封面專題｜地方財政轉型樣本

對地方國企進行改革，盤活國有資產，是理清和化解地方財政風險的微觀路徑，消除外界對中國金融開放的疑慮。

本刊記者 魏楓凌/文

一條消息在基建圈不脛而走——內蒙古包頭市緊急叫停了正在建設的地鐵項目。

該地鐵項目被叫停主要是出於對地方債務和金融風險的擔憂。包頭地鐵建設所需資金達300多億元，投資額較大，與包頭市財政收入不匹配。

包頭市政府官網信息顯示，2016年，包頭市全年一般公共預算收入為271.2億元，較上年增長7.5%。全年一般公共預算支出415.2億元，較上年增長5.6%，其中交通運輸支出13.2億元，增長44.2%。據悉，包頭地鐵項目叫停後，節省下來的資金將用於支持企業發展。

在地方債務被高層定義為「灰犀牛」之一的當下，地方財政再度成為各方關注的焦點。

此前，在全世界的金融高官們面前，中國人民銀行行長周小川在談論金融市場時就藉機論述了財政問題。

2017年10月15日，周小川行長在華盛頓出席國際貨幣基金組織/世界銀行年會期間，在G30國際銀行業研討會上就中國地方政府債務問題發言稱，在城鎮化過程中，存在財政透明度不高、政府間財政關係有待理順、缺乏明確的財政紀律約束地方政府等問題，因此，金融市場對地方政府債的定價存在扭曲，向地方政府融資平台提供貸款的定價也存在扭曲，這導致商業銀行和金融部門低估了地方政府財政風險。

2017年7月召開的全國金融工作會議指出，「要把國有企業降槓桿作為重中之重，抓好處置殭屍企業工作」，「各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量」，「堅決整治嚴重干擾金融市場秩序的行為」。

如果前述財政紀律逐步得到規範，中國金融市場會變得更加透明、健康，也將在經濟對外開放過程中發揮歷史性的積極作用。

境內投融資主體對於地方政府財政支持能力和意願幾乎不存在懷疑，或者是將對國資企業還款能力的信任建立在相信地方財政支持意願的基礎上，境外評級機構擔憂的「中國政府或有債務」主要來自於此。

誠然，與私人部門債務和外債相比，政府債務風險相對較低，但地方政府債券本身按照信用債的模式發行已經告訴市場這並非是無風險資產，更勿論地方城投與國資企業，雖然企業經營與地方財政密切相關，但是其償債責任難以追溯到財政。這些國企資產和債務體量龐大、流動性不高，金融市場對外開放背景下的地方財政改革對債券市場的衝擊需要謹慎應對。

至於地方財政債務風險主要來源的地方國有企業，《證券市場周刊》記者近期走訪了兩家位於西部的省管國有企業。國家出台的眾多宏觀政策都能在公司身上找到落地的痕迹，企業自身面臨的問題也是地方財政整頓和國有企業轉型難題的縮影。

地方財政嚴格整頓的另一方面是市場或許會擔憂阻斷了眾多基建項目的收入來源以及融資安排。如果完全按照相關政策的文本執行確實有一些疑慮，但目前來看，監管部門或已注意到了這些問題，並通過跨部委的政策協調推出了新金融工具的方式來實現融資目的以支持經濟增長，這包括財政部聯合其他部委推出的項目債券，也包括人民銀行剛剛修訂的應收款項質押融資安排。

債券市場開放需要財政整頓加速

自分稅制改革以來，中國中央財政和地方財政、財政和國有企業財務之間支出責任不夠明確的狀態已經維持了二十餘年，金融危機後，政府為經濟刺激進行融資固化了這種各級財政和國有企業軟約束的格局，儘管對政府和國企債務風險的擔憂越來越多，總體上中國經濟也還是有驚無險，化解地方政府債務風險也未顯示出緊迫性。

不過，在目前中國經濟和金融市場對外開放的形勢下，上述財政主體軟約束的格局必須要改變。

以「債券通」的「北向通」先行啟動為標誌，2017年是中國金融市場特別是債券市場開放加速的一年。境內外債券市場是企業的直接融資場所，也是未來中國企業走向海外的過程中解決資金問題的途徑之一。

從一級市場來看，雙向開放既包括引入國際投資者投資於境內債券市場，也包括境內發行人企業進入國際市場募資。近期財政部於香港發行美元債券，也為未來更多發行人走出國門發債打開了空間。

