劉鶴的學術思想和政策意涵

註：本文刊發於《環球財經》2013年11月刊，原標題為「新任中財辦主任劉鶴的學術思想和政策意涵」

中央財經領導小組是中國經濟的最高決策機構，類似於美國的國家經濟委員會。作為該機構辦公室的新任領導者，劉鶴的經濟思想和政策意涵無疑將對中國未來的經濟政策走勢產生深遠的影響。

劉鶴的學術思想並非從書本到書本，作為一個參與到決策過程中的政策制定者，他的學術觀點和學術思想建立在對於中國改革開放三十年來的經驗和教訓之上。他的學術思想，可以用「四個再認識」進行概括，即「再認識政府在經濟發展中應該扮演的角色和重新定義公共產品，再認識價格機制的重要作用，再認識在全球化條件下戰略性產業政策的功能，再認識外部環境變化和內部發展模式調整之間的互動關係，再認識保護產權、完善激勵機制等有利於長期經濟增長因素的重要作用」。就主題而論，其思想和言論圍繞的核心主題則是經濟增長方式、城市化模式、教育和收入分配以及金融體制改革這些關乎國計民生的大問題。

對增長模式調整的再認識

未來中國經濟增長的三大動力在於：努力走出一條主要依靠國內市場需求拉動、積累人力資本和形成創新能力的路徑，同時用和平方式與資源供給國家形成互惠互利的戰略分工。

劉鶴對於中國經濟增長模式的認識是隨著客觀環境的調整而不斷變化的，在上世紀90年代末期，劉鶴將中國經濟增長的動力源歸結為：城市化趨勢、市場化趨勢和國際化趨勢。之後的歷史進程——從2003年開始的「黃金十年」，的確是在城市化、市場化和國際化這三大動力的推動下進行的，歷史證明了劉鶴判斷的正確性。

但是隨著中國經濟的發展、國際環境的變化，原有的過度依賴於投資拉動和出口拉動的經濟模式，也變得越來越難以為繼。因此劉鶴指出，隨著外部環境的變化，未來中國經濟增長的三大動力在於：努力走出一條主要依靠國內市場需求拉動、積累人力資本和形成創新能力的路徑，同時用和平方式與資源供給國家形成互惠互利的戰略分工。

這新三大增長動力，是劉鶴針對外部環境變化而對增長模式調整的再認識，總結起來這新三大動力是：內需拉動、人才和創新拉動、國際合作新秩序。

這新三大動力的提出十分值得注意。以內需拉動作為經濟增長的內生動力意味著對於之前的過分依賴於外需的增長模式的糾正，是未來經濟增長模式的主軸。這一轉變是與外部環境的轉變密切相關的，劉鶴指出，舊的以出口導向的經濟增長模式，依賴於舊有的國際分工體系，在舊有的國際分工體系當中，中國作為生產中心，美國作為消費中心，是整個體系中的主要市場，資源富集國家則作為原材料供應中心。這個分工體系隨著美國的舉債消費模式的崩潰而難以為繼。因此中國將不得不除了成為生產中心之外，還要成為與之生產能力相匹配的消費中心。這就是將內需拉動作為經濟增長的內生動力的經濟學邏輯所在。

以人才和創新拉動則是經濟增長要素投入方式的轉變，因為經濟的分配結構取決於經濟增長的要素結構，如果經濟過度依賴於資本投入，那麼資本將在收入分配中佔有更重要的位置，如果經濟增長模式轉型依賴於人力資本投入和創新的增長路徑，那麼收入分配將更傾向於人力資本，在這個過程中，勞動將在收入分配中獲得更高的份額，這也構成了以內需拉動增長的動力。以人才和創新驅動還意味著產業結構的升級與轉型，傳統的以低端製造業為主的產業結構，更多的依賴於物質資本的投入，只有隨著產業結構向著高端製造業和第三產業發展時，人才和創新的作用才會凸顯。因此，要素投入方式的轉變與產業結構的轉變是一個硬幣的兩面。

用和平方式與資源供給國家形成互惠互利的戰略分工是經濟增長的重要保障，這一提法則又與之前提倡的國際化的提法有了差異，之前將國際化作為經濟增長的動力，其實質是將出口作為經濟增長的動力，國際合作主要是針對於歐美髮達國家這樣的出口市場，而新三大動力中的國際合作新秩序，其國際合作則是針對於資源供給國家，從國外進口資源。這一轉變意味著中國將更多地進口，其國際貿易收支將逐步的從巨額順差走向平衡。與此同時，中國還將加大對外資本輸出力度，這有利於實現全球經濟的再平衡，是未來長期的一個發展趨勢。

