美國社會保障制度的發展與完善

□ 高析/文

美國的社會保障制度在美國社會經濟發展中發揮著極其重要的作用。美國自上世紀30年代建立保障制度，目前已形成的龐大社會保障體系主要由社會保險、社會福 利、社會救濟等部分組成。伴隨著近現代美國社會經濟的發展，社會保障制度也逐步完善，成為美國社會經濟發展有效的減震器和調節劑。面對當前社會保障中的困 難和問題，美國社會保障制度也發生了一些新的變化。起源和發展 1929-1933年的大蕭條對美國社會穩定造成了嚴重的衝擊，美國國民經濟陷入困境，全國有1500萬至1700萬工人和約3400萬戶農民陷入失業和 貧困的境地。社會保障成為當時非常現實和緊迫的問題，美國的社會保障制度也正是起源於這一時期。羅斯福總統實行國家全面干預經濟的新政，新政包括救濟貧民 和失業者，恢復工商業和農業，改革銀行和投資控制以及改善勞資關係等。新政通過立法的方式，建立「安全網」式的社會保險和社會福利體系。1935年美國國 會通過的《社會保障法》和1939年通過的《立法補充》，奠定了其社會保障制度的基礎。 美國《社會保障法》並非完美無缺，歷經多次修改，人們仍然對某些內容抱有不同見解而爭論不休，但該法案給美國社會帶來繁榮和穩定是不可否認的。美國《社會保障法》在資本主義社會保障立法上具有里程碑的意義，它所產生的影響是深遠和重大的。 此後，美國逐步建立起了一套完善的社會保障體系，其制度範圍涵蓋了社會保險、社會福利、社會救濟。其中最重要的社會保險包括了養老保險、醫療保險、失業保 險和工傷保險。歷屆政府都有所增益，經過幾十年的發展與變遷，美國的社會保險及執行體系已經發展、擴大到了今天這樣的模式：目前每6個美國人中就有一個人 在享受社會保險金，98％的人群被社會保險體系覆蓋。每年社會保險支付的金額為全美經濟總值的5％。1940年僅有22萬多人領取社會保險金，而今天這個 數字已經接近4500萬人，其中近1/3的受益者不是退休人員。社會保障成為美國社會穩定和發展的減震器，在保護和發展社會生產力的基礎上，最大限度地調 節了美國社會各階層及利益集團的關係。運作機理和特徵 一是以凱恩斯主義為理論基礎。凱恩斯主義從維繫再生產的角度出發，主張通過財政政策大幅提高社會福利水平,屬於有限再分配。以此理論建立的社會保障制度屬 於有限責任的社會保障，強調個人責任，政府負擔較輕，政府對社會保障制度的干預也是有限的，以實現充分就業為目的。在凱恩斯理論基礎上建立的美國社會保障 制度被稱為保障型社會保障制度，在該制度模式中，政府、企業和個人都是責任主體，在不同的保障項目中扮演不同的角色，如在社會保險中，企業和個人是主要繳 稅人或繳費人，政府充當最後責任人；在社會救濟、社會福利中，政府是最主要的責任人。 二是老年法定退休保險具有強制性、貢獻性和福利性，退休和醫療保險基金有正常來源渠道。其退休金的收與支是按照現收現付、收支平衡的原則確定的，根據人口老齡化的預測、退休費支出的需要，不斷調整保險稅稅率，通過自我調整達到自我循環和正常運轉的目的。 三是發展保險公司經營的自願投保退休金保險，吸收閑散資金增強經濟實力，為人口老齡化做準備。美國的一些人壽保險公司除經營人壽保險、財產保險、死亡保險 外、還大力經營集體和個人自願投保性質的私人退休金保險，作為法定退休保險的補充。集體退休保險，由企業僱主為僱員投保，根據企業經營好壞和僱員個人情況 投保可多可少，僱員退休後逐月領取。政府通過對退休保險金免稅手段予以支持。這種保險還通過投資獲取的利潤，用來彌補膨脹使投保金額貶值的問題，以保證退 休者收入，增強老年人的社會保障感。 四是嚴格控制失業救濟金髮放標準和發放時間，以利於失業者積極再就業。聯邦立法規定由企業僱主繳納失業保險稅款，僱員不繳。救濟發放時間，大多數規定需經 1周等待期後方可使用，最多支付26周，聯邦法規定在失業高峰期可延長合乎法定救濟周數的50%，即最多追加13周。嚴格限制發放周數的目的在於促使失業 者積極再就業。 五是採取措施，增收節支，迎接老齡化的嚴重挑戰。其研究採取的主要措施是：注重研究管理與效率、保障目標與水平問題，逐步提高保險稅稅率；退休金也要納入 個人所得稅範圍之內，把負擔加在高收入者身上；適當降低各項福利待遇水平，使之不要緊跟工資水平的增長；利用退休基金搞投資經營，減少年輕人的社會負擔。