包國憲 趙曉軍：新公共治理理論及對中國公共服務績效評估的影響

新公共治理「新」在何處

《新公共治理》（斯蒂芬·奧斯本著）一書並未對老式的公共治理進行界定，更沒有從新舊公共治理對比的角度展開分析。在奧斯本看來，在過去的一個世紀里，儘管公共服務思潮不斷翻新，但公共政策實施和公共服務提供只經歷了三種主流體制的演變，分別是傳統公共行政、新公共管理和新公共治理。

（一）理論基礎：制度和網路理論

傳統公共行政以伍德羅·威爾遜提出的政治-行政二分原則和馬克斯·韋伯的官僚制理論為基礎。傳統公共行政正是建立在政治-行政二分和官僚制基礎之上，強調規則，更多建立在技術理性而非價值理性基礎之上的一種體制。它在20世紀上半葉經濟、政治和社會面臨激烈動蕩和改革的時期，發揮著極為重要的作用。

新公共管理的理論基礎是私營企業管理理論和公共選擇理論。如果說傳統公共行政以政治與行政的分離為核心特徵的話，那麼新公共管理則以公共部門和私人部門管理技術與方法的融合為核心特徵。正如Wallace Sayre所言，「從根本上來說，公共部門和私人部門在所有不重要的方面都是相似的。

新公共治理的理論基礎是制度理論和網路理論。自20世紀60年代以來，組織理論家開始關注組織和環境的交互影響，前期主要關注環境對組織的影響，後期開始關注組織對環境的改變和形塑。在新公共治理下，網路理論所暗含的民主而非專制、平等而非等級、協商而非命令、信任而非算計被融入和吸收，這與傳統官僚制行政是大相徑庭的。

（二）資源分配機制：網路和關係契約

等級制是傳統公共行政的核心資源分配機制。傳統公共行政聚焦於單一集權制的行政體系，政策的制定和實施的空間是一個垂直整合的封閉空間，通過權力和命令機制，使資源得以配置。

新公共管理的核心資源分配機制是競爭機制、價格機制和契約關係。在新公共管理下，政府與政府、政府與企業、政府與第三部門之間可以展開競爭。新公共管理將公共物品視為和私人物品一樣的一種商品，主張用價格機制引導其配置，力圖達到資源配置的最優化，改變政府壟斷的低效率和浪費。

相比之下，新公共治理的資源分配機制是網路和關係契約。網路是一種不同於官僚制和市場的資源分配機制。新公共治理下網路治理的複雜性使得預測所有偶然因素進而使用契約進行限制的困難性明顯增大，因此，建立在信任基礎上的關係契約，而不是風險分析基礎上的古典契約，成為網路合作的重要基礎。

（三）價值基礎：多元價值的共存

在奧斯本看來，傳統公共行政的價值基礎是公共部門精神（public sector ethos）。在英國，公共部門精神包括政治中立、忠誠、正直、廉潔、誠信、公共服務等。實際上，無論在西方國家還是東方國家、過去還是現在，公共部門精神都具有相似性。奧斯本在這裡意於強調無論這一時期的價值如何多元，公共部門精神（而不是私人部門的價值）具有絕對的主導地位。

新公共管理強調的價值基礎是市場化特徵。在推行新公共管理的國家裡，民營化、合同外包、內部市場、消費券等成為政府廣泛推行的工具。政府希望藉助這些工具提升政府效率、提高公民滿意度、挽救信任危機。

新公共治理的價值基礎是多元、分散和相互競爭的價值的共存。儘管網路中的不同主體或者不同聯盟間的地位和權力可能並不完全對等，但是新公共治理力圖通過主體間的協商來促進不同主體間的共識和合作。

（四）系統結構和政府角色的變化

傳統公共行政的系統特徵是單一主體構成的、等級控制的封閉結構，政府是公共服務提供的唯一主體。從權力運行方式來說，整個政府系統，無論是某一層級政府內部還是整個政府系統都呈現出自上而下的等級約束關係；從系統與外部環境的關係來看，內部取向和相對封閉是傳統公共行政的主要特點。政府的角色是「划槳」，即政府基本壟斷了公共服務的提供。

新公共管理的系統特徵是多元主體構成的、管制式的開放結構。政府、企業和第三部門都是公共服務提供的主體；管制（regulation）而不是等級控制成為其主要特點，這種管制不僅體現在政府內部的自我管制和代理機構化，而且體現在政府與外部主體間的關係；政府開始從封閉走向開放，與政府外部的主體展開競爭或合作。在新公共管理下，政府的角色從「划槳」轉為「掌舵」，政府只是把握方向，「管制國家」（regulatory state）也在這一時期成為流行的術語。

新公共治理的系統特徵是多元主體構成的、網路式的開放結構。就新公共治理和新公共管理比較而言，在結構形式方面其區別也非常明顯。新公共管理主體間的競爭性決定了其網路化結構的分散化和脆弱性，而新公共治理由於更加強調多元主體間的合作，其網路結構更加緊密和堅韌。新公共管理依然聚焦於單一組織的內部過程；而新公共治理則更多聚焦於組織之間的關係。在《新公共服務：服務而不是掌舵》中，登哈特夫婦認為：新公共治理下政府的角色應該是服務，而不是掌舵。