以上的三個轉變，都是對舊有國際分工體系的轉變做出的回應，也是我國未來的長期經濟政策趨向。

對城市化的再認識

劉鶴主張的城市化模式是：以大城市為核心，整合中小城市和小城鎮，做好城市群發展規劃。

劉鶴對於政府在經濟發展中扮演的角色有獨到的認識，一方面，他主張資源的市場配置；但是另一方面，他也重視政府在經濟發展中扮演的作用，集中體現在他對產業政策和城市規劃的認識上。

劉鶴一直十分重視產業政策在經濟增長中扮演的角色，其對於產業政策的論述圍繞「結構優化」和「創新驅動」展開。其產業政策與城市化戰略緊密聯繫、相互配合。

城鎮化是與工業化相輔相成的，高速的工業化必然帶來高速的城鎮化，它既是工業化的結果，也是工業化和經濟增長的重要推動力。劉鶴認為在工業化、市場化、城市化和國際化這四個大趨勢中，城市化是最核心也是最複雜的命題。這是因為城市化是工業化的載體、市場化的平台和國際化的舞台，也是擴大內需，促進中國經濟結構轉型的關鍵。

因此，劉鶴對於城鎮化的看法尤其應該引起我們的注意，劉鶴將城市化模式分為三種，一種是以大城市為主的城市化；一種是大力發展中小城市的城鎮化；最後一種是最近興起的，以大城市為核心，通過強化大城市與中小城市的交通和網路聯繫，構建城市群的城市化。劉鶴本人主張的是第三種城市化模式。他對此的表述是：以大城市為核心，整合中小城市和小城鎮，做好城市群發展規劃。

劉鶴指出，要把大中小城市網路化，通過基礎設施一體化實現大中小城市的同城化，為大城市、中等城市、小城市合理分工，大城市提供市場，中等城市界定產業分工，小城市、小城鎮增強居住功能，形成合理的經濟圈和生活半徑，既能夠轉移農業人口，又能避免某種城市過大過小的弊端。推進城鎮化的重要任務是把符合條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民。這種新型城市化戰略，意味著更多的城際交通軌道的建設，意味著產業分布的重新布局，工業部門在未來可能將更多的遷往中型城市，中型城市將成為製造業中心，而大型城市則成為金融和消費中心，周圍的小型衛星城則成為居住中心。當然這種布局的形成，有賴於城際輕軌等交通基礎設施建設的完備。

對於收入分配和教育問題的再認識

劉鶴更強調通過初次分配的調整來縮小貧富差距，更強調市場機制而不是政府干預來實現收入差距的縮小，更強調通過教育和產業結構的調整來實現收入分配的調節。

劉鶴對於收入分配問題極其重視，提高中等收入佔比，縮小收入差距，不僅是社會穩定的要求，更是擴大內需，促進中國經濟結構轉型，避免中等收入陷阱的必要條件。

劉鶴對於收入再分配和教育問題的認識，是建立在拉美國家的「中等收入陷阱」的歷史教訓上的。拉美國家基本上在邁入人均4000美元的關口時，都陷入了收入停滯不前，貧富差距不斷拉大，宏觀經濟波動劇烈的「中等收入陷阱」。

劉鶴認為，導致中等收入陷阱的主要原因首先是實施了錯誤的「趕超戰略」，大力發展重化工業這些較少吸收就業且沒有比較優勢的產業，使得普通勞動者失去了就業機會，導致了拉美的兩極分化越演越烈。其次是未能正確處理好增長與分配之間的關係，走上了民粹主義道路，過度強調再分配，而不是通過產業結構調整、擴大就業、改善教育等政策來改善初次分配，以民粹的態度來回應短期的社會輿論，致使兩極分化愈演愈烈，最終導致惡性的政治周期。

拉美的教訓是值得深思的，也對於劉鶴的政策思想產生了一定的影響。表現在收入分配改革上，劉鶴更強調通過初次分配的調整來縮小貧富差距，更強調市場機制而不是政府干預來實現收入差距的縮小，更強調通過教育和產業結構的調整來實現收入分配的調節。

更具體的，劉鶴指出收入分配問題上要更加強調就業，要特彆強調發展小微企業的發展，要創造各種制度環境改善就業條件。其次，他強調通過教育這種手段，拉低人力資本方面的差距，進而拉低收入差距。他不止一次地指出拉美陷入中等收入陷阱的一個重要原因在於缺乏對公立教育的投入，教育上的不公造成了人力資本上的巨大差別，進而造成了收入上的巨大差別，而收入上的巨大差別又進一步擴大了教育質量上的巨大差別。他認為，使廣大低收入者轉變為有恆產、恆心的中產者，不能依賴於補貼和社會同情，而是應該通過加強教育公平來實現。他對於教育公平極其重視，將其視為培育中產階級，縮小收入分配差距的關鍵，甚至將其提升到了關乎真正擴大內需、實現經濟轉型、提高產業競爭力、實現城市化有序發展的高度。

