【特稿】傳統監察制度的現代啟示——國家監察體制改革試點之際的思考

功能介紹 國家監察體制改革過程中，為監察委、法院、檢察、公安、律師等從業群體提供一個相互研討交流結識的平台，主要包括：相關監察改革資訊、監察委理論研究、監察及職務犯罪案件查辦實務，以及涉及上述領域的文學交流。

李儀，中國政法大學法學博士、中國社科院博士後，現任河南省南陽市人民政府副秘書長、法制辦主任。（如需轉載該篇文章，請聯繫本公眾號獲取授權）

編者按：對作者投稿本公眾號和關注探討監察體制改革深表感謝，作者作為非紀檢監察機關和檢察機關的工作者，從我國監察歷史和現實狀況出發，結合自己的所想所思，對我國監察制度改革提出了自己的想法和建議，值得我們親身經歷和參與改革的反腐工作者學習交流和發出自己理性的聲音。

2016年11月7日，中共中央決定在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作，部署在3省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。這是黨中央深入推進黨風廉潔建設和反腐敗鬥爭，構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制的偉大舉措。

「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。」 權力具有與生俱來的腐蝕性。自國家產生以來，人們就不斷探索如何把權力關進位度的籠子里，以保障國家機器的正常運轉。

中國歷代王朝在漫長的歷史長河中積累了豐富的監督、制約官吏的寶貴經驗，形成了發達的監察制度，其中不少機制或許對我們今天的監察體制改革有一定借鑒意義。

一、不按行政區劃層層設置監察機關，注重以巡察方式監督地方

許慎《說文解字》：「監，臨下也。」監察機關職責在於監督官吏履行職責，確保國家機器正常運轉；監察官員是「治官之官」。從監察工作的這一性質出發，中國歷代王朝一般採取了以中央監察地方，以上級監察下級的運作機制監督地方各級官吏，不按行政區劃層層設置監察機關。

秦漢時期地方實行郡縣兩級制。秦朝在郡設監郡御史，常駐地方，代表皇帝監察地方官吏；縣級政權未設專職監察機關。漢武帝時廢監郡御史，打破行政區劃，將全國劃分為十三個監察區，以刺史主其事，監察轄區各郡。

唐朝地方為州縣兩級制，監察區設置亦跨行政區劃，分全國為十道（開元二十一年改為十五道），各道設專職監察官員按察使。

清朝中央監察機關都察院下按行省設監察御史監察地方，在地方則各地總督例兼都察院右都御史銜，各省巡撫、包括漕運總督、河道總督例兼右副都御史銜，行使監察之權，亦未按省、府、縣的三級地方行政區劃層層設置監察機關。

中共中央辦公廳印發的《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》明確由省（市）人民代表大會產生省（市）監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，各級人大是各級權力機關。監察委員會由人大產生、向人大報告工作並對人大負責，這明顯提高了監察機關的位階，有利於加強對一府兩院和其他公職人員的監督。

我國目前共有全國人大、省級人大、市級人大、縣級人大、鄉級人大五級人民代表大會，從理論上而言，在未來自然可以產生五級監察委員會。但是，由於鄉鎮一級不存在檢察機關轉隸問題，所以鄉鎮一級監察委員會在現實中也就不存在建立的可能。

從監察工作的實際需要來看，未來監察委員會的設置可以借鑒我國歷史上的經驗，不必按行政區劃層層設置。

我國目前存在的紀委、行政監察機關、檢察院「三駕馬車」並行的反腐敗機制之所以長期以來效果有限，除因「政出多門」導致的力量分散外，應該說與監察機關按行政區劃層層設置的做法有一定關係。

監察機關按行政區劃層層設置，意味著各級監察機關應擔負起監督同級公權力機關公職人員的主要責任。然而我國多年反腐敗的歷史經驗表明同級監督不容樂觀。著名反腐專家、中國紀檢監察學院原副院長李永忠曾經感嘆，這麼多年來，幾乎沒有一位黨政主要領導的腐敗問題，是由同級紀委監督檢舉揭發的。十八大以來反腐成效卓著，恰恰是中紀委牽頭主動出擊，以上率下，打破以往同級監督的沉悶局面，強力推進中央監督地方，上級監督下級的結果。

監察委員會不必按行政區劃層層設置，是根據監察工作的性質作出的設想，與當前跨行政區劃司法管轄制度改革精神保持一致，應沒有違背憲法基本原則。

中國歷代王朝不按行政區劃層層設置監察機關，並不意味著忽視對地方官員的監督。出巡監察制度有效解決了地方「天高皇帝遠」監督難的問題。出巡監察制度指由中央派出監察官代表朝廷巡察地方政事。巡察有定期巡察與不定期巡察兩種。漢代十三州部刺史，唐代十道按察使，清代十五道監察御史基本工作方式均為定期巡察轄區各地方。不定期巡察，指中央根據形勢需要，臨時選派官員巡視地方，事畢歸朝復職，不固定巡察時間。

出巡監察以走出衙門主動出擊的方式改變坐等人民檢舉的被動監察方式，可在相當程度上減少坐鎮監督容易出現的虛監、失監的官僚主義現象，極大提高了監察的實際效果。

十八大以來反腐效果明顯，應該說與中紀委充分運用黨章規定的巡視制度，發揮巡視監督作用有密切關係。2015年8月17日，中紀委書記王岐山在出席學習貫徹《中國共產黨巡視工作條例》電視電話會議講話時透露：「中央紀委立案審查的領導幹部中，一半以上是根據巡視移交的問題線索查處的。」

