加大對行賄行為處罰力度法律制度研究

　　宋曉輝　許瓊霄

　　近年來，一些領域行賄行為呈愈演愈烈之勢，社會各界對行賄行為危害性的認識也越來越全面深刻，對行賄行為的查處越來越關注，對如何加大對行賄行為的處罰力度則存在不同意見。加強對處罰行賄行為的法律制度建設，對於進一步明確社會行為規範和執紀執法界限、嚴肅打擊行賄行為、不斷優化發展環境具有重要意義。

　　一、現行處罰行賄行為的主要法律制度依據

　　當前執紀執法實踐中，根據行賄行為的性質、情節，分別適用不同方式予以處罰，其法律制度依據主要包括以下六個方面：

　　1.通報曝光類。黨內一系列法規制度分別對幹部選拔任用中的行賄行為等作出了通報曝光規定。如《中央紀委、中央組織部關於堅決防止和查處幹部選拔任用工作中的不正之風和違紀違法行為的通知》(中組發[2001]9號)中規定：「要加強警示教育，對查處的『跑官要官』、『買官賣官』及拉票、搞賄選等典型案件，要在適當範圍內通報，有的可在新聞媒體曝光」。

　　2.停職免職類。《中央紀委、中央組織部關於深入整治用人上不正之風進一步提高選人用人公信度的意見》（中組發〔2008〕12號）、《中央紀委、中央組織部關於嚴肅換屆紀律保證換屆風清氣正的通知》（中組發[2010]21號）等文件中都規定，對行賄買官的，一律先予停職或者免職，再依黨紀政紀和有關法律法規追究責任。

　　3.紀律處分類。《中國共產黨紀律處分條例》第九十條、第九十一條、第九十三條對行賄行為作出了明確的黨紀處分規定；《行政機關公務員處分條例》第二十三條對有行賄等違反廉政紀律行為的，明確規定了政紀處分種類。

　　4.記錄與公布、查詢及資格限制類。中共中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2008－2012年工作規劃》要求，建立和完善商業賄賂犯罪檔案查詢系統，把是否存在行賄行為作為市場准入和退出的重要依據；最高人民檢察院制發了《關於行賄犯罪檔案查詢工作規定》；《公司法》規定對公司特定身份人員因賄賂被判處刑罰，執行期滿未逾五年的，不得擔任公司的董事、監事及高級管理人員；《藥品管理法》規定對行賄情節嚴重的，吊銷有關企業的營業執照和藥品生產許可證；一些地方規定對進入地方「行賄人檔案庫」的，在被查處後一定時間內不允許參加土地出讓、政府採購、建設項目的招投標活動等。

　　5.經濟處罰類。《反不正當競爭法》、《執業醫師法》、《招標投標法》、《藥品管理法》等多部法律分別對市場主體行賄行為作出了罰款、沒收違法所得等經濟處罰規定。

　　6.刑事處罰類。《刑法》和《刑事訴訟法》中都對懲處行賄犯罪作出了規定，相關刑事立法還在不斷加大對行賄犯罪的打擊力度。

　　二、存在的問題

　　當前我國正處於體制轉軌時期，各方面政策法規、體制機制還不完善，權力尋租的空間仍然較大，滋生腐敗的土壤仍然存在，行賄行為在一些地方呈現出數量越來越多、金額越來越大、形式越來越隱蔽、涉及領域越來越廣、行賄主體和行賄動機日益多元的趨勢。適應經濟發展和懲治腐敗的需要，我國打擊行賄行為法律制度也在不斷發展和完善，但與反腐倡廉建設的需要和人民群眾的要求相比，仍然存在一些問題，如制度文化缺失，黨內相關法規制度建設理論研究不足，司法理論與實踐存在脫節，有的條文已經滯後於實踐需要，有的配套制度不夠完善，有的處罰偏輕、範圍過窄、追責手段單一等。與《聯合國反腐敗公約》及一些國家、地區較為成熟的反腐敗刑事立法相比，我國打擊行賄犯罪刑事立法仍然存在立法技術較為粗糙、賄賂形態缺位等問題。具體包括：

