建國初期國防領導體制的演變（五）

06-30

五、設立中華人民共和國國防部

雖然新中國沒有建立由國防部領導武裝力量的體制，但在1954年9月的第一屆全國人大一次會議上仍然設立了國防部，作為國務院的組成機構。原中央人民政府人民革命軍事委員會主持日常工作的副主席彭德懷被任命為國務院副總理兼國防部長。

與國務院其他組成機構不同的是，國防部沒有專門的下屬部門和機構。原來冠以「中央人民政府人民革命軍事委員會」名義的軍隊各總部也未使用「國防部」的名義，而改為冠以「中國人民解放軍」。而且，中共中央決定成立軍事委員會正式成立後明確規定，中央有關軍事工作的決定由內部系統傳達時使用軍委的名義，須公開發布的命令和指示則用國務院或國防部的名義下達。因此，國防部從成立之時便是一個虛設機構，只承擔代表中共中央軍委公開發布命令和指示的職能。

為了便於這種特殊的體制開展工作，彭德懷在主持中共中央軍委日常工作的同時，也被任命為國防部長。隨後，軍委又決定以軍委辦公廳作為軍委辦事機構，併兼任國防部辦公廳，對外則使用「中華人民共和國國防部辦公廳」的名義。

如前所述，恢復由中共中央軍委領導軍事工作的體制，是從歷史的角度和當時的實際情況出發。而建立「虛設」的國防部也是基於當時國情的考慮。

1954年憲法規定「中華人民共和國的武裝力量屬於人民」，國家主席「統率全國武裝力量」，國務院行使「領導武裝力量的建設」的職權。黨的意志向國家意志轉化的過程必須遵循法定的合理程序。實現黨的領導、實現意志轉化的程序應該符合憲法的規定，尊重人民代表大會的地位和職權。從憲法和法律的角度，解放軍是一支國家的軍隊。黨在軍事工作的路線、方針、政策，須經過法定程序，由政府代表黨將其轉化為國家意志。因此，由政府體系中的國防部代表中共中央軍委對外發布命令和指示，體現出執政黨（中共）對憲法的遵守；同時，由國防部行使政府領導武裝力量建設的職權（雖為名義上）也符合國際慣例；而將國防部「虛設」又可確保中共中央軍委對軍事工作的絕對領導。

除了確定由國防部代表中共中央軍委公開發布命令和指示，全國人大制定通過的一系列法律法規，也賦予了國務院、國防部領導武裝力量建設的職權。例如，1955年2月通過的《軍官服役條例》規定大元帥和元帥軍銜，經全國人大常務委員會決定，由國家主席命令授予；大校至上將晉級，由由國務院總理命令授予；少校至上校晉級，由國防部長命令授予。總參謀長、總政治部主任、總後勤部長和政治委員，經全國人大常務委員會決定，由國家主席任免；師及師以上軍官職務，由國務院總理任免；副師、正團軍官職務，由國防部長任免。

1954年11月9日，中華人民共和國主席毛澤東根據第一屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議的決定，任命粟裕為中國人民解放軍總參謀長，劉伯承為中國人民解放軍訓練總監部部長，羅榮桓為中國人民解放軍總政治部主任和總幹部部部長，葉劍英為中國人民解放軍武裝力量監察部部長，黃克誠為中國人民解放軍總後勤部部長，楊立三為中國人民解放軍財務部部長。

由於國防部只是一個「虛設」機構，因此，雖然法律賦予了國務院和國防部某些領導武裝力量建設的職權，但涉及軍隊建設的各項具體工作實際仍由中共中央軍委及其領導下的解放軍各總部辦理。例如，1950年代初期的軍銜評定工作始終是在軍委領導下，由總幹部部及相關業務部門具體實施，最後呈報全國人大常委會及國務院、國防部履行法律手續。

1955年9月3日，總幹部部向周恩來總理並劉少奇委員長呈報了履行授予元帥軍銜法律手續的報告。16日，周恩來致函全國人大常委會，建議授予朱德等10人以中華人民共和國元帥軍銜。23日，全國人大常委會第22次會議通過授予朱德等10人元帥軍銜的決議。並由國家主席毛澤東當日發出命令予以公布。國務院在全國人大常委會通過授予元帥軍銜決議的同時，也通過了將官的授銜名單（20日經軍委決定，並由總幹部部上報）。27日，全國人大常委會和國務院先後舉行元帥和將官軍銜的授銜典禮，中央軍委也以電報的形式公布了將官授銜名單。對於校官軍銜，則是由各單位將評定方案呈報總政和總干審查，再由業務部門分批呈報軍委，通過後以國防部長名義頒發授銜命令公布。後來為了簡化手續，改為中、少校由各大單位代國防部草擬授銜命令，總政總干審閱校正，呈國防部批准蓋章公布。

又如，1955年2月11日，國務院和國防部發布《關於全國軍區重新劃分的決定》，將6個大軍區調整為12個大軍區。但早在1954年12月12日至22日的中共中央軍委第一次擴大會議上，即討論了全國軍區劃分的問題，並制定實施方案。由國務院和國防部發布命令只是履行法律上的程序。

1958年7月，中共中央軍委擴大會議在《關於改變組織體制的決議》中進一步明確規定，中央軍委是中共中央的軍事工作部門，是統一領導全軍的統率機關，軍委主席是全軍統帥。國防部是軍委對外的名稱。軍委決定的事項，凡需經國務院批准，或需用行政名義下達的，由國防部長簽署。因此，國防部同中共中央軍事委員會之間屬於「表」「里」關係。這種全新的國防領導體制，是中國共產黨在領導中國革命和建設過程中，借鑒蘇聯經驗，結合自身特點所進行的大膽探索與實踐。