【論道】周剛志：國家監察機關的憲法定位

國家監察機關的憲法定位

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作者：周剛志，中南大學法學院教授、博士生導師，中國文化法研究中心執行主任，中國憲法學研究會常務理事。

來源：《法制日報》2017年4月12日，本文是周志剛教授在南京審計大學國家監察與法治研究會成立大會上的主題發言。

責編：南勇

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國家監察體制改革是一項國家重大政治制度的改革，茲事體大。作為一個憲法學者，必須為國家監察機關的憲法定位建言獻策。

監察權到底是屬於行政權、司法權還是另外一種獨立的權力？我們知道，中國台灣地區今天還在適用「中華民國」的「五權憲法」，監察權屬於獨立的分支。中國台灣地區「司法院大法官會議」「釋字第七十六號解釋」認定「監察院相當於『民主國家之國會』」，但是其「憲法增修條文第十五條」通過之後，中國台灣地區「司法院大法官會議」「釋字第三二五號解釋」認為「監察院已非『中央民意機構』」。一般認為，中國台灣地區灣的監察院被認定為「准司法機構」比較合適。試圖從傳統「三權分立」的構架來解釋這個「監察權」。但實際上，在西方國家的學者，譬如美國學者阿克曼，他明確提出要「果斷地超越孟德斯鳩關於分權問題的思考」「沒有哪個領域的學術探索被單獨一個思想家所主宰，遑論一位18世紀的思想家」；進而言之，孟德斯鳩的三權分立理論並不能夠合理的說明現在西方國家權力構架。阿克曼特別指出，除了立法行政、司法分支與行者分支之外，美國等西方國家還有「廉政分支」，如獨立的監察機構。由此可見，在美國等西方學者開始大膽探索新的國家權力體系時，中國台灣地區的部分學者還在執著地從傳統三權構架去界定和認識各種新型權力形態，將監察權認定為是一種「准司法權」。

我國現在推進的這個監察體制改革，以及《國家監察法》的起草，肯定會涉及到責任歸屬的問題。也就是說，從國家賠償責任的角度來說，將來國家監察委員會在執法方面出了失誤，這個責任到底應該如何追究、如何承擔？《國家賠償法》沒有明確提及「司法賠償」，立法者沒有直接使用「司法賠償責任」這個概念，而是規定了「行政賠償」、「刑事賠償」與其他賠償責任，在學理上我們一般將「刑事賠償」與「其他賠償責任」概括為「司法賠償」。

從目前監察委員會改革的動態來看，我覺得可能監察委員會可能會同時擁有如下幾種權力：第一，具有政黨監督權屬性的違紀調查權與處分權。這是紀委原來的權力，可以部分保留，依然以紀委名義行使。第二，具有立法參與權屬性的「制度建設建議權」（預防腐敗）與提案權。第三，具有行政權屬性的調查權與人事爭議裁判權。第四，具有司法權屬性的偵查權與嫌疑人留置權。考慮到與《國家賠償法》的協調，《國家監察法》需要明確將國家監察委員會的權力劃定為第三種權力和第四種權力並規定其賠償責任。所以說，未來國家監察委員會的權力會是一個複雜的構成，我們現在討論把它歸結為行政權、司法權，或者是獨立形態的第三權，實際意義不是很大。問題的關鍵是要解決法律之間的協調配套問題，解決執法責任的追究與承擔問題。

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