游天龍：美國大選是少數人的遊戲嗎

在信中，傑斐遜向門羅指出：「如果不採用『整體票』的選舉制度，那麼我們就是在做傻事，甚至比『做傻事』更加不可救藥」。而這裡說的「整體票」後來有了一個更響亮的名字：贏家通吃制度。1800年1月，美利堅合眾國首都費城。時任副總統的傑斐遜正伏在書桌上寫信給幾天前剛剛上任的維吉尼亞州州長詹姆斯·門羅，信中談得事情和當年的總統大選有關。在信中，傑斐遜向門羅指出：「如果不採用『整體票』的選舉制度，那麼我們就是在做傻事，甚至比『做傻事』更加不可救藥」。而這裡說的「整體票」後來有了一個更響亮的名字：贏家通吃制度。贏家通吃制度的誕生作為世界上第一個成文憲法，備受尊崇的《美利堅合眾國憲法》其實只有薄薄數頁而已，但卻是當時五十多位制憲者們耗時近五個月所「淬鍊」的思想精華，堪稱西方啟蒙思想的集大成之作。但和人類的其他傑作一樣，這本書也充滿了瑕疵，其中在總統大選這一關鍵制度的設計上更是留下了巨大的灰色地帶。《憲法》對於總統候選人的資格要求並不多，只有年齡，出生地和居住年限幾個要求而已。但為了確保以總統為首的行政機關能夠「強大而有活力」，加上制憲者們對「多數人暴政」的恐懼，他們特意模仿羅馬樞機主教團和神聖羅馬帝國選帝侯制度在憲法中創立了一個類似的間接選舉機構——「選舉人團」(Electoral College)，從而讓總統能夠不直接承受民意壓力，享受充分的自主裁量權。對於選舉人團，《憲法》僅僅籠統的規定了他們任命的日期，召集開會的日期，出席人數的要求，選舉人投票的程序，國會如何計票等等，但對於最關鍵的問題——「如何產生選舉人」——卻語焉不詳。和《憲法》中有關國會選舉的部分不一樣的是，在總統大選這部分《憲法》並沒有授予聯邦政府任何對州政府進行任何限制和干預的權力。按照最高法院對這一段的理解，州政府在設計總統選舉人產生制度上的權力是「獨享的」和「全面的」;而在2000年布希訴戈爾一案中，高院甚至進一步確認「個體公民並沒有選舉美國總統選舉人的憲法權利，必須由州議會通過選舉的方式行使權力產生選舉人團成員(選舉人)。」正因為制度彈性極大，以至於各州政府在籌備1789年第一次總統大選的時候各行其是。當時12個州(羅德島州尚未批准憲法)有6個州允許民眾投票產生總統選舉人，剩下的州則根本沒有「投票選舉」的概念，都是州議會或者州長任命產生總統選舉人。而即使是在選民投票產生總統選舉人的州，情況也分好幾種。比如維吉尼亞是單獨為總統選舉人劃分選區，每個選區產生一個選舉人;有的州則將總統選舉人選區和國會議員選區合併讓選民們一張票選兩個職位，但也是一個選區一個選舉人;有的州則是同一個選區產生多個選舉人;有的州則是全州範圍普選選舉人……但這裡面，採用了如今「贏家通吃」規則的州只有三個：賓夕法尼亞州，新罕布希爾州和馬里蘭州。因為頭兩次大選華盛頓都有參加，且次次都是全票當選，所以選舉人產生制度的混亂在當時並沒有引起大家的注意。可等到華盛頓辭職之後的第一次大選，也就是1796年大選的時候，這個問題就異常尖銳的暴露出來。這時候美國第一代政黨體系已經基本形成，亞當斯為首的聯邦黨和傑斐遜為首的民主共和黨在內政外交上各有一套主張，且雙方資歷和功績都難分伯仲，結果最有亞當斯以選舉人票71：68區區三票的優勢領先傑斐遜當選。