引入國際投資者投資於境內債券市場經歷了幾個階段。早年改革措施主要在於發放銀行間市場的入場許可，開闢資金雙向流通的渠道，確立基本業務流程，後來逐步在「硬體」上豐富市場品種，建設基礎設施，統一交易規則。2017年以來，市場規則和配套服務等「軟體」貼近國際主流取得了一定的進展，國際投資者入市更為便利。

在這些措施下，財政部、政策性銀行等主權信用主體已經被國際投資者普遍接受，但對於國際投資者來說，信用體系不夠明確、如何認定市場化主體的信用風險仍是參與中資發行人信用債券交易的一個主要顧慮。其中，中國地方政府和地方國有企業債券的信用評定至今仍存在模糊區間，尤其是承擔政府融資功能延伸且尚未出現違約的國有企業，特別是城投平台公司。

發行人信用主體資質不清，無法獲得國際金融市場認可，也就無從實現跨境融資。

這種信用定價的模糊不僅來自於地方財政和國有企業財務之間千絲萬縷的聯繫，也來自於地方政府職能和國有企業經營的邊界不清晰。財務軟約束的地方國有企業不僅是地方政府信用定價的干擾因素，自身在地方財政改革的過程當中也存在系統性的定價重估與風險釋放。

曾經承擔城市基礎設施投資建設的地方國有企業也在順應經濟形勢進行轉型，學習以更專業化、市場化的方式經營國有資產，向社會提供服務。但是，與政府債務風險最密切相關的因素——企業如何與財政預算所代表的政府支出責任進行有效劃分，目前看並沒有明確的解決方案，特別是對於仍在從事公共基礎設施建設與運營的企業而言。同時，地方國有企業或多或少涉及房地產業務，也會在轉型當中匯聚成宏觀上的不確定性。

與其說是化解地方政府債務風險，不如說是明確地方政府的收支邊界。收入端主要是稅制改革，支出端最主要的任務是要將地方國有企業和地方財政進行分割，將「或有債務」的主體確定下下來。

財政支持的信貸融資需求膨脹

債券市場的信用風險實際上有相當大一部分是來自於債市之外。債市融資信息相對透明，定價方式更加市場化使其對利率變化也較為敏感，但快速增長的信貸融資顯示發債主體的行為受到的約束較少。

從總量來看，國內信貸融資需求繼續保持較快增長，這在「去槓桿」的政策導向之中顯得格外扎眼。

人民銀行信貸統計數據顯示，2017年三季度末，本外幣非金融企業及機關團體貸款餘額80萬億元，同比增長8.7%，增速比上季末高0.6個百分點；1-9月增加5.6萬億元，同比多增6979億元。

這些貸款需求當中，即使是發生在企業名下的貸款，有相當一部分或許獲得了財政的支持。

在結構上，期限錯配仍是市場風險來源之一。貸款對應於銀行短期負債，但在直接融資還不夠發達的情況下，成為企業長期投資的最主要融資工具。

從貸款期限上看，三季度末非金融企業及機關團體短期貸款及票據融資餘額32.9萬億元，同比下降0.9%，降幅比上季末擴大0.6個百分點，前三季度減少253億元，同比少增1.6萬億元；中長期貸款餘額45.1萬億元，同比增長16.7%，增速比上季末高1.6個百分點，前三季度增加5.4萬億元，同比多增2.4萬億元。

從用途看，三季度末非金融企業及機關團體固定資產貸款餘額34.2萬億元，同比增長12.5%，增速比上季末高1.8個百分點；經營性貸款餘額35.8萬億元，同比增長11.8%，增速比上季末高1.9個百分點。考慮到固定資產投資往往是對應於長期借款，因此，這部分貸款額的高增長與前述貸款的期限錯配相互印證。再結合統計局公布的當前民間投資下滑的數據，可以認為相當多的貸款被用於政府以及國有企業的投資。

值得注意的是，2017年三季度末，人民幣小微企業貸款餘額23.5萬億元，同比增長17.8%，增速比上季末高0.6個百分點，比同期大型和中型企業貸款增速分別高3.9%個和7.3%。

此外，從存量看，2017年三季度末，小微企業貸款餘額占企業貸款餘額的32.4%，比上季末高0.4個百分點。前三季度小微企業貸款增加2.6萬億元，同比多增5165億元，增量占同期企業貸款的34.9%，比上半年佔比水平高4.9個百分點。

反映小微企業貸款需求旺盛的這兩組數據值得樂觀嗎？有業內人士對本刊記者表示，實踐當中，政府融資平台會通過下屬子公司貸款，而這些子公司由於符合員工人數少的標準，因此可能會被統計到小微企業當中，而小微企業貸款的高增長或許來自於這些背後的地方國企。

