政府在公共治理中更多起著執行黨的決策的角色。另一方面，中國共產黨目前已經擁有黨員8700多萬，黨的基層組織達436萬個，其數量遠多於政府組織。在許多沒有政府組織的社會領域，通常存在著黨的組織，它們擔負著公共治理的責任。

其次，基於「路徑依賴」（path dependence）之上的增量改革道路。增量改革的實質，是在不損害或不剝奪人們已有利益的前提下，最大限度地增加新的利益總量，使人們在改革中獲得更多好處。這種增量改革的方式，既強調創新與變革，又注意保持和發揚傳統的政治優勢，不是簡單地割裂傳統。它強調改革過程的漸進性，但並不是沒有突破性變革。

相反，在條件成熟時也經常會有一些突破性發展。這種突破性改革是局部的和間隙性的，而不是整體性和持續不斷的突變。在改革的策略上，增量改革所採取的重要舉措是「以點帶面」，即在一些地方做局部的試驗性改革，取得經驗和教訓後，再在更大範圍推廣。

其三，與選舉民主相比，更加重視協商民主。選舉是授權環節的民主，主要解決權力的產生和委託問題。「權為民所有」和「權為民所賦」主要通過民主選舉得以實現，沒有選舉，就沒有民主。協商是決策環節的民主，主要解決權力的制約和公共參與的問題。「權為民所用」和「權為民所謀」主要通過民主協商得到實現。因此，選舉民主與協商民主處於政治過程的不同環節，都是現代民主政治不可或缺的基本要素。

然而，從中國民主政治的現實發展來看，比起選舉民主來，協商民主處於更加優先的地位，也更容易取得突破性成就。這既與中國的政治傳統有關，也與現實的制度框架有關。從歷史上看，中國有察舉、科舉、薦舉和協商的傳統，但卻從來沒有選舉的傳統。從現實上看，中國有一個相當完備的政治協商制度，有利於推進協商民主。

其四，穩定壓倒一切的核心價值。從鄧小平到現任中國領導人習近平，都把「穩定壓倒一切」當作核心的治理價值，並以此作為評價公共治理的主要標準。在傳統的中國政治語境中，社會穩定的主要意義是政權的穩定和現狀的不變。改革以來，這種傳統的穩定觀正在發生重大變化。公共秩序在社會穩定中的重要性正在增加，以「疏」為主的「動態穩定」開始逐漸替代以「堵」為主的「靜態穩定」。

傳統的靜態穩定，其主要特點是把穩定理解為現狀的靜止不動，並通過壓制的手段維持現存的秩序。現代的動態穩定，其主要特點是把穩定理解為過程中的平衡，並通過持續不斷的調整來維持新的平衡。動態穩定的實質，是用新的平衡代替舊的平衡，使秩序由靜止的狀態變為一種過程的狀態。中共十五大報告所表達的就是這樣一種動態穩定：「在社會政治穩定中推進改革、發展，在改革、發展中實現社會政治穩定。」[23]

其五，法治與人治同時起著重要作用的治理方式。中國在改革開放後日益重視依法治國，而且在20世紀90年代正式提出了建立社會主義法治國家的目標，在法治建設方面也確實取得了巨大的進步。但是，中國畢竟是一個有著兩千多年人治傳統的國家，建設法治國家將是一個相當漫長的過程。

在這一過程中，人治仍將發揮重要的作用，在許多公共治理活動中，人治的作用甚至會繼續重於法治。這也是為什麼在中國政治中會出現獨特的「一把手」現象，「一把手」在政治生活中的作用尤為重要。

因此，一方面，中國要真正走向民主治理，就必須堅定不移地實現法治；另一方面，在現實生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治實際上所發揮的重要作用。對於中國的公共治理而言，正確處理好人治與法治的關係，是達到理想治理狀態的重要環節。

最後，條塊結合的治理格局。中國是一個實行單一制的大國，中央政府通過垂直的與平行的兩個權力系統實施對國家的治理。

垂直的權力系統即是由中央和省直接管理的縱向政權組織，也就是通常所說的「條」，其特徵是上下垂直管理。平行的權力系統即是以地方各級黨政機關管理的橫向政權組織，也就是通常所說的「塊」，其特徵是橫向的平行管理。

條條與塊塊的結合，構成了中國公共權力錯綜複雜的「矩陣結構」。這一矩陣結構，既體現著中央與地方、上級與下級的關係，也體現著黨委與政府、黨委與人大、政府與人大以及部門與部門之間的關係。

結束語

推進國家治理現代化

中國改革開放40年的巨大成功，實質上也是中國共產黨執政的巨大成功。在當代中國，沒有任何其他的政治力量可以與中國共產黨相抗衡，更沒有任何政治力量可以取代中國共產黨的執政。因而，對於中國共產黨來說，不存在執政危機和統治危機。

但是，這並不意味著黨的執政沒有任何挑戰，更不意味著中國的國家治理沒有任何問題。

經過40年的改革開放，中國特色社會主義現代化進入一個新的發展階段。社會中不同的利益群體已經形成，各種利益衝突日益明顯，社會不公平現象突出，生態環境急劇惡化，群體性事件急速增多，維持穩定的代價愈益增大，黨和政府的公信力嚴重流失，現存的許多體制機制嚴重阻礙了社會進步——凡此種種都意味著我們在國家治理體制和能力方面正面臨諸多新的嚴峻挑戰。