這些許的差距讓民主共和黨在大選後審視「選票去哪了」，最後發現亞當斯在民主共和黨占絕對優勢的賓夕法尼亞州，維吉尼亞州和北卡羅來納州分別「挖」走一票。為了避免類似的情況再度發生，傑斐遜一派認為必須從改革選舉制度入手。而維吉尼亞等南方州雖然是傑斐遜麥迪遜等人的出身地，但南方並非民主共和黨的基本盤，支持聯邦政府的南方政客大有人在。在1798年中期選舉中，以未來首席大法官馬歇爾為首聯邦黨人在維吉尼亞拿下了19個國會議席中的6個，南卡6個中的5個，賓州12個中的5個，北卡10個中的4個，而喬治亞州甚至出現全面翻盤的現象。照這麼發展下去，民主共和黨不要說在1800年大選捲土重來，老窩被聯邦黨人抄了都不意外。如果說1796年還僅僅是暴露問題的話，1798年的中期選舉則是給民主共和黨敲響了警鐘。焦慮的民主共和黨人最終兵行險招，下定決心改革選舉制度，於是有了本文開頭的一幕。而接到傑斐遜指示的門羅很快投入選舉制度改革的鬥爭，在維州聯邦黨人的咒罵聲中率領本黨州議員在1月底強行將維州的分區選舉制改為贏家通吃制度，從而開啟了該制度覆蓋全美國的大門。贏家通吃制度下的「贏家」「贏家通吃」制度的誕生和發展其實是美國兩黨制誕生和成熟過程中所不可避免的制度創造，其根本目的是為了將某個政黨在一個州權力的永久化。政黨的出現並非美國立憲者們的本意，在制憲會議上幾乎各方代表都極力譴責派系對共和政治的危害。在各州通過新憲法的過程中，麥迪遜還在《聯邦黨人文集》中繼續批判政治派系，提出為了剋制派系利益對各州政治的控制，必須成立大共和國，用「野心制約野心」，用「利益對抗利益」的方案。但諷刺的是，當新共和國成立之後，崛起的兩個政黨的領導者恰恰是對政黨制度弊端看得最透徹的兩位《聯邦黨人文集》的作者：麥迪遜和漢密爾頓，而他們對選舉制度造成的傷害也是最深。按照《聯邦黨人文集》中立憲者們的構想，「肩負選舉總統重任的選舉人團應當由啟蒙程度最高且最受尊敬的公民組成，他們的選票將會投給最德才兼備的候選人」;「(這些人)最善於辨別適宜於(總統)這一職位需要的品質，可以在有利於慎重審議的條件下行動，並使一切理由和主張都能適當地結合在一起，以便作出選擇。由人民群眾普遍從本地同胞中選出的少數個人，最有可能具有進行如此複雜的審查工作所必需的見聞和眼力。」正如選舉人團制度的原型紅衣主教團一樣，立憲者創立選舉人團制度的目的是讓他們討論和審議，然後在投票表決總統人選的。但因為政黨這一超憲法機構的出現，討論和審議的職能也隨之從選舉人團轉移到了政黨內部，結果導致選舉人團投票形同虛設，完成成為各州多數黨的黨派意志的體現。美國立國以來22991張選舉人票，只有1796年邁爾斯違背本黨意志的投出的那一張選票可以說是按照立憲者原意進行獨立思考而做出的選擇。選舉人們這種近乎無腦的投票甚至在一百年多後被最高法院的羅伯特·傑克遜無大法官無情嘲諷，認為他們是「甘願淪為黨的奴僕」，投票是「智力匱乏」的表現，還改編一首詩歌挖苦他們：「他們永遠按照黨的意思投票，而且從來不會為自己著想。」但兩黨對這種嘲諷無動於衷，因為他們的終極目的是追求權力，而在選舉人團制度下最符合政黨利益的制度就是贏家通吃。贏家通吃制度不僅可以避免本州的選舉人票外流到本州少數黨手上，還可以進一步擠壓少數黨的勢力實現多數黨執政地位的永久化。首先，和歐洲大多採取比例代表制的國家不同，美國的贏家通吃制度決定了少數黨在現有的政治體制內一無所有。