未來的監察委員會如不按行政區劃層層設置，完全可借鑒傳統監察制度中的巡察制度，在我黨現有巡視制度的基礎上構建監察委員會的巡察制度，確保中央對地方，上級對下級的監督效果。

二、注重監察立法，明確監察事項及監察重點

中國歷代王朝為使監察活動有章可循並保證監察效能的發揮，均注重監察立法，以法律形式明確監察事項及監察重點。

漢武帝時為打擊地方二千石的高官及其子弟，以及作為其社會基礎的強宗豪右的違法作亂行為，加強中央對地方的掌控，制定了《六條察郡之法》（簡稱《六條問事》）。《六條察郡之法》（簡稱《六條問事》）明確監察重點為：「強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡」；「二千石不奉詔書，遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸」；「二千石不奉詔書，遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸」；「二千石子弟恃怙榮勢，請託所監」等六種情形。十三州部刺史以此為準巡察地方，地方高官、豪強及其子弟為之斂跡，收到了預期的良好效果。

漢武帝《六條問事》對後世監察立法具有深遠的影響。據《新唐書》記載，玄宗開元年間曾仿漢制制定《監察六條》。

清朝監察立法集歷代監察法之大成，編纂了專門的監察法典《欽定台規》，詳細列舉了監察機關的彈劾事項。根據《欽定台規》，凡官吏失職，違法犯罪，以至個人思想品德、生活作風等，無不在糾彈之列。

十八大以來反腐敗工作能夠順利推進，應該說與黨中央推出「八項規定」、「六項禁令」和反「四風」等一系列規定，明確監督重點有密切關係。

十八屆四中全會明確全面依法治國。未來國家監察委員會工作的開展須有法可依。中國行政法學研究會會長、著名法學家馬懷德教授已在《學習時報》上撰文，提議修改《行政監察法》並更名為《國家監察法》。可以說借鑒歷史經驗，制定統一的監察法典，明確監察機關的監察職責、監察事項及監察重點已迫在眉睫。這將關係國家監察體制改革的成敗。

三、嚴格監察官任職條件

「御史之職，邦憲是司，先正其身，方可行事。」徒法不足以自行。歷代王朝為確保監察機關有效發揮監察職能，無不重視對監察官的選任。明太祖曰：「御史當用清謹介直之士，清則無私，謹則無忽，介直則敢言。」

在此次國家監察體制改革試點方案中，中央特別提出要整合反腐敗資源力量、擴大監察範圍、豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體系。可以說黨中央對此次國家監察體制改革寄予了構建不同於西方三權分立的「把權力關進位度的籠子里」的「中國方案」的厚望。為確保監察委員會切實擔負起反腐重任，監察委員會監察員任職條件宜借鑒歷史經驗，德才兼備，從嚴規定。

從歷代王朝有關規定來看，監察系統官員任職條件比其他系統官員任職條件要嚴格的多，一般須同時具備三方面的素質，首先應具備清正剛直、疾惡如仇的品質；其次要具備較高的文化素養；再次，應有一定實際工作經驗。

就基本品德而言，監察委員會擔負反腐重任，監察官人選應具備剛直敢言、公正無私的品質自不待言；就文化素養而言，作為「治官之官」，在依法治國的大背景下，監察官人選理應通過國家統一的法律職業資格考試；就辦案能力而言，監察官人選如無一定實際工作經驗，僅憑書本知識與一腔熱血，恐難勝任複雜的監察工作。

四、以多重機制防止監察權濫用

「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。」監察機關、監察官員也不例外。中國歷史上監察權過度膨脹，監察官濫用職權，逞威作福，干擾正常行政事務乃至貽害地方的例子也不罕見。

中國歷代王朝無不通過多重機制防止監察權的濫用，除前面提到的以監察立法明確監察事項、嚴格監察官任職條件可在相當程度上確保監察機關準確行使監察權外，尚有頗具特色的互監製、巡按輪換制等制約監察權的有效機制。

互監製，即允許監察機關之間與監察官員之間互監互糾。如宋代曾制定《諸路監司互察法》，規定發運監司互相覺察。明朝《憲綱》中亦明確規定了互察之制：「凡巡按御史彈劾三司不職；按察司官亦得糾巡按失職。」「巡按清軍，巡鹽刷卷御史，同事地方，固宜同寅協恭，亦要互相糾察，以清憲體。」

巡按輪換制，即對各監察區的監察官實行定期輪換。如唐代的十道巡按史兩年一輪換，明清巡按御史為一年一輪換。古人已清醒的認識到：「監臨之任，不可以久也，久則情親而弊生，望輕而法玩。」

為防止監察委員會自身濫用權力，在未來似可借鑒傳統監察制度中的互監製，允許同級監察委員會之間、同一監察委員會監察官之間實行互監；借鑒巡按輪換制的精神，對監察官實行任期限制。

事實上，十八大以來中紀委在強力反腐的同時也相當注重自我監督的建設，明確提出打鐵還需自身硬、要防止燈下黑，已設置了相關的內部監督機構，比如「紀檢監察幹部監督室」，專門對內部人員進行監督。至於領導幹部任期限制，在我國現在政治生活中已屬常態。

當然在今天全面依法治國的大背景下，在未來要防止作為監督機關的監察委員會自身濫用權力、發生腐敗，目前首要的也是最基本的應該是以法律形式明確監察委員會的權力邊界。

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