秦前紅：中國憲法實施需要研究的若干問題

點擊標題下「大案」可一鍵關注

文/秦前紅

如何實施憲法，並使憲法具有權威，在當下似乎成為中國社會的一致共識。中國共產黨作為一個能夠代表全體人民根本利益的政黨，在其十八屆四中全會公報中即明確提出了要「健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制」。

中國第一部憲法——1954年憲法僅僅規定全國人大有法律制定權，如此過於單一集中的立法許可權配置顯然不能滿足一個地廣人多的國家需求，因此到了1956年全國人大又授予全國人大常委會以法令制定權。上世紀七十年代末八十年代初為了配合中國經濟改革，又賦予一定層級的地方人大以地方法規制定權。到了2000年，中國制定了《中華人民共和國立法法》，正式將中國法律體系固化為憲法、基本法律、法律、行政法規、地方性法規、部門規章、政府規章所組成的龐大體系。由此而產生以下幾個問題：1.憲法監督的對象是什麼？是否是除憲法以外的所有法律性文件？如何通過憲法監督實現社會主義法治體系的有機整合，力避法律、法規相互打架的現象？2.儘管憲法較之於普通法，其修改制定程序更為嚴格。但在中國這樣一個執政黨具有高度主導能力的國家裡，修憲、制憲的程序門檻近乎沒有實質意義。這樣便合邏輯產生一個問題，當憲法本身有重大瑕疵，並進而影響到了公民基本權利和國家社會發展時，那麼相應的救濟手段是否僅限於憲法修改一途？畢竟修憲耗費的法治成本更高，如何通過激活憲法解釋條款，使得憲法能夠有效回應社會期待？3.法治國家一個意義化約便是一切組織和個人都在憲法法律範圍內活動，但中國的執政黨過去在整體上並未完全處於憲法法律的規制之下。一方面執政黨有著自己治國理政的路徑依賴，她要依靠自己的組織動員、政策引導、會議政治等方式型塑社會；另一方面領導黨的角色期待，使得它不斷溢出憲法、法律的變革路線。是以如何認知並且對待黨規黨法問題，成為中國違憲審查的最大瓶頸。

中國憲法規定人民代表大會制度是根本政治制度，全國人民代表大會是最高國家權力機關，全國人大常委會是最高國家機關的常設機關。國家的行政機關和國家的司法機關（法院、檢察院）都由人大產生，並且向人大負責。它們與人大之間不是分權制衡關係，而是分工監督關係。因此有關中國到底採行那種違憲審查模式一直存在激烈的爭論。無論是採用奧地利、德國的憲法法院模式，還是採用美國的司法審查模式，抑或是採用法國憲法委員會模式，又或者是創立中國版的違憲審查模式，都面臨如何處理違憲審查機關與全國人大及其常委會之間權力配置關係問題，並進而影響到全國人大及其常委會制定的法律能否成為違憲審查對象問題。中國憲法第62條規定全國人民代表大會有權「改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定」。按照中國權威機關的解釋，上述所稱的「決定」包括全國人大常委會所有制定法律的行為。由此推而論之，若全國人大常委會的法律違背憲法和全國人大的法律，全國人大可以行使違憲審查權，宣布撤銷或者無效。但這僅僅是邏輯上的可能，實際上幾乎不可能發生。箇中原因在於：全國人大常委會事實上掌控著全國人大所有議程，任何針對全國人大常委會的違憲質疑在程序上幾乎難以啟動；全國人大常委會組成人員行政級別更高，被認為更有經驗、更有能力履行人大代表職責；全國人大常委會即便有不適當的決定或者立法，為了不損害人大常委會的權威，亦會採取人大常委會自行糾錯的辦法；在中國無論是全國人大還是全國常委會的立法，其過程也受到執政黨的控制或影響。執政黨樂見協商糾錯的辦法而非採取對抗審查的辦法。中國憲法第67條規定：全國人大常委會解釋憲法，監督憲法的實施；解釋法律；監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的工作；撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；撤銷省、自治區、直轄市制定的同憲法、法律、行政法規相抵觸的地方性法規、決定和命令……中國法律界據此一致認為全國人大常委會為憲法監督機關。但問題在於：全國人大常委會一年僅開七次左右會議，每次會議會期僅為4天左右，它如何能擔負起經常性監督憲法實施的職責？監督憲法實施當然需要解釋憲法，但問題是解釋憲法一般認為具有同憲法相等的效力，那麼人大常委會是否會利用釋憲權力將自己違憲行為合憲化？是否會利用釋憲權力將全國人大制定的法律的解釋為違憲(這樣人大與常委會的關係必然出現錯位）？全國人大常委會既解釋憲法又解釋法律，這兩者在解釋程序、解釋效力上到底有何不同？全國人大常委會監督法院、檢察院工作是否可以監督個案？是否可以直接改變或者撤銷最高法院、最高檢察院的司法解釋？當然最為重要的是至今尚未制定全國人大常委會解釋憲法程序法，以至於全國人大常委會解釋憲法是自行啟動，還是依職權啟動？解釋決定是全體一致通過還是絕對多數通過？全國人大常委會解釋憲法的方法如何採行，比如文意解釋、體系解釋、歷史解釋、目的解釋等諸多方法之間，如何確定解釋方法先後順序等？這些問題不解決，憲法解釋條款依然還是冰凍條款。