從關注焦點而言，傳統公共行政聚焦於政治系統，新公共管理聚焦於組織，而新公共治理聚焦於組織及其所處的環境；從強調的重點而言，傳統公共行政強調政策制定和實施，新公共管理強調組織資源和績效的管理，而新公共治理則強調價值、意義和關係的協調。

新公共治理範式下公共服務績效評估的變化

（一）績效評估的分析單位：從個體到系統

無論是傳統公共行政還是新公共管理，績效評估的分析單位均局限於單個的組織。傳統官僚制行政下的層級控制和部門分工加劇了政府內部在縱向和橫向上的隔離，在績效評估方面的體現便是只追求單個層級或單個部門的績效最大化，而對於系統的思考和把控則更多寄希望於頂層人員。在新公共管理下，雖然服務提供主體已經從一元向多元發展、系統環境從封閉走向開放、政府角色從控制走向管制，但是競爭機制的使用依然加劇了服務組織之間的隔離。

儘管系統（或網路）由個體所組成，但是個體結果的達成並不等於系統績效的實現。因此，網路主體在評估實施方面要突出個體績效和系統績效之間的關係。因此，著眼於系統績效的評估，可能需要面對多重網路以及更多的利益相關者，相比以往，評估涉及的範圍、系統思考的廣度、相互學習的頻率都需要有大幅度的提升。

（二）績效評估維度的變化：對關係績效的強調

在新公共治理的研究背景下，關係資本、關係營銷、關係績效、關係契約、關係技能（relational skills）成為重要的學術術語。新公共治理下的關係不僅在主體上範圍更廣，而且在關係性質上也更為多樣。從主體方面來講，新公共治理重視公共服務提供主體之間的網路合作關係，甚至視顧客（或服務對象）為合作生產者；從主體結成的網路關係來說，可能存在主體關係趨於平等的網路；在內在機制上來說，新公共治理下的關係更強調合作和信任；從政府績效評估的實踐來看，合作、關係、信任、對話、承諾、整體等成為新的流行話語。

由於新公共治理背景下的這種關係可以有效地降低交易成本，挖掘公共價值，獲取多樣資源，滿足多元利益相關者的需求，最終提升整個網路的績效，因此，有關情境績效的研究並不能彌補新公共治理下關係績效研究的不足。

在這些少量的研究中，Stank等學者在借鑒服務質量概念模型的基礎上對網路合作背景下關係績效的構成要素進行了初步探索。他們將關係績效解構為回應性（responsiveness）、保證性（assurance）和關懷性（empathy），並對關係績效分別與運作績效、成本績效和顧客滿意度的關係進行了分析。……總之，在新公共治理範式下，治理網路的有效性不僅取決於有形的產出績效，也取決於無形的關係績效。另外，需要指出的是，一定程度上來講，關係績效的實現並不是治理網路的終極價值追求，而只是實現終極價值的手段。

（三）績效評估的價值基礎：重視公共價值的生成和實現

從公共價值的生成來說，新公共治理範式下多元主體的參與更有利於確保公共價值在績效評估過程的應用。傳統公共行政範式下，哪些公共價值能否進入政府部門，政治家和民選官員起決定作用，但是如果精英或者制約精英的制度出現問題，其中的邏輯鏈條便會發生斷裂，進而影響公共價值的實現和導致公共價值的供需矛盾。多元主體生成的公共價值不僅更具合法性，而且在新公共管理大力提倡績效評估的文化下公共價值更容易得到實現。在新公共治理範式下，公共服務提供主體的多元性、公民參與空間的擴大、對相互間對話和學習的強調、信任關係的建立等都有利於公共價值的生成。

從公共價值的實現來說，新公共治理範式下的績效評估將更有利於公共價值的實現。首先，由於新公共治理強調對整體系統而非個體的評價，像新公共管理範式下公共服務提供主體更多聚焦於個體效率得失而缺乏系統思考的做法已經不合時宜。其次，新公共治理範式下公民在操作層面和戰略層面的全面和深度參與。而再次，在新公共治理影響下興起的、公民深度參與的政府績效評估形式都有利於公共價值在戰略計劃層面到執行層面的全面轉化和實現，有利於減少公共價值在績效管理過程中的偏離和衝突。

中國情境下公共服務績效評估演變的可能

新公共治理更為關注資金使用的結果（outcome），聚焦於公共服務的長期效果、整體影響和公共價值實現，這與新公共管理下只關注短期利益的即時輸出和競爭基礎的個體績效是不一樣的。

