【國君地產·拾貝】工作1.5年就能買房？——新加坡公共住房制度探究

租賃市場本周可謂波瀾壯觀。

周一，嶺南人再開天下先喊出「租購同權」的口號，周五，又有中央九部委同發文關注建設住房租賃市場。大風起，雲飛揚，政策由「堵」轉於「疏」，焦點由「增」轉於「存」。

1.本期【拾貝】，專題之新加坡公共租賃探究。新加坡公共住房制度為何能名譽全球？且聽我們細細道來。

2.本期【隨心】推薦好書一本，《香港地產業百年》。謹本書在香港開埠150 多年以來經濟發展和人口增長的宏觀背景下，展示並深入剖析香港地產業在特定的地權制度下從萌芽、發展、到成熟的整個歷史軌跡。

3.本期【鑒證】講述來自美國房租的啟示——出租售市場間低關聯的預示，無需多言，簡單一段文字看美國房地產市場泡沫盛行時的租售市場斷裂。

我們認為，租賃市場的突破口定於國企，鼓勵閑置國有廠房、商業辦公用房按規定改建為租賃住房，不僅為房屋來源提供了保障，也是大力培育機構化、規模化的住房租賃企業的最行之有效方法，長租公寓的時代即將到來。而租賃市場成為房地產調控長效機制的試水地，對平滑市場需求、熨平市場波動性的影響亦長久深遠。

或許未來我們回首2017年的這一周，才能發現其在中國公共住房歷史上的里程碑意義。在此風雲交際之時，我們本周的拾貝，就從被國際公認為解決住房問題典範的新加坡公共住房制度講起。

話不多說，正文開始，本期專題約4000字，閱讀需要8分鐘

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1. 新加坡公共住房建設現狀

新加坡作為一個城邦小國，土地資源短缺，總面積只有716平方公里，為香港的65%，深圳的36%。但自1960年以來，伴隨著經濟騰飛，新加坡大力發展公共住房，實現了「居者有其屋」的願景，為絕大多數國民提供了舒適的住房。

從1960至今，新加坡建屋局共建成住宅111.65萬套，工業建築2.95萬套，商業房屋2.05萬套。同時，新加坡建屋局及時跟進房屋市場需求，根據住宅市場需求變化及時調整建屋數量，其建房數量走勢幾乎和房屋市場需求相吻合，可以說基本滿足了國民的住房需求。

從1960年開始，居住公共住房的居民比例從9%上升到1990年最高的87%，隨後一直穩定在80%左右。截止2016年末，82%的新加坡居民居住在建屋局修建的公共住房中，這與新加坡建屋局的規劃目標相符，即實現八成居民居於公共住房，二成高收入人士則可以選擇居住條件更好的私宅。而在建成的111.65萬套公共住房中，共93.73萬套為出售，5.51萬套為出租，也就是說94.44%的公共住房的產權歸於國民，這對維繫社會穩定起著巨大作用。

2015年新加坡居民月收入中位數是4056新幣，儲蓄率約41.5%。以目前建屋局出售數量最多的3室1廳型住房（90.3平方米）為例，其價格約為30萬新幣，最低首付比例10%，也就是說一個新加坡普通居民如果想購買公共住房，除去生活開支，要滿足首付僅需工作約18個月。而同樣90平方米的住宅，參考2016年房價和人均可支配收入及消費支出，北京平均需93年，深圳平均需119年。

（首付均為30%。北京以6萬/平計算，人均可支配收入5.25萬元，人均支出3.5萬元，深圳以5.4萬/平計算，人均可支配收入4.87萬元，人均支出3.65萬元）

2. 新加坡公共住房制度設計：新加坡建屋局

新加坡建屋局（Housing Development Board，簡稱HDB）是新加坡公共住房建設制度的核心。頂層設計定位極高，直接由國家發展部負責，司職於全國公共住房的土地儲備、建設及運營。住建局局長下設兩位副手，分管建築（Building）、地產（Estat）及公司（Corporate）業務。同時吸納來自學者、開發商等10位代表成立委員會，為政策制定提供諮詢。組織架構權責清晰，且在行政體系中話語權較強。截至2016年，住建局下屬員工共5744名，部門龐大。

而與之相對比，國內的保障性住房的建設，歸屬於市政府下屬的保障性住房建設管理領導小組，其權責相對分散。以北京市公布的保障性住房建設管理小組名單為例，小組成員包括住建委、發改委、國土委等共64家單位，小組管理層由副市長、副秘書長、市住建委主任等其他單位領導兼任。對於建設方案的制定，單位間需進行協商，流程較長，管治結構相對複雜。

HDB的頂層設計之所以定位較高，我們認為本質上是新加坡「保姆式」政府將住宅視為居民必需品之理念的體現。新加坡執政黨將住房視為基本的社會服務產品，認為政府應作為主體推動住房的供給，而非交予他人，並將協調民眾住房條件與經濟發展水平，視為政府應擔負的責任。建國後不久，新加坡政府便於1964年啟動「居者有其屋」計劃，其宏遠目標，就是為所有國民提供有產權的居所。杜甫《茅屋為秋風所破歌》的詩句：「安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏，風雨不動安如山」，直到今天，仍作為局訓在HDB正門高掛著。