比如一個政黨在一個州佔了四成支持，那麼在比例代表制的歐洲他們可以拿到四成左右的議席;而如果在美國，一個州切成十個選區，他們可能每個選區都是少數，最極端的情況下很可能一個席位都拿不到。其次，因為多數黨佔據了議會中超出自身比例的席位，按照美國選區劃分的規則，他們可以在下一次人口普查之後划出更有利於自己情況的選區形狀，從而最大可能的壓縮少數黨的生存空間，進一步擠壓少數黨翻盤的可能。最後，因為少數黨生存處境艱難且翻盤無望，見風使舵的選民們必然為了自身利益選擇「贏家」黨，結果被拋棄的少數党進一步淪為極少數，而民主黨共和黨以外的第三黨則經常會出現連政黨資格認證都成問題的情況。贏家通吃制度下的輸家贏家通吃制度雖然對政黨有利，但對大多數民眾並沒有任何好處。因為贏家通吃制度的存在，大多數州被某一政黨完全控制，結果美國各州內部兩黨之間嚴重缺少競爭性，結果反映在大選上的結果就是美國政治版圖過於僵化。在過去五次大選中，41個州有四次支持同一政黨;而其中有32個州五次大選全部支持同一政黨。而這進一步導致兩黨總統候選人通常會放棄去這些州競選造勢，因為本黨的基本盤再怎麼無視最後也會支持自己，而對方的基本盤再怎麼砸錢最後還是會支持對方。結果絕大多數州被排除在大選之外，真正起到決定作用的就是那幾個搖擺州。以競選資金在各州分配為例。2004年進入總統大選階段後，兩黨候選人99%的資金投向17個州，而資金總數的87%是投向了區區9個州，而其中賓夕法尼亞州、佛羅里達州、維吉尼亞州、俄亥俄州和艾奧瓦州又佔據了所有資金的72%。其餘33個州則「瓜分」剩餘資金的1%，這裡面23個州連一分錢都沒有拿到。而如果用兩黨候選人出席活動次數來衡量各州的重要性，我們一樣可以看到這裡面存在巨大的不公平。2004年最後一個月兩黨候選人出席的307次活動全部集中在24個州，除掉僅去過一次的6個州、兩位候選人工作的華盛頓特區、和兩位候選人的家鄉州，那麼92%的活動集中在16個州，其中五大搖擺州佔據了所有活動的三分之二。剩下的35個州只分到8%的競選活動，其中26個州完全沒有活動，他們和外國人一樣成為大選的旁觀者。如果按照選舉人票來計算，這16個讓候選人們傾盡全力的州不過佔了182票，差不多是總票數的三分之一。換言之，因為贏家通吃制度的存在，兩黨候選人在2004年直接放棄爭奪美國三分之二的選舉人票，讓這些州的選民淪為看客。而當時小布希的幕僚在回答這個制度對大多數選民是否公平這一問題的時候的態度非常直接：「如果他們想多看幾眼候選人，搬去搖擺州就好了。」但更糟的是，這一情況還在惡化：2008年奧巴馬在贏得民主黨提名之後僅僅在14個州舉行競選活動，麥凱恩略好也不過走訪了19個州，兩黨候選人加一起不過辦了300場活動，31個州被徹底無視，而鬥爭最激烈的三個搖擺州卻搶佔了一半以上的活動。而用電視廣告投放量來計算，32個州一共分得所有廣告費支出的0.25%。到了2012年，情況急轉直下。首先是競選活動的銳減。2004年提名大會後兩黨有307場活動，2008年還有300場，而2012年卻僅有253場了。而候選人活動範圍也大大縮小，之前兩次候選人怎麼也要跑十幾個州，可2012年提名後奧巴馬僅僅在8個州「走透透」就贏了連任，而羅姆尼也不過比他多跑了兩個州而已。對比之下，2012年大選兩黨競選資金籌集數額再創歷史新高，奧巴馬和羅姆尼分別籌得近8億資金，可以說資金並不是他們「偷懶」的原因。