在二次分配上，劉鶴強調社會安全網必須面廣適度，社會穩定器不能成本過高。缺乏社會安全網將導致在經濟下滑時的社會動蕩，而如果社會安全網覆蓋過廣，則會導致社會穩定器成本過高，導致財政狀況吃緊，使得社會保障體系難以為繼。總的來看，劉鶴更為提倡通過就業和教育公平來實現收入的相對公平，而不是通過二次分配而實現。

對金融系統的認識

在劉鶴的思想體系中，金融體系是為實體經濟服務的，金融體制的改革也是服務於中國經濟的轉型的。他之所以主張放寬資本流動管制，力圖推進人民幣國際化，根本動因是為了服務於實現從外需拉動到內需拉動的經濟轉型。

從總體上看，劉鶴主張通過理順要素價格來達成經濟結構轉型的政策目的。而在要素價格中，最為關鍵的要素價格就是資金的價格。因此，劉鶴對於金融體制改革的基本基調是偏向於金融自由化的。他曾經在演講中指出，在未來，要加快金融體系改革，完善金融體系的支撐條件，穩步推進利率的市場環境，完善人民幣匯率形成機制，加快發展境外市場特別是債券市場，推動人民幣跨境貿易結算，為資本項目可兌換創造條件。

如果仔細解讀他在演講中描繪的這一番圖景，我們可以總結出劉鶴的金融體制改革是圍繞資本項目可兌換展開的，或者說得遠一點，是圍繞人民幣國際化展開的。

完善金融體系的支撐條件，穩步推進利率的市場環境，是資本項目對外開放、實現人民幣國際化的先決條件。缺乏一個良好的金融體系的支撐的對外開放，將導致金融系統無法抵禦外來的衝擊，加大宏觀經濟的波動。而沒有利率的市場化，一方面不容易發育出有深度的債券市場，另一方面，被管制的利率將降低金融系統對於匯率衝擊的消化能力，加大宏觀經濟的不穩定性。因此良好的金融體系支撐和利率的市場化，是資本項目對外開放乃至人民幣國際化的基礎條件。

在匯率體制方面，完善人民幣匯率形成機制意味著人民幣匯率的進一步市場化，人民幣匯率的波動區間在未來將可能進一步放寬，這有利於吸收外部衝擊，降低資本項目對外開放對於宏觀經濟的影響。

而加快發展境外市場尤其是債券市場，則有利於形成一個有深度的金融市場，吸收資本項目開放帶來的金融資本流動帶來的波動。從國際上看，能夠較好利用資本項目對外開放的帶來的機遇的國家，大部分都有一個有深度的金融市場尤其是債券市場，如果沒有債券市場將熱錢裝進「池子」里，那麼資本項目的對外開放將讓經濟體對外部衝擊更為敏感。推動人民幣的跨境結算，更是實現資本項目開放乃至人民幣國際化的必由之路了。

在劉鶴的思想體系中，金融體系是為實體經濟服務的，金融體制的改革也是服務於中國經濟的轉型的。他之所以主張放寬資本流動管制，力圖推進人民幣國際化，其根本動因是為了服務於實現從外需拉動到內需拉動的經濟轉型。劉鶴的轉型路線圖中，最核心的一點就是在全球經濟再平衡的背景下，讓中國繼續扮演出口大國的角色，同時努力成為進口大國，成為新的世界市場。

過去嚴格的資本管制制度和固定匯率制度，是適應於中國金融市場還不發達，經濟以出口導向作為增長動力的發展階段的。在這一時期，嚴格的資本管制有利於實現宏觀經濟的穩定，而固定匯率制則有利於推動中國的出口。但是隨著金融危機的爆發，國際市場開始萎縮，在這種情況下，以國內需求的擴大來代替國際市場的萎縮，以內需代替外需，就成為了中國經濟轉型的必然要求，進出口的再平衡是大勢所趨。而隨著中國進口的增加，人民幣國際化的需求也在逐步增高，在這種情況下，過去僵化的匯率制度和資本管制體制，將束縛中國進出口的再平衡，束縛人民幣國際化進程，束縛中國經濟的順利轉型。

劉鶴對於金融系統的思考，不僅僅局限在金融自由化這一個領域，對於金融系統存在的風險也存有深刻的警惕和擔憂。劉鶴通過對1929年和2008年兩次發端於美國的金融危機的比較，發現這兩次金融危機存在著許多共性，從實體層面上看，兩次危機都在新技術革命和經濟全球化過程中發生，在發生危機前，都出現了巨大的收入分配不公。他認為，新技術革命會導致傳統產業的衰落和新型產業的興起，在這個過程中，不僅會產生經濟結構的巨大變化，還是產生收入分配結構的巨大變化。在傳統產業衰落的同時，其從業者的就業人數和收入也在衰減，而新興產業的收入和就業人數則在迅猛增長，這加劇了社會的兩極分化。