當前面臨的問題 上世紀90年代以來，美國的社會保障制度也遇到了發展中的問題和危機，這些問題和危機又造成了人們對美國社會保障體制的信任危機。主要體現在： 第一，社會福利保障赤字造成的財源危機。隨著保健費用扶搖直上，1975年美國社會保障的財務赤字已達15億美元。1965年保健費用佔GNP的比例為 6％，1985年達到10％。到了90年代，由於貧困線以下人口的增加，問題就更為突出。目前全美國有500萬個家庭領取每月350-400美元的救濟金 (未成年子女的貧窮家庭)，有2700萬人領取食品券。僅這兩項開支就達450億美元。 第二，老年危機。隨著醫療條件的改善，生活水平的提高，人們預期壽命的延長是必然的結果，但這也使美國的社會保障陷人了兩難的境地。社會保障退休金的支付 是以年金的形式進行的，退休後的壽命延長就意味著社會保障支出的增加。隨著嬰兒潮時期出生的人開始進人退休年齡，社會保障的負擔越來越重。老年化的發展帶 來了贍養老人費用的增加和勞動適齡部分人口物質負擔的加重，對社會經濟發展和人民的生活帶來廣泛影響。勞動力人口的高齡化，導致勞動力流動性的相對減弱、 社會勞動力資源相對減少和勞動效率適應力的相對降低，尤其是接受新技術能力的降低，增加了失業危險。 第三，勞動力增長率對社會保障的影響。勞動力增長率的高低影響到生產率，從而影響到社會保障的物質基礎，勞動力增長率的高低還通過在業者與退休者的比率直 接制約著社會保障的發展前景。據聯合國預測，進入21世紀之後，美國勞動力增長率將不斷下降。如果有關社會保障政策保持目前的狀況，而研究表明,假定投資 率保持不變，勞動力增長率每下降1個百分點，就會導致生產率下降個0.6百分點。到2040年，將造成美國財政4萬億美元的虧空。 第四，社會福利保障受益的不平衡。美國雖然實行對低收入和貧困家庭的福利補助，但同時又在稅收政策、退休政策等方面實行對高收入者有利的傾斜。例如，社會 保險稅規定了應課工資的最高額，凡超過了最高工資額的可以免稅；那些富有者的紅利、利息、租金等非勞動收入都是免稅的；有錢人捐贈的福利基金也是免稅的， 這些實際上相對於低收入家庭來說是一種事實上的不平等；又如，根據退休制度的規定，政府工作人員、官員、職業軍人等享有特別的優惠，他們的工作時間相對其 他類型的僱員要短,退休的年限也短，這樣他們在退休後還有機會在取得退休金後再從事另一份職業，然後又獲得一份退休金，形成了雙重退休金現象。制度的改革與完善 歷屆美國總統都非常重視社會保障制度的改革，上世紀90年代初柯林頓就是打著變革美國社會保障政策的旗幟入主白宮，並在此後大規模調整社會保障制度，4年 內將社會福利支出削減450億美元，重點是放在削減醫療保健方面的開支。在一項保健制度改革計劃中，政府還對實行全民保健制度，擴大醫療保險範圍，進一步 壓縮醫療照顧和醫療救濟支出提出了具體要求。柯林頓政府試圖針對美國醫療利益集團的壟斷、社會人口的老齡化和醫療手段現代化導致的醫療費用的大幅度上漲， 推行醫療保險制度的改革，但總體上未能如願。不過在改革家庭福利保障上，還是通過了限制領取聯邦福利金的福利改革議案。此外所作的改革還有：結束了自 1935年以來聯邦政府對窮人的沒有限制的福利補助，規定多數貧困家庭享受福利救濟補助的時間不得超過5年；有勞動能力的成年人在接受福利補助的兩年內必 需參加工作；對窮人的食品券補助作了明確限制，規定有工作能力而又不撫養孩子的人在3年之內只能領到的食品券補助；對新移民在頭5年內不能領取食品券，也 不能領取殘疾補助。 隨著小布希共和黨政府的執政和新自由主義思想重新奪回主導地位，美國社會保障私有化改革進入了實質性的運籌階段。布希主張將社會福利民營化以提供人們更多 元的選擇。2003年通過了醫療保險法案，將更多處方藥品劃入醫療保險計劃的範圍，並且創設了健康儲蓄賬號制度，使人們可以選擇省下醫療保險的一部分資金 以投資在其它重要的地方。布希在第二屆任期里開始了大規模的社會福利改革，當時美國的社會福利制度已經面臨空前的預算赤字了。國會和媒體都把社會福利改革 視為是一項棘手的議題，然而布希仍然展開了改革，並將其作為第一優先處理的議題。 美國新總統奧巴馬在當選後即表示，全面的社保醫保制度改革將是新一屆政府經濟工作的重中之重。美國的社保制度和醫保制度由來已久，但與不少發達國家相比，無論是保障水平還是完善程度，都有明顯差距。奧巴馬的改革顯然面臨巨大的挑戰，能否有所突破，人們拭目以待。