周弘：計劃經濟體制條件下的中國對外援助 | 檢書11
以「總交貨人部制」和「承建部負責制」為基本制度框架的中國對外援助管理體制在特定的歷史條件和制度條件下是適合中國的國情的。這個制度框架在新中國成立後的近30年間，為中國拓寬對外關係渠道，粉碎西方世界對新中國的封鎖作出了重要的貢獻。具體來講，就是為了生存和發展，中國需要通過提供對外援助在第三世界發展中國家廣交朋友，而與對中國援助的需求相比，中國當時的國力不逮。為了集中緊缺和有限的資源，完成一些援外項目的攻堅，實現外交戰略的突破，一種能夠協調各個機構，最有效地調動各種資源的體制就應運而生。這種以中央計劃和各方配合為主要特徵的體制隨著中國國力的增長和對外援助需求的擴大而逐步形成由中央直接負責制定援外政策、相關部委負責援外政策的執行和項目管理的體制。
一、計劃經濟體制下中國對外援助的基本工作流程在這種體制下，中國對外援助的基本工作流程是：黨中央和國務院對援外工作統抓統管，特別是周恩來總理親自過問，研究並指導援外工作，各分管部委直接對中央負責，實行單位負責制，在「總交貨人部制」下是交貨人部和總交貨人部負責，在「承建部負責制」下是承建部門負責，負責的內容涵蓋考察工作、規劃工作、計劃管理、施工管理、設備材料的供應和管理，以及財務管理、出國人員選派和思想教育，實習生培訓，項目竣工管理，總結和技術合作等很多細緻的行政管理步驟，並填報統計報表。各交貨人部和承建部之間，各省部專業援外機關之間，建立專業的行政責任網路關係和行政責任關係，通過遍布各省和部委的「援外辦公室」，相互協調配合，上情可以下達，全局可以統籌，保障了援外政治任務的順利執行。
承建部負責制的出現是一種自然的發展。當時，中國與外方就援建項目達成協議後，通常由國務院發文給相關的部委，責成其按照援外「八項原則」，按時、保質、保量完成任務，並對建設項目的技術和經濟承擔責任。但是，援外項目涉及很多領域，例如鐵路、農業、輕工、廣電、文化等。所以，國務院又要發文給其他相關部委，責成其作為協作部，配合承建部（可以是其中任何部委）工作。為了便於協調，承建部設「援外辦公室」，抽調各類專家負責項目建設過程中及建成後的日常管理工作。各省市也設立援外辦公室，承建部具體指定各省市落實援外項目中需要的設備材料、包裝發送、國外施工、質量檢查、設備安全調試等工作，由承建部對國務院直接負責。責任關係的清晰保證了中國在經濟並不發達的條件下建成了一批質量一流的項目。
二、過度的行政管理種下援受雙方不平等的種子
計劃經濟體制下的缺憾也是明顯的。筆者曾經引述過一段摘自《當代中國的對外經濟合作》的精闢論述：
承建部負責制和總交貨人部制一樣，單純靠行政手段管理經援項目，財務管理實行預決算制，一切費用實報實銷，項目投資多少，建設周期長短，工程質量優劣，同執行單位的經濟利益沒有關係，不利於充分調動項目執行單位和廣大援外人員的積極性。這些弊病在七十年代末暴露得更為明顯。
除了行政管理手段的缺憾外，過度的行政管理還導致了「只算政治賬，不算經濟賬」的弊端。由於中國領導人承諾將自己最好的技術和物資用於對外援助，執行人員有時出於政治考慮而勉強滿足受援國不太合理的要求，犯了周恩來總理批評的「不結合當地實際」「不調查研究」的錯誤。有時，中國為了完成任務而竭盡全力幫助一些受援國進行工業生產，越俎代庖地完成從設計、施工、安裝到試運行的「交鑰匙」工程，結果卻造成了受援國的依賴，也種下了援、受雙方不平等的種子。
方毅部長曾生動而嚴厲地提出過批評，他認為，少數援外人員中的大國沙文主義和民族利己主義有所抬頭，例如有些同志認為我們援助民族主義國家，是「凈交窮朋友」「背包袱」。有些同志看到某些國家人民生活水平較高，工業技術水平也不低，就認為我們援助他們是「窮幫富」「低幫高」。有些同志不懂得援助是相互的道理，只看到我們援助別人，看不到人家對我們的支持。這些同志看問題有片面性：只看局部，不看整體；只看經濟，不看政治；只看眼前，不看長遠；因而都是不正確的。有些同志「居功自傲」「自作主張」、「擺"專家』架子、不平等相待，極少數人不尊重受援國的政府法令和風俗習慣，雖屬少數，但對外影響極壞」。有些項目設計標準偏高，脫離實際，甚至盲目追求先進，不適合受援國國情，造成浪費。有的國家天氣很熱，廠房設計卻沒有考慮有效的通風設施，反而開天窗，夏天陽光直射，室溫很高。有些項目組人員對受援國的調研不深不透，考察和設計脫節，也有的對援外設計標準和質量審查把關不夠，有些出國人員業務水平低，有些項目派遣人員偏多，貫徹勤儉辦援外方針不夠，管理制度不嚴格，以「援外特殊」為由，大手大腳、鋪張浪費等。方毅對這些現象進行了逐一批評，並指出外經部宣傳八項原則和勤儉辦援外的力度不夠，需要加強。