真正的原因是隨著兩黨意識形態兩極化加強，更多的州在贏家通吃制度的促進作用之下早早的確定了自己的陣營歸屬，導致搖擺州的數量進一步減少，等於是贏家通吃制度把更多的州從大選中剝離，結果出現五分之四的選民只能選擇「強勢圍觀」這一窘境。而贏家通吃制度不僅在大選階段排擠了一半以上的州和八成以上的選民，還進一步擠壓了黨內初選的空間。自從有了初選制度以後，這就成了本黨民眾接觸和了解本党參選人們的一個重要機會。因此有些州，比如新罕布希爾州和南卡羅來納州，雖然在大選階段候選人不會去，但是因為這兩個州初選早，所以候選人們在初選階段肯定是要往這兩個地方頻繁走動的。而因為初選在各州是分別進行的，初選安排的越晚的州自然就越不受候選人的重視，因為很可能等那些州進行初選的時候某些候選人已經被淘汰，或者某些候選人已經成功出線拿到了足夠獲得提名的票數。但在過去因為大選階段的搖擺州數量很多，其中就有一些是較晚舉行初選的州，所以候選人即使贏下足夠票數確保提名，他們也一樣會造訪「與民同樂」。可隨著搖擺州數量銳減，候選人在確保提名之後通常會果斷放棄前往之後舉行初選的州，而是直接殺奔對大選至關重要的搖擺州，提早開始為大選布局。結果因為候選人不來，這些州的初選也就無人問津，很多候選人連走過場都懶得走，等初選結束之後發一封感謝信都算是厚道的。而因為候選人不來，民眾少了和他們接觸的機會，這些州「湊熱鬧」的獨立選民也就對政治更加冷漠，最後導致這些州的黨內事務也就更多的被熱衷政治的極端派把持。這一方面加劇了兩黨的極端化趨勢，導致兩黨在各個政治層面的劇斗;另一方面也加劇了各州內部政治極端化的趨勢，導致這些州更容易變成兩黨各自穩定的基本盤，最後反過來進一步惡化了整個大選的生態。贏家通吃制的惡果這種對搖擺州的偏好不僅普遍存在於四年一次的大選之中，也嚴重影響了歷任總統的施政，導致大量的聯邦資源向搖擺州傾斜，不僅進一步加劇了不公，還產生了嚴重的政治道德危機。這種不公平有時候甚至會造成「同命不同價」的可怕結果，而這就涉及到總統的另一個權力，那就是救災事務上的決定權。2011年的一份研究指出，根據1981到2004年的數據顯示，總統大選競爭激烈的州在獲取聯邦救災物資上得到的分配遠比不激烈的州要高，而總統僅每在搖擺州多宣布一次救災令，他就可以預期在該州提高1%的支持率，而這裡面無疑獲益最高的是每年遭受颶風侵襲的搖擺州佛羅里達。而類似的事情也發生在聯邦教育撥款上，以至於聯邦政府推出的「有教無類法案」(No Child Left Behind Act)被譏諷為「不落下一個搖擺州法案」(No Swing State Left Behind Act)。簡言之，在一定程度上來說，總統把國庫當成自己的競選提款機，通過巨大的行政權力和龐大的聯邦預算肆意的為連任或者為繼承人接班鋪路布局。考慮到美國巨額財政債務，某種意義上來說是全國人民身負巨額債務來滿足小眾人群的「歡心」。這種假公濟私的做法甚至可以說是一種改頭換面的貪瀆，但因為這是兩黨默認不宣的慣用手法，以至於無人為這種行徑負責。贏家通吃制度蘊含著潛在的「違背民意」的這一天生問題。美國歷史上已經經歷56次總統大選，但已經出現了四次獲得普選票多數的候選人沒有贏得大選的尷尬事例，分別是1824年被幕後交易做掉的安德魯·傑克遜，1876年被南方州出賣的薩繆爾·悌爾登，1888年的克里夫蘭，以及2000年因輸給高院的戈爾。