史家之眼︱中韓人口政策演變有什麼不一樣
50年來中國生育政策演變之歷史軌跡 建國初:從禁止隨意打胎到主張節制生育 本文主要梳理了1949年到1999年的50年間中國生育政策的歷史過程。建國初期,由於多年戰亂後社會轉入安定,人口出現了較快增長。因政府致力於恢復戰後秩序,未能提出明確的生育政策。當時的政府文件對打胎和節育作了嚴格的限定,實際上執行的是不成文的鼓勵人口增長政策。如1950年4月發布的《機關部隊婦女幹部打胎限制的辦法》規定「禁止非法打胎」,除繼續妊娠會嚴重危及孕婦或嬰兒健康,在此情況下經過層層批准允許打胎,其他的打胎行為都是非法。1954年11月衛生部發出通知,明確「避孕節育一律不加限制」,「凡請求避孕者,醫療衛生機關應予以正確的節育指導」。政府開始逐步主張節制生育。1957年,毛澤東在多次講話中都涉及控制人口問題。毛澤東提出「設一個節育委員會」來「提倡節育」;「人類在生育上頭完全是無政府狀態,自己不能控制自己。將來要做到完全有計劃的生育」。在毛澤東多次講話的鼓舞下,人口學家馬寅初於1957年7月發表著名的《新人口論》一文,提倡節制生育。毛澤東關於人口問題的講話發生逆轉 1958年到1959年,中央已經孕育起來的控制人口思想受到嚴重干擾。1958年開始的大躍進運動,給人們傳遞了兩個錯誤的信息:人海戰術的工農業大生產運動頓時使農村剩餘勞動力找到了出路,甚至感到勞動力不足;過分誇大人作為生產者的作用,我國人口過多帶來的困難被淹沒在浮誇的海洋里。從1957年到1958年,毛澤東關於人口問題的講話發生重大轉變。毛澤東1957年說人口「少生一點就好了」,1958年則認為「現在還是人少」,「人多議論多,熱氣高,幹勁大」;毛澤東1957年要求節育,「不然人口達到八億再搞就晚了」,1958年則說「應看到人多是好事,實際人口到七億五至八億時再控制」,並且不主張宣傳人多帶來的困難,認為這會「造成悲觀空氣」。由於毛澤東思想上的轉變,在「大躍進」和「反右」鬥爭擴大化的背景之下,馬寅初的《新人口論》也遭到批判。「文革」後期計劃生育政策正式形成 「大躍進」加上自然災害,給國家造成嚴重的困難。1960年,黨和國家領導人認識上已經轉變過來了,同年全國人大二次會議,通過了《1956年到1967年全國農業發展綱要》,綱要規定:「除少數民族地區以外,在一切人口稠密的地方,宣傳和推廣節制生育,提倡有計劃地生育子女……」在家庭生育子女的要求上,尚未發布正式文件,但在群眾性宣傳中已出現「一個不少、兩個正好、三個多了」的說法。1966年至1969年,動亂的社會環境使得計劃生育政策無法實施。1966年至1970年,5年間凈增人口超過1億,每年出生人口在2500萬到2700餘萬之間徘徊。 1970年至1980年初秋,全面推行計劃生育。1970年6月,周恩來指出:「計劃生育屬於國家計劃問題,不是衛生問題,而是計劃問題。你連人口增加都計劃不了,還搞什麼國家計劃!」自此,人口計劃便正式納入第四個五年計劃中。1973年國務院計劃生育領導小組成立,各地相繼建立計劃生育工作機構。我國逐漸形成「晚、稀、少」的生育政策,並發展為「晚婚、晚育、少生、優生」。並且,政府提出了「控制人口數量,提高人口素質」的人口政策。從提倡生一孩到只准生一孩 1980年9月,國務院宣布調整計劃生育政策,指出:「在今後二三十年內,必須在人口問題上採取一個堅決的措施,就是除了在人口稀少的少數民族地區以外,要普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子,以便把人口增長率儘快控制住,爭取全國總人口在本世紀末不超過十二億。」這種一孩政策一直持續到1984年春。