　　1.法治意識與人治慣性交鋒激烈，「行賄助推發展」的錯誤認識有一定市場；

　　2.對公款行賄行為缺乏針對性和威懾力強的處罰規定；

　　3.對以非物質性利益為賄賂內容的行賄行為的打擊缺乏法律依據；

　　4.對實際給予不正當利益的行為列入了打擊範圍，但對許諾及提議給予不正當利益的行為未列入打擊範圍；

　　5.將「為謀取不正當利益」規定為行賄行為的構成要件之一，其內涵和外延的認定存在較大分歧，影響對行賄行為的認定處理；

　　6.附加刑中關於罰金刑、沒收財產刑、資格罰、資質罰等相關規定不完善，導致行賄成本低，不利於消減行賄動機；

　　7.對行賄人主動交待行賄行為的減免處罰規定缺乏必要限制，司法實踐中存在過度適用的情況；同時，未建立針對在偵查或起訴中提供實質性配合的行賄人的制度保障；

　　8.對不同主體行賄行為的刑罰配置差異較大，實踐中誘發了一系列問題；

　　9.有關方面特別是法學界要求對行賄行為與受賄行為同罰，但執紀執法機關基於辦案現實，對此持不同意見。

　　三、對策建議

　　有效遏制行賄行為，是純潔黨的隊伍、建設廉潔政府、促進市場經濟、維護公平正義的迫切要求。應及時總結國內實踐經驗，合理借鑒國外製度成果，加強相關理論研究，全面認識各類處罰規定的適用條件要求和威懾懲治特點，不斷健全相關法律制度，正確運用政策和策略，形成處罰資源的最優化配置，以最大限度地削弱行賄動機，為扼制和打擊行賄行為提供更加有力的法律制度保障。同時，必須更加註重有法必依、執法必嚴、違法必究，不斷加大制度執行力，嚴格依紀依法打擊行賄行為，維護法律制度權威。

　　1.大力培育制度文化。領導幹部必須身體力行，強化公器公用意識，自覺拒賄，作執行法律制度的表率。在全社會大力培育制度文化，努力營造以守法廉潔為榮、以違法違規為恥的良好氛圍。

　　2.針對行賄款來源為公款的行賄行為，制定針對性、可操作性和威懾力更強的處罰規定。當前，公款行賄爭取項目資金和優惠政策在一些領域已經成為一種潛規則。由於用的是公款，沒有直接損害具體個人利益，有的打著「為了公事、出於公心」的旗號，因而社會上對其相對寬容。而無論出於何種目的，都改變不了公款行賄作為官員利用職權違法違規支配公共資源並導致受賄官員違法違規分配公共資源的實質，都是對資源分配規則的扭曲，也越來越引發社會關注和群眾不滿。應及時出台針對性、可操作性和威懾力更強的處罰規定，遏制濫用公款行賄之風。

　　3.通過立法修訂，將行賄內容從單純的「財物」逐步擴大至「不正當利益」。我國刑法中的行賄犯罪對象僅限於「財物」，司法實踐中通常將財物擴大解釋為財產和財產性利益，不能以金錢估算的其他利益均不能認定為賄賂範圍，有關索取或收受他人非物質性利益的行為均納入黨紀或政紀處分範圍。從其他國家和地區的立法來看，除奧地利、俄羅斯、西班牙等少數國家的刑法規定賄賂僅限於「財產上的利益」外，多數國家及我國港、澳、台地區的刑法均規定，能滿足人的慾望或者需要的一切利益，都是賄賂。《聯合國反腐敗公約》也將賄賂對象明確表述為「不正當好處(利益)」。從完善和發展我國民主政治、履行《聯合國反腐敗公約》賦予的國際義務出發,有必要適時修訂《刑法》相關內容，加大打擊行賄犯罪力度。

　　4.適時將行求、期約支付賄賂行為規定為行賄行為。世界許多國家、地區，包括日本、韓國、德國、美國、加拿大等國以及我國澳門、台灣地區的刑事立法均規定，只要行為人實施了行求、期約與交付三種行為中的任意一種，均可構成行賄罪。而我國刑法規定行賄罪的行為方式僅限於「給予」，而將行求、期約支付賄賂行為作為犯罪預備處理。司法實踐中，行賄人為逃避打擊，採取期約行為行賄的情況不斷增多。現行規定不利於對行賄犯罪的遏制與打擊，需要適時調整。