僅以政府治理和社會治理為例，我們就可以發現許多亟待解決的突出問題，包括選舉、協商、決策、監督等基本民主治理制度還不健全，公共權力還沒有得到有效的制約，公民參與的渠道還不暢通，公共利益部門化現象相當嚴重，官員的失職瀆職現象時有發生，政府的公共服務還相當不足，動態穩定的機制尚未完全確立，政治透明程度相對較低，行政成本過高而效率低下，人治的狀況依然相當嚴重，社會組織發育不健全，社會自治的程度相當低，主要公共權力機關之間的關係還不夠協調，等等。

中共十九大再次強調要推進國家治理體系和治理能力的現代化，並且把推進國家治理現代化納入了「兩個百年目標」的總體戰略框架之內，說明我們現存的治理體系和治理能力還相對落後，跟不上社會現代化的步伐，不能滿足人民群眾日益增長的政治經濟需求。

十九大報告指出：「中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國穩定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。」[2]

如果不採取突破性的改革舉措解決國家治理中存在的緊迫問題，那麼我們目前的局部性治理危機就有可能轉化為全面的統治危機和執政危機。化解治理危機的根本途徑，就是以巨大的政治勇氣，堅定地進行政治體制改革，推進國家治理體系的現代化。

如何推進國家治理體系和治理能力現代化？中共十八屆三中全會關於全面深化改革的決定和中共十九大的報告，提出了總的指導思想、主要的路線圖和重大的戰略部署。

我們認為，從國家治理改革的角度看，應當著重做好以下六個方面的工作：

第一，進一步解放思想，努力衝破不合時宜的舊觀念的束縛。解放思想，是一個民族保持其理論思維的先進性和激發其精神活力的生生不息的源泉，只有解放思想，才可能衝破傳統和教條的束縛，提出新的觀點和見解。治理體制的改革屬於政治改革的範疇，比起其他改革更具有政治敏感性，更容易使人們畏首畏尾，解放思想尤其重要。

第二，加強頂層設計，從戰略上謀劃國家治理體系的現代化。正如中共十八屆三中全會的《決定》所指出的，我們既要摸著石頭過河，在實踐中探索；又要加強頂層設計，加強宏觀指導。國家的治理體系是一個制度系統，包括政治、經濟、社會、文化、生態等各個領域，必須從總體上考慮和規劃各個領域的改革方案，從中央宏觀層面加強對治理體制改革的領導和指導。

第三，總結地方治理改革創新經驗，及時將優秀的地方治理創新做法上升為國家制度。改革開放40年來，我們在政府治理和社會治理方面做了大量可貴的探索，積累了許多寶貴的經驗。然而，許多好的治理改革經驗因為沒有上升為國家制度而被中止，或者僅在小範圍內實施。應當系統地總結各級政府，特別是城市政府的治理改革經驗。城市治理是地方治理的重要組成部分，也是國家治理的重要組成部分，國家治理現代化必然要求城市治理現代化。

城市治理既要注重實踐經驗，也要將理論創新結合起來，並及時將成熟的改革創新政策上升為法規制度，從制度上解決政府治理和社會治理改革創新的動力問題。

第四，既要繼承發揚我國傳統治國理政的經驗，也要學習借鑒國外政府治理和社會治理的先進經驗。一方面，中國有許多優秀的傳統治理經驗，特別是在基層社會治理方面，如何將德治、自治和法治有機結合起來，可以從傳統治理中吸取經驗。另一方面，政府治理和社會治理的改革創新，是一種世界性的趨勢，各國在這方面既有許多成功的經驗，也有不少深刻的教訓，我們應當借鑒、汲取。

我們從來主張要學習人類文明的一切優秀成果，當然包括政治文明的優秀成果。改革開放以來，我們在建立現代國家治理體系方面的許多進步和成就，其實也得益於向外國的先進經驗學習。

第五，堅決破除阻礙社會進步的體制機制障礙，建立和完善與中國特色社會主義現代化要求相適應的現代國家治理體制。國家治理體系的現代化，最重要的還是體制機制的現代化和人的現代化。影響國家的治理水平和效益有兩個基本因素，即治理者的素質和治理的制度，這兩者都不可或缺。但比較而言，制度更具有根本性，因為制度可以改造人的素質，可以制約治理者的濫權和失職。因此，國家治理體系現代化的關鍵在於制度的改革和創新，即制度的破與立。

第六，破除官本位觀念，消除官本主義流毒。就目前我國的實際情況而言，官本位觀念和官本位現象是影響治理者素質的重要因素。官本主義是長期支配我國傳統社會的政治文化和政治體制，其實質是官員的權力本位，它與建立在公民權利本位之上的現代政治文明和現代國家治理是格格不入的，與社會主義政治文明是背道而馳的。

總而言之，要在2035年基本實現國家治理現代化，到2050年全面實現國家治理現代化，其艱巨性可想而知。實現這項艱巨的戰略任務，不僅需要堅定的決心、堅強的領導和果斷的措施，同樣也需要寬廣的胸懷、高度的智慧和正確的道路。

國家治理現代化必須超越任何組織和群體的局部利益，而以中華民族和全體人民的整體利益和長遠利益為著眼點：

不僅要集中全黨的智慧，而且要集中全國人民的智慧；

不僅要有政治精英的參與，也要有普通民眾的參與；

不僅要依靠黨組織強大的政治動員能力，更要嚴格遵循民主執政、依法執政和科學執政的基本方略。

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