（一）宏觀環境：多元共治局面初步形成

從我國政市關係和政社關係的發展歷程來看，儘管我國在經濟自由度指標的世界排名還處於中等水平，民間力量在權力抗衡、經濟獨立性、參與自願性和參與廣度方面與發達國家還存在明顯的差距，但是我國仍然為私營部門和民間團體對公共事務的參與保留了大量的空間。在這樣的政策背景下，如果整個公共服務系統的績效評估還是局限於合作系統中的單個個體的績效（如政府部門的績效或者承擔公共服務的私人部門或者第三部門的績效），那麼最終產出的績效可能只是個體績效的最大化，而不是整個公共服務系統績效的最大化。因此，新公共治理範式下建立在合作而非競爭基礎上的多元共治，必然要求公共服務績效評估聚焦於系統而非個體。

（二）微觀環境：公共價值還遠未成為地方政府績效評估的核心話語

（1）從績效評估的系統觀來說，我國的實踐更多聚焦於內部系統。為了克服傳統官僚制的部門割據局面，政府主要依賴上級、領導小組或戰略管理工具重塑整體績效。20世紀末開始，許多地方政府開始嘗試在政府績效評估中引入公民參與，湧現了大量諸如「萬人評議政府」這樣的政府績效評估形式，但是從公民參與的深度、公民評價分數的比重、績效結果的公開程度、公民評價的可持續性等方面分析來看，還遠未達到新公共治理所要求的「合作生產公共績效」的地步。

（2）從績效評估的維度來看，關係績效還遠未進入政府績效評估制度化的視野。由於新公共治理反對建立在個體利益基礎上的競爭，倡導建立在信任基礎上的合作，因此，「信任」「合作」「關係規範」等成為反映關係績效之狀態維度的核心辭彙。從全國各地制定的有關政府向社會力量購買公共服務的實施辦法、實施意見或部分地區制定的相關績效評價辦法來看，「競爭」「市場」「合同」這些新公共管理運動的核心理念依然是政府政策文件中的高頻辭彙，而「信任」「合作」「關係規範」出現的頻次則遠遠低於上述辭彙。這說明在我國治理格局初步形成和探索的時期，合同管理依然是政府和社會力量合作的主要維繫工具，而信任關係的建立以及信任基礎上的深度合作則需要通過政府與社會力量的多次博弈才能形成。

（3）從績效評估的價值基礎來看，公共價值在我國政府績效評估中的基礎性地位還未充分體現。實際上，我們從政府的政策、規劃、目標、報告、領導人講話內容中不僅可以抽取出大量抽象性的公共價值，包括效率、效益、公平、經濟、自由、民主、平等、透明、穩定、法治、誠信等；也可以凝鍊出眾多具體性的公共價值，包括交通便利、環境保護、生活小康、公民參與、醫療實惠、教育優質等。然而，公共價值在政府績效評估實踐過程中的缺失體現在：公共價值還未成為政府績效評估的核心理念。政府績效評估過程與公共價值建構的過程並未有意識地進行融合。由於公共價值並未成為當下政府績效評估的核心話語，公共價值的建構過程與政府績效評估過程未能有機結合，使得政府生產的績效在程序和內容上均面臨合法性危機。

（三）國際視野：帶有新公共治理範式印記的績效評估並未成為主流評估模式

從國際經驗來看，鑒於《新公共治理？》成書於英國，不妨了解一下英國公共部門的績效評估。英國貝爾法斯特女王大學的Hyndman教授通過對45個政策文本或相關資料進行分析後指出，主導英國中央政府績效評估實踐的理論基礎依然是新公共管理理論，而非新公共治理理論。從這一角度來講，即使在公民社會相對發達、更易發展新公共治理的歐美國家中，帶有新公共治理範式印記的績效評估的未來發展和應用效果還有待時間的檢驗。

結語與展望

新公共治理是否是一個新的範式？斯蒂芬·奧斯本在《新公共治理？—公共治理理論和實踐方面的新觀點》一文中從績效評估的分析單位、績效維度、公共價值三個方面對這一問題進行了思考。從分析單位來講，新公共治理下的績效評估聚焦於整個公共服務系統，而不是單個個體。新公共治理則對這種建立在個體績效基礎上的績效評估進行了批判，從而使績效評估回歸到「公共」利益的系統績效上。從績效維度的變化來看，關係績效成為新公共治理範式下新的關注焦點。新公共治理範式下的績效評估則希望在關注結果的同時，重點探究多元主體建立在信任和合作基礎上的關係績效。從公共價值的角度來說，新公共治理範式下的績效評估突出了公共價值的基礎性地位。新公共治理下由於對作為合作生產者的公民的重視以及對整個公共服務系統的關注，使得績效評估更加易於關注公共價值而不是私人價值，因而在程序和內容上都更具合法性。

在中國特色社會主義進入新時代、國家治理體系和治理能力現代化提上日程的新時期，為了克服競爭機制下個體的機會主義行為，對多元主體關係績效的維護和實現需要成為一個新的焦點。為了保證績效的合法性和績效損失的減少，公共價值的建構過程應與績效評估過程進行有機融合。

然而，新公共治理顯然對「人」提出了更高的要求，如果說新公共管理是力圖將私人領域的經濟人假設和個體主義方法論應用到公共領域的話，那麼新公共治理則是在強調公共領域特殊性的基礎上對這種假設和方法論的質疑和批判，使公共服務提供重新回歸到「公」的範疇內。

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