　　5.取消行賄罪「為謀取不正當利益」要件中「不正當」的限制。從目前的司法狀況來看，該要件的設置限制了行賄罪的成立範圍，增加了認定條件和認定難度，不利於對行賄行為的打擊。雖然現實中存在為了合法權益而被迫行賄的情況，但放棄對並非謀取不正當利益而危害較大行賄行為的懲處，一定程度上強化了「目的正當，不擇手段」的錯誤觀念，惡化了發展環境，擾亂了競爭秩序，是當前行賄現象蔓延的重要原因之一。《聯合國反腐敗公約》對行賄罪規定不需要考察行為人主觀上是否為「謀取不正當利益」。我國應適時取消行賄罪「謀取不正當利益」要件中「不正當」的限制。對所謀利益「不正當」者，可作為從重、加重情節考慮。

　　6.完善行賄犯罪的附加刑，加大從經濟上遏制行賄行為的力度，適時適度擴大資格罰等處罰範圍。行賄具有典型的貪利性，對行賄者加大經濟處罰力度，對於遏制行賄動機有著強烈的現實意義。現行有關法律的經濟處罰力度不足，相關法定刑中罰金刑缺失，沒收財產刑適用範圍偏窄，這顯然與「刑罰應當盡量與犯罪的性質相似」原則相悖。應合理增設罰金刑，並適度擴大沒收財產刑的適用範圍，同時考慮在行賄犯罪中設置剝奪從業資格等資格刑，加大行賄成本，扼制行賄動機。對尚未構成犯罪的行賄行為，可以借鑒《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》（中辦發[2009]25號）第十條關於「受到問責的黨政領導幹部，取消當年年度考核評優和評選各類先進的資格。引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導幹部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務」的規定，引入類似資格罰，適度擴大通報曝光範圍，增加處罰的威懾力，加大「買官」等行為的潛在成本。

　　7.完善減免處罰的規定，探索建立污點證人制度和辯訴交易制度。首先，應限制減免處罰規定。刑法規定「行賄人在被追訴前主動交待行賄行為的，可以減輕處罰或者免除處罰」。在司法實踐中，由於種種原因，行賄者往往被豁免。為規範減免行為，應對行賄人減輕或免除處罰的規定加以必要限制，增加「加重處罰」情節。如將被查實多人、多次、連續行賄，或其他情節嚴重、影響惡劣的，列舉為不得減、免情形或者加重處罰情形等，以防止出現有嚴重行賄犯罪行為者逍遙法外並繼續危害社會的不良後果。其次，應探索建立行賄人轉污點證人制度和相關辯訴交易制度。《聯合國反腐敗公約》對於賄賂犯罪中的證人保護制度作出了明確規定，要求各締約國採取相應措施。我國司法實踐中也不乏相關探索，作出了有益的嘗試。對於在偵查或者起訴中提供實質性配合的行賄人，應在立法上明確污點證人制度，建立污點證人的保護制度和刑事豁免制度。同時借鑒其他國家和地區的成功經驗，探索建立我國辯訴交易制度，以提高辦案效率、節省司法資源。

　　8.適度均衡對不同主體的刑罰設置。當前在對行賄行為的打擊方面，對國家工作人員、國有單位的刑罰配置明顯重於非國家工作人員、非國有單位，對單位的刑罰配置明顯輕於自然人。前者體現了對國家工作人員、國有單位的從嚴打擊，有利於維護國家工作人員職務行為的廉潔性，但從市場經濟的要求看，不利於對非公經濟的平等保護。後者在司法實踐中無助於打擊單位所犯行賄罪，特別是為一些假借單位名義實施個人犯罪的行為人提供了獲取從輕、減輕處罰的通道。

　　9.在條件尚未成熟時暫不改變對行賄罪和受賄罪的差異化刑事政策，避免「助力」成「阻力」。賄賂案件自身的特性決定了案件的突破特別依賴行賄人的口供。一旦法律調整力度過大，而其他有利於偵破案件的條件又未成熟，必然增加辦案難度，削弱打擊力度。加大對行賄行為處罰力度的目的是有效打擊和遏制賄賂行為，在總體思路上應堅持統籌查處受賄和行賄，以保證實踐效果，更加有力地揭露和打擊賄賂行為，而不僅僅追求在行賄行為處罰條規的內容上有大的突破。如果因相關法律制度規定更嚴而增加了案件偵破難度，導致在實踐中出現越來越多的行賄類違紀違法犯罪黑數，造成法律制度條文虛置，以助力反腐之名造成加大反腐阻力之實，反而可能助長行賄行為，影響黨和政府公信力。