新加坡建屋局，是新加坡政府調控房地產市場「看得見的手」，作為新加坡公共住房制度設計的核心，我們認為它從三個方面體現了」居者有其屋「制度設計的理念。

一是非盈利機構的定位。作為負責設計、建造、出售、運營公共住房的機構，由於公共住房租金、售價均由政府綜合考慮居民收入情況後給出，往往大幅低於市場價格，新加坡建造局每年均產生巨額的虧損，需由政府補貼。2016年政府向HDB撥款16.4億新幣（約80.7億人民幣），而從1960年至今，政府向HDB累計撥款達1393.4億人民幣。政府的高額補貼，實際上是通過住房形式實施的財富再分配手段。

二是極低的保障房申請標準。根據最新2015年8月頒布的舉措，目前新加坡公民月收入不高於1.2萬新元（約5.91萬元人民幣）均可申請公共住房，而新加坡居民月可支配收入中位數約為4056新元（約2.00萬元人民幣）。申請公共住房的最高收入要求遠高於可支配收入，意味著新加坡除了少數部分高收入人群外，絕大多數國民均有資格申請價格低於市價的保障房。而作為對比的是，北京、深圳對申請保障性住房的收入線標準均遠低於人均可支配收入，其中深圳市人均可支配收入為4.87萬元，租賃保障性住房的收入線標準為2.65萬元，為收入的54%，而北京市人均可支配收入為5.25萬元，租賃保障性住房最高收入標準為2.27萬元，為收入的43%

三是開發建造的主導權。新加坡以成熟自由的資本市場聞名，但在住房市場上，政府以直接參与者的方式，主導著住房的開發，包括住房設計、建造、租賃與出售。這種舉措不但壓縮了民眾的購房成本，且由於HDB的非盈利性，降低了住房建造偷工減料的可能，使得公共住房的建造質量得以監督及保障。此外，當新加坡政府以設計者、建造者的角色參與，它也更能對城市區塊、社區配套等方面進行更好地設計與規劃。每隔5年，新加坡政府便會根據人口流動、經濟發展等方面的情況，制定分階段的建造計劃，再交由建屋局進行實施。

除了核心的HDB設計之外，新加坡政府在公共住房申請方面另有許多細則。例如規定每個家庭只能同時擁有一套組屋，並且一生只有兩次購買組屋的機會，以防權力尋租或者投機套利。這些大大小小的細則，基本杜絕了公共住房的投資需求，構建成完整的公共住房保障體系。

在最大化滿足國民住房需求的施政理念下，新加坡政府更為強調房地產的居住屬性，而非最大化政府及民眾通過住房投資所獲的盈利。不同於以商品房主導房地產市場的美國，儘管作為資本主義國家，在土地、住房市場上，新加坡政府積極地以行政手段進行干預，把控著土地市場的供應，並嚴格管控組屋買賣的商品化。根據HDB發布的報告，新加坡住房市場調控的目標是公共住房設施佔80%，私宅設施佔20%。而當前，公共住房的總佔比約為84%，已圓滿達成規劃目標，這也解釋了為何當前新加坡政府並不熱衷於刺激房地產市場發展。

「我要建設一個居者有其屋的社會……如果每個家庭都有自己的住房，國家將會更加穩定……另一個重要的目的，是讓那些兒子必須履行國民服役義務的父母覺得新加坡有他們的份，值得他們的孩子去捍衛。如果國民服役人員的家庭沒有自己的住房的話，那麼，他們遲早會得出結論：他們所捍衛的是有錢人的財產。」

——《經濟騰飛路：李光耀回憶錄》，李光耀

3. 新加坡公共住房制度設計：公積金制度與土地徵收法案

為了不讓「居者有其屋」淪為空洞的政治宣傳口號，新加坡政府推行了兩個重量級的政策來支持建屋局進行住房建設，一是財政方面的公積金制度（CentralProvident Fund，簡稱CPF），二是土地方面的土地徵收法案（Land Acquisition Act）。

3.1 公積金制度：為公共住房建設提供財政支撐

由於HDB作為非盈利機構，機構運營、房屋建造及土地收購的資金缺口雖然每年均有政府撥款補助，但其長期運轉，主要依靠公積金制度提供的源源不斷的資金。在HDB的收支中，來自國債及政府的貸款占最主要的部分，而國債部分資金，主要為政府歸集收繳後投資於HDB的居民公積金。

新加坡公積金制度強制所有僱員和僱主按工資收入繳納一定比例公積金，該筆公積金依僱員年齡設置不同標準線，年齡在50歲以下的僱員繳納比例最高，個人繳納工資的20%，僱主再繳納17%。共計37%。

與國內的公積金不同的是，新加坡的住房公積金除了用於向居民提供住房貸款，也是政府建設公共住房的資金來源。公積金管理局用強制徵收的公積金購買國債，使政府有充足資金進行公共住房建設及進行其他投資，當房屋建造完成時，居民再用公積金支付首付及月供。在良性循環下，公積金制度既為公共住房建設提供了大量資金，也使得居民買得起房。