事實上，中國的援外主管單位（即外經部）不間斷地警示參與援外的人員和機構要實事求是、厲行節約、因地制宜，合理降低工程造價，反對寬打寬用、不講經濟核算和不計成本的現象，要求力爭做到「投資少、收效快，充分發揮援外資金的效用」。要求援外各部門「加強計劃管理，認真貫徹勤儉辦援外的方針」，並加強調查研究，認真總結經驗，還出台了《援外成套項目設計總概算編製辦法》等規定。但是在實施過程中，由於行政約束力大大高於經濟約束力，所以導致行政管理也往往先於、重於經濟管理，且缺少有效的經濟管理手段，因此為了「完成任務」而不惜代價的情況從體制上看是難以避免的。久而久之，中國援外的規模超出了中國社會主義初級階段的承受能力，在中國恢復了在聯合國的合法席位，國際地位空前提高，因而發展中國家對中國的援助需求日益增多的情況下，中國對外援助規模急劇擴大。
1971年至1975年，中國對外援助支出增長過猛，占同期國家財政總支出的比例高達5.88%，其中1973年高達6.92%。所以，改革是必然趨勢，關鍵在於改革的時機或發端，以及路向和方式的選擇。在20世紀70年代，雖然中國的對外援助改革並沒有成為明確的口號或目標，但是從對外經濟聯絡部的多次全國性援外工作會議（1971、1972、1973、1975、1977）討論的主題來看，改革已經呼之欲出。這些會議多次強調援外工作的要義是促進受援國自力更生，而且還明確指出，中國援外工作中存在大國主義的思想傾向，存在脫離實際、貪大求洋、鋪張浪費的傾向，要求援外政策和執行機構要因地制宜、講求實效、勤儉節約。
在實行改革開放政策之前，中國在援外體制方面已經進行了大幅度的規制建設，例如建立了援外工程的開竣工制度和程序，明確了倉庫財務管理方法和經濟援助設計費用計價方法，出台了援外人員的各項補貼和出國人員的教育和紀律等相關規定。在規章制度中，還細緻地制定了援外工程的考察規範，規定了出國考察前的準備工作，細緻到了對援外工作人員的專業、思想和身體情況都提出了具體的標準。根據援外工作的特殊情況，提出「專業配齊、專業對口、一專多能、有獨立工作能力」等要求。此外，還提出了援外考察人員參與設計等規定，避免援外工程設計與現實要求脫節而造成設計不合理和浪費。
應當說，對外經濟聯絡部的工作是細緻入微的。根據周恩來總理的指示精神，具體地從尊重受援國的角度出發，研究並提出了有關受援國工業布局的規劃意見，在有關項目的原材料供應、產品銷售、動力和水源、自然地理、交通運輸、協作關係等方面都規定要進行綜合分析，權衡利弊，提出經濟合理的方案。甚至對於如何應對受援國提出的不合理要求，也有明確的指示，即以誠懇的態度、耐心的說服和平等的協商等方式來解決分歧，既不可操之過急，也不模稜兩可，以避免或減少執行過程中由於不堅持原則、不考慮能力、不講究經濟技術合理性，而給援外工程帶來包袱和後患的情況發生。因為那樣會最終損害中國和受援國之間友誼。對外經濟聯絡部和外交部還曾經發文，要求中方人員勸說受援國，不要為中國援建項目修建紀念碑並防止類似的大國主義傾向。商務部要求各駐外機構在與受援國合作時，「以對方為主，我方當好參謀」，處處注意尊重受援國主權，並於細節中體現中國的國際主義精神。正是這種精神成為令發展中國家信服的力量。應當說，當時中國的援外工作，無論從戰略指導、原則制定，還是從工程設計、人員派出和後勤保證等角度看，都集中了中國的最高水平。換句話說，中國通過援外工作展現給受援國的是中國各領域中最優秀的一面。
中國對外援助中體現的高水平依靠的是全國一盤棋的組織和協作結構。在援外任務日益加重的整個20世紀70年代，根據周恩來總理的指示，在全國絕大多數省、直轄市、自治區都成立了對外經濟工作機構。這些機構負責宣傳中國的國際主義，同時，負責組織落實中國的對外援助項目，管理、審查、協調、協助解決援外工作中出現的問題，形成了多層的援外積極性。
但是，如前所述，由於只算政治賬而不算經濟賬，中國援外工作中不斷受到重視，但始終無法糾正的不講求實際、不因地制宜甚至大國主義傾向還是屢禁不止。單靠行政手段去解決行政體制內的弊端就如同臨淵羨魚、紙上談兵。因此，儘管相關部門年復一年地強調，並採取各項行政措施，但是對外援助的體制、機制、政策、方式等方面的全面改革卻一直拖到了全國實行改革開放政策以後。在國際政治領域裡，中國的受援大國阿爾巴尼亞和越南在新的國際形勢下與中國反目，更給中國對外援助事業敲起了警鐘，促使中國反思對外援助政策，並開始就援外問題進行戰略性調整。
圖書信息
《外援書札》周弘著中國社會科學出版社 2015年10月
作者簡介
周弘，中國社會科學院研究員、中國社會科學學部委員、國際學部副主任、中國歐洲學會會長。近期出版物有：《重新認識歐洲》《盤點中歐戰略夥伴關係十年》等。
（本文內容來源於《外援書札》第六章《外援在中國》，由騰訊思享會合作方中國社會科學出版社提供，發布時有刪減。未經允許，請勿轉載，否則將追究法律責任。編輯整理： 李大白 張寧）
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