2005年全國人大常委會成立「法規審查備案」機構，下設於全國人大常委會專門委員會法制委員會之下，旨在回應社會有關人大常委會在違憲、違法審查方面無所作為的指責。但這樣一個機構的設立一方面事實上迴避了對法律的違憲審查，另一方面僅對低位價的地方性法規、行政法規進行違法審查。由於全中國每年制定的行政法規、地方性法規加總起來數以千計，且審查的提起主體、審查程序、審查結果宣告方式等均無細化的規定，這些導致「法規備案審查機構」運作起來既力不從心又無可奈何，因此實際狀況是當初被賦予厚望的該審查機構幾乎無所作為。

中國諸多學者主張「立法具體化」是憲法實施的重要方式，近二十年來中國的最高立法機構也不遺餘力地試圖創建一個法律體系。2012年中國全國人大常委會委員長吳邦國甚至代表官方宣告中國社會主義法律體系已經建成。把成文立法當成憲法實施進而型塑憲法權威的方式，其所面臨的理論與實踐困境在於：成文立法未必能夠忠實於憲法精神、憲法規範。按照中國憲法和立法法的規定，全國人大和全國人大常委會之間有著明確的立法許可權劃分，全國人大常委會制定的法律不得違背憲法和全國人大制定的法律，全國人大常委會不得行使應由全國人大行使的立法職權，但事實上近十多年來全國人大常委會多次僭越全國人大的立法許可權。歐洲憲法學者以「憲法委託」理論來解決憲法方針條款的立法具體化問題，又以基本權利的司法直接適用來解決公民的基本權利救濟問題，同時還以「立法不作為」理論來防範立法機關的消極懈怠，這些制度安排合成一個目的就是盡量減少立法恣意的空間，避免因立法機關的阻礙虛化甚至掏空憲法給予公民的保障。但上述理論並未有效地嵌入中國的憲政實踐中，故假如全國人大及其常委會或積極通過立法侵犯公民權利或消極立法不作為貶損公民權利空間，在當下中國憲法體系中很難找尋救濟空間。

中國憲法101條、128條之規定，最高人民法院和地方各級法院分別對全國人大和地方各級人大負責。1985年《全國人大常委會關於法律解釋問題的決議》規定：最高人民法院只能針對個案中的法律適用問題進行司法解釋。中國立法法明確規限了法院審理案件適用法律的許可權。最高法院有權向全國人大常委會提出審查相關行政法規、地方性法規和其他規範性文件的要求，而不能直接依據憲法而質疑法律的合憲性。中國行政訴訟法規定：人民法院在行政訴訟中只能審查具體行政行為的合法性、合理性，而不能審查抽象行政行為的合法性、合理性。據此，中國學界主流觀點認為，法院既無憲法適用的權力亦無憲法解釋的權力。鑒於上述，中國學者認為違憲審查意義的憲法司法化在中國暫時可能遇到制度的藩籬，憲法必須具有權威是近三十年來不絕如縷的吶喊。憲法的關鍵在於實施，憲法的生命也在於實施，這是無限撩撥國人心緒的鼓噪。但如何能在山重水複之中獲得憲法實施的柳暗花明，這是橫亘在中國法治建設面前的一道巨大難題。

圖片來源：大公網

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