居民繳納的公積金，以國債的形式統一、集中地交付政府使用，資金規模大且成本較低，有利於政府集中進行初期投入較大的基建工程，為公共住房建設提供了制度性的資金保障，同時在建設中也拉動了國家經濟的發展。此外，新加坡公積金制度在醫療、養老、教育等方面均起著積極作用。

「對增加工人拿到手的工資，勞工部長通常最為熱心，他因而促請我別把那麼多錢歸入公積金，我總是否決他的建議。我決心不讓下一代人負擔上一代人的福利開支。」

——《經濟騰飛路：李光耀回憶錄》，李光耀

3.2. 土地徵收法案：為公共住房建設提供土地資源支撐

1966年新加坡政府通過的土地徵收法案，賦予政府徵用私人土地用於國家公共建設的權利，並規定政府有權力對土地定價進行調整。此法案在土地資源方面為公共住房的建設掃除了法律上的障礙，HDB也因此得以獲取大量成本低廉的土地資源，極大降低了政府的財政負擔。

因為徵收補償極低（約為市價20%），侵害了部分有產者的利益，征地法案曾引起巨大爭議，但實行中並未出現自焚、跳樓等極端事件，主要是因為政府在推行土地徵收過程中，嚴格且公平地遵照法案執行，在民眾切實受到公共住房帶來的好處後，政府反而因此強化了公信力，為未來征地的推進帶來便利。

政府對土地出讓收入的管理和使用做出嚴格規定。其中要求出讓收入須納入政府儲備金，當年土地出讓收入總額不能超過政府總收入的5%。此外，除非總統許可，否則每屆內閣只能動用當屆產生的儲備金。這避免了土地資源淪為政府攫取利潤的工具。

縱觀土地徵收法案，它之所以能取得令人矚目的成效，關鍵在於選擇了城市建設的初期強勢推動土地國有化。由於當時新加坡的城市化程度較低，大多民眾居住條件惡劣（建國初期人均住房面積僅為3.3平方米），而政府承諾土地國有化後，將把建成的居住條件更好的公共住房分配給當地民眾，因此大大減小了阻力。在這個過程中，政府與居民們各取所需，為公共住房建設創造了良好條件，一是政府得以用較低的財政支出將大部分土地國有化，二是民眾改善居住的需求也為公共住房建設的推行提供了內在動力。

土地徵收法案推行後便獲得巨大成效。新加坡國有土地比例僅在1960年到1979年間，便從44%上升到67%，截至目前，土地國有化比例更是高達90%以上。低廉的土地收購成本以及極高的土地國有化比例，為公共住房建設奠定了不可缺少的基礎。

「政府利用公共資金興建基礎設施，促使經濟發展和土地價值上升時，我想不出有什麼理由讓私人地主從土地的增值中獲益。」

——《經濟騰飛路：李光耀回憶錄》，李光耀

4. 小結

新加坡的公共住房制度，不只是樹立了住房政策的典範，更被視為公權力如何服務於國民的世界典範。在新加坡公共住房制度中，精心設計的新加坡建屋局好比一台高效、強勁的引擎，而公積金制度及土地徵收法案，則分別為這台引擎灌進了資金與土地的濃稠柴油，使得這台怪獸獲得迅猛的拉力，在公共住房建設上風馳電掣，最終達成了其最初願景——「居者有其屋」。

對比當前中國情況，土地財政的現狀尚無法得到根本性改變，地方收入依然依賴土地出讓，大部分地方政府無法支付高額的公共住房支出，故全面實行新加坡模式依然存在難度。但是，我們也看到，在一些土地出讓佔比較小的城市，比如深圳、上海等地，政府開始建立土地長效機制，鼓勵租賃業務發展——近日住房城鄉建設部會等九部委聯合印發《關於在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，要求在人口凈流入的大中城市，加快發展住房租賃市場。12個試點城市為廣州、深圳、南京、杭州、廈門、武漢、成都、瀋陽、合肥、鄭州、佛山、肇慶等。

政策導向由"堵"轉"疏"，推動市場穩步前行。以往的調控政策在需求端以「堵"為主，難以解決在政策放鬆後需求集中爆發的難題，使得市場的波動較大。而發展租賃市場這一政策轉向，在需求端的影響以"疏"為主，提高租賃相對於購房的吸引力，在提升租房比例和租房期限的同時，平滑了市場需求，對於熨平市場波動性影響深遠。政策調控角度更加全面，手段更為靈活。

目前市場加速邁入存量時代，搶灘租賃為大勢所趨，當下租賃市場痛點良多，規範程度較低，使得租房的吸引力遠低於購房。在人口凈流入的大中城市，租賃市場仍有較強的需求，我們認為，規範租賃市場最行之有效的方法為大力培育機構化、規模化住房租賃企業，機構提供的住房以長租公寓為主，而鼓勵將閑置國有廠房、商業辦公用房等按規定改建為租賃住房的措施為機構的房屋來源提供保障，長租公寓的時代即將到來。