這個機制出錯的幾率高達7%，按照概率來說已經不是小概率事件。如果我們進一步觀察二戰以來每一次大選的數據，會發現決定結果的並不是搖擺州的幾千萬人口，而僅僅是這裡面的一小撮。1948年杜魯門橫掃共和黨候選人杜威，1960年肯尼迪打敗尼克松，此外還有1968年的尼克松，1876年的卡特，都是以一小撮致勝的案例。最不可思議的還是要數2000年，決定勝負的僅僅是佛羅里達的269人，即使戈爾在全國範圍內領先53萬票。按照1960年的情況，戈爾這優勢夠贏好幾輪了，但關鍵州的差之毫厘，導致他和白宮謬之千里。2004年類似的情況幾乎重演，不過這次「潛在」的受害者是小布希自己。雖然他全國範圍領先三百多萬張普選票，可是如果在俄亥俄多丟六萬票，克里就能反敗為勝。如果把這六次「僥倖沒出事」的選舉也加入我們的計算，那麼美國歷史上近五分之一的大選存在著嚴重的問題。而看歷次大選數據，雖然20世紀大部分時間兩黨候選人普選票差距在10%以上，勝者可以宣布自己「壓倒性獲勝」，但從1988年起，每次大選的兩黨候選人普選票差距都在10%之內，可以說未來 「稍有不慎」就會重演2000年的情況。而正是因為這種「非線性函數」式的選舉制度，導致出現各種限制民眾投票的「配套制度」出台。因為一個黨不能保證自己一定可以拿下某個州，但卻可以趁自己在位的時候盡量立法阻撓對方選民投票的能力和意願。於是在內戰後南方州出現了「文化考試」，「投票稅」，「白人初選」等五花八門的技倆;而等《民權法案》廢除了這些花樣之後，新的法案如「選民證件」，「縮減投票站」，「延長排隊時間」，「縮短投票時間」，「廢除提前投票」，「禁止郵寄選票」，「禁止使用臨時選票」等等方案紛紛出爐。而像選區重劃這種老技術也在新時代煥發新的生命力，兩黨從過去的「黨派利益選區重劃」進化到了「兩黨合作選舉重劃」，各自劃分勢力範圍，以至於大量選區出現十幾年乃至幾十年沒有兩黨競爭的怪象，這種情況下民眾呼聲根本無法有效上傳。選民投票熱情也因此受到打壓，總統選舉投票率勉強過半已成常態，地方選舉則大多數時候連兩成都沒有。這種一層套一層的「扭曲制度綜合體」一方面把民眾拒之門外，一方面卻給大公司大財團等利益集團大開便利之門，因為這種「只要控制少數人就可以控制大局」的情況正投他們所好，可以讓他們的政治捐款實現效用最大化，也能更好的控制兩黨候選人。這也是為何搖擺州數量減少，但歷次選舉政治籌款屢創新高的原因所在。傑斐遜給門羅信中叮囑維吉尼亞不要「做蠢事」其實有一個前提，那就是「別的州都在這麼干」。其實這正是一個典型的囚徒困境：每個州為了自身利益最大化，就不得不採用「贏家通吃」制度;而後來加入聯邦的州為了在聯邦中不被忽略，也不得不在併入的那一刻就在兩黨之間做出選擇;而政黨為了能利益最大化，也會紛紛「棄暗投明」最後選擇「贏家通吃」。而當大多數州都選擇這個制度的時候，強大的「同儕壓力」又導致沒有哪個州敢再翻出這個體系，因為固化的政治結構和現有的利益分配體系決定了除非各州在短時間內一起廢棄這個制度，否則最先「叛出」的州等於就是在政治自殺，結果導致各州陷入為圖小利而失大局、為顧眼前而失長遠的窘境。責任編輯：耕霞散人
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