1980年計劃生育政策的強化,可以歸納為以下三點:一、「提倡一對夫婦只生育一個孩子」已經不是七十年代的「提倡」,實際上變成了一對夫婦只能生育一個孩子的政策,或簡稱一孩政策;二、從70年代「最多兩個」轉變為嚴格控制生育第二個孩子,城鄉無一例外;三、70年代,政府對少數民族地區沒有採取計劃生育政策,1980年則改為實行比漢族寬鬆的計劃生育政策。事實上,新政策只在城市具有可行性,因為城市的總和生育率(即國家婦女在育齡期間,每個婦女平均的生育子女數)在1980年已經降到1.15,就算政策允許生兩個孩子,也能做到基本上生一個。但新政策在農村不具備可行性,廣大農民群眾以各種辦法規避一孩政策。條件符合可生二胎鑒於一孩政策在農村難以為繼,1984年4月以中共中央批轉國家計劃生育委員會黨組《關於計劃生育工作情況的彙報》,即俗稱的7號文件,主要內容包括:在農村適當放寬生育二胎的條件;嚴禁徇私舞弊和不正之風;人口在一千萬以下的少數民族允許一對夫婦生育二胎,個別可生育三胎,不準生四胎。 這一政策比較合情合理,因為政策放寬後,實際生育率並沒有因此而上升,反而略微下降了。作者認為,倘若沒有1980年生育政策的從緊調整,沿著70年代形成的頗得民心的晚、稀、少的生育政策發展下去,2000年人口目標要比預期的控制得更好。在20世紀的最後十年政府主要是維持既定的人口政策。
韓國人口政策的兩次轉變 從朝鮮戰爭後的嬰兒潮到「少生優生」 朝鮮戰爭前的1950年,韓國人口為2000萬。戰爭結束後,韓國政府推行鼓勵生育政策,加之深受「多子多福」的儒教倫理思想影響,在韓國人特有的「生下來反正餓不死」觀念驅使下,韓國出現了嬰兒潮,人口暴漲。1960年韓國人口達到2500萬人。這10年韓國人口年增長率為3%,每個家庭平均6.3名子女。1961年,朴正熙軍政府認為人口暴漲會制約經濟增長,採取控制人口政策,提出「不節制生育的後果不免是乞丐」的口號。1966年,開展「3·3·35運動」,即一個婦女生育三胎,三年三胎最晚生育到35歲;1973年,變成了「不分男女,優育標準兩個」;到了80年代提出獨生子女政策,口號是「兩胎也多」,「一胎就可以滿足」,「我們就生一胎吧!」甚至出現「即使生一個,三千里江山也滿員」的鼓勵不生育口號。上述舉措的實行,是韓國人口增長緩慢的重要原因。韓國人口增長率1988年降至1%,2010年為0.46%。從2001年至2012年,韓國的總和生育率持續12年低於1.3,低生育率是發達國家共同的社會問題,韓國更嚴重。韓國現有5000萬人,韓國人口學家預測,按照目前趨勢,2018年將是韓國人口的頂峰年,此後人口絕對數下降,到2100年將減少到現在的1/3。韓國獎勵生育應對人口問題作者認為晚婚、迴避婚姻和生育意願低是造成超低生育率的三大原因。與低生育率相伴隨的則是人口老齡化。從20世紀90年代中期起,為應對低生育率和人口老齡化,韓國政府採取了如下措施:調整人口生育政策。1994年韓國政府放棄了限制生育政策,2004年,更實行獎勵生育的人口政策。設立強有力的領導機構。2005年韓國總和生育率降至1.08人後,盧武鉉總統成立了低出生率及老齡化社會委員會,由總統任委員長。出台了鼓勵生育的綜合對策。盧武鉉時期投入30.5萬億韓元(約合300億美元)的資金,目標是到2010年,使韓國總和生育率達到1.6。而李明博計劃在5年內投入78.5萬億韓元解決人口總數減少的問題。禁止墮胎。從2004年起,韓國政府將執行了半個世紀的「勸告墮胎」政策轉變為「杜絕墮胎」。 另外還採取了減輕家長撫養兒童的經濟負擔、鼓勵跨國婚姻、積極引進外國勞動力的舉措。這些措施能否有效緩解未來韓國人口下降的趨勢還有待觀察。
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