在1929年中，社會兩極分化的結果是有效需求不足，本國生產過剩，最終爆發了危機。而在這次危機中，現代金融系統的發達，使得收入不足的人群得以通過銀行借貸來支撐其消費，最終則是以金融危機形式爆發了危機，引發的是本國居民消費需求的萎縮和中國等製造業大國的產能過剩。雖然過程和表現形式有差別，但是其根本原因都是由於技術進步引發的收入分配差距拉大。

而從金融層面上看，導致危機的誘因都是金融監管未能跟上時代的發展，以及危機發生前過度寬鬆的貨幣政策。在危機發生之前，美國的監管體系依然是金融系統分業經營時期制定的監管體系，過時的監管政策對於新興的金融衍生品監管的缺位，放任了金融危機的形成與擴大。在危機發生前過於寬鬆的貨幣政策，也起到了推波助瀾的作用。對此，劉鶴指出，金融監管一定要跟上金融創新的步伐，監管部門不宜主動提倡金融創新，而應該努力建立宏觀審慎管理的制度框架。貨幣政策方面，貨幣政策必須鬆緊適度，不能只顧追求短期繁榮。中國的監管當局應該避免走向過度負債型經濟，重視調控由金融引發的波動，讓金融更多地服務於實體經濟。

劉鶴進一步指出，危機具有強烈的再分配效應，它將導致大國實力的轉移和國際經濟秩序的重大變化。本次危機發生後，全球進入了總需求不足和去槓桿化的漫長過程，我國的戰略機遇則主要表現為國內市場對全球經濟復甦的巨大拉動作用，和在發達國家呈現出的技術併購機會和基礎設施投資機會。我們應牢牢把握這些實質性變化。

我們對於這一提法的理解為，經濟危機使得舊有的國際分工模式被打破，中國的經濟增長在危機之後將逐步轉向內需驅動，進出口將逐步走向平衡，與此同時美元的國際地位也將在這次危機之後有所削弱，這又給人民幣國際化創造了機會。對於中國的崛起而言，危中有機。

以內需驅動增長是劉鶴經濟思想體系的核心

加強教育公平，縮小收入分配差距是為了擴大內需服務的；構建新型的城市群也是為縮小收入差距，擴大內需服務的；改變要素投入結構，以人才和創新拉動經濟增長，則既是擴大內需的原因，也是擴大內需的結果。

總而言之，劉鶴的經濟思想是隨著外部環境和中國經濟的內部環境的變化而不斷發展變化的，其學術思想紮根於現實。金融危機爆發後，舊有的國際分工體系難以為繼，在這一背景下，劉鶴提出了以內需驅動增長為核心的經濟思想體系。

在他的思想體系中，加強教育公平，縮小收入分配差距是為了擴大內需服務的；構建新型的城市群也是為縮小收入差距，擴大內需服務的；改變要素投入結構，以人才和創新拉動經濟增長，則既是擴大內需的原因，也是擴大內需的結果。而金融體制的改革，則是圍繞人民幣國際化展開的，這一轉變也是出於舊有國際分工體系逐步瓦解之後，中國的進出口將逐步走向再平衡，內需將成為經濟增長的驅動力。而構建國際合作新秩序，加強與資源供給國的合作，也是因為國內市場取代國際市場成為中國企業的主要市場，所以需要更多的加強與原料產地的合作。

在上一次危機之後，美國正式取代英國成為了世界的領導者，如劉鶴所言，每一次危機都有著強烈的再分配效應。這次危機將對中國經濟的轉型乃至世界分工體系的重構，產生極其深遠的影響。在這一進程中，劉鶴作為我國經濟決策的重要參與者，其思想與政策意涵將在其中發揮重要的作用。（本文刊發於《環球財經》2013年11月刊，原標題為「新任中財辦主任劉鶴的學術思想和政策意涵」）

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劉鶴，男，漢族，1952年生人，美國哈佛大學肯尼迪政府管理學院公共管理碩士。長期在國家計劃委員會工業綜合局、政策研究室、長期規劃室工作，參與歷次國民經濟和社會發展5年計劃的制定工作，主持制定若干國家產業政策。1998年任國家信息中心主任。2001年任國務院信息化工作辦公室副主任，分管電子政務和國際合作工作。2003年3月任中央財經領導小組辦公室副主任，分管宏觀經濟政策和經濟發展工作。2013年3月起，任中央財經領導小組辦公室主任、國家發展和改革委員會副主任。