2017年前三季度末，本外幣服務業中長期貸款餘額30.1萬億元，同比增長18.6%，增速比上季末高1.7個百分點。其中，交通運輸、倉儲和郵政業中長期貸款餘額同比增長9%，增速比上季末高1.6個百分點；水利環境和公共設施管理業餘額同比增長28.1%，增速比上季末高0.5個百分點。很顯然，這些貸款餘額高增長的行業主要是公共基礎設施建設和運營，也是典型的國有經濟主導行業。

在間接融資為主的金融體系下，提出上述數據和例子並非意味著一定要抑制貸款增長，而且規則的不完善客觀上也給了債務融資主體突破。但適當地引導市場調整貸款和債券的期限結構，在分部門統計債務時能更直接地穿透背後的實際資金適用方，對於合理界定財政主體的債券風險而言還是很有必要的。

地方國資樣本一：

城投轉型與去槓桿路漫漫

甲企業位於西部某省，建立初期是為了執行省內本世紀初開始的大規模建設高等級公路的計劃。2008年，金融危機帶動了全國的基建投資，該省的高等級公路建設到2009年就基本過了建設高峰期。可以說，城市投資建設功能轉型的任務很早就啟動了。

同樣在2009年，國務院多部委聯合發文要求各地逐步有序取消政府還貸二級公路收費，甲公司旗下公路資產是當時的第一批，與交通相對應的資產、債務、土地儲備也隨之剝離到了省內的其他道路建設與運營企業。於是，這家原本以高速公路為主業的公司納入了旅遊資產，改變發展方向成為交通旅遊集團。

與全國各地各省市的其他旅遊投資集團相比，甲公司高管認為，自己的特點在於自持旅遊資產，可以進行旅遊全產業鏈的經營。「旅遊最終關注的是稀缺性的景區資源，自然景區是不可複製的，全國業內可以看到，那些可複製的旅遊資源競爭力在明顯滑坡。」

旅遊開發的投入重在前期，交通運輸設施投資實際上也是前期投入的一部分。當地早年的大規模公路建設令目前建設成本大幅上漲下再進行旅遊開發投資受益。借鑒貴州對對口支援扶貧省份的當地居民來旅遊進行減免費用，當地政府領導也在考慮採取類似的措施吸引東部地區遊客。

一定程度上受到建設「特色小鎮」計劃的驅動，甲公司計劃和地方政府合作建設兩個「能讓遊客住下來的旅遊小鎮」。目前在國家提倡從管資產到管資本，國有資產專業化經營理念的指導下，甲公司準備接收省級國資委歸併出來的轄區內其他酒店資產。除了在景區地產附帶建酒店，不會新投酒店。

在微觀經營，內部績效考核以及市場化的人力資源調配，酒店現金流好折舊高，財務上考慮如何改進重資產的弊端。主管的省級國資委也在改變考核方式，加入凈資產收益率指標，嚴格採購管理，企業的經營收益與管理團隊的收入掛鉤，酒店業務目前也在考慮引入外部投資者。

經營轉型是一方面，從本質上看，甲公司仍是一家地方性國有資產經營公司，除了旅遊資產以外，土地仍是公司最主要的資產。

從債務投資的角度來看，公司經營現金流不可能對接大量的債務，因此，一方面依靠引進外部投資者；另一方面由於土地大量進入可轉讓狀態，土地增值收益和土地增值稅返還將是公司降低負債率的主要來源。

「我們對於引入外部投資者比較謹慎，原則是不喪失控股權，以防國有資產被高價轉賣。」甲公司的高管在談及通過國有資產轉讓償債時稱。這實際上也代表了相當多國有資產管理平台企業的矛盾心態。

通過旅遊和土地整合與開發，甲公司計劃在「十三五」末期將負債率從70%以上降至60%-65%。「這也是國資委對我們的考核要求。」甲公司高管說。

對於全國各地的政府融資平台而言，債務風險和資產質量以及流動性掛鉤，而土地是價值最大的資產。

2016年，地方政府土地儲備違規融資被中央政府叫停。土地儲備中心代表政府，實際持有土地的各地國有資產經營公司整治完成土地後，在土地儲備中心掛牌交易。

據甲公司高管介紹，當地主城區土地出讓成本很快可以回收，大約是2-3周，遠郊區縣3個月左右，收益和折舊估算時間也長一些，而且還要根據區縣政府的財力以及付款意願而定。每年財政補貼與返還波動較大，需要根據財政狀況本身來安排。

土地儲備增值以後，原計劃增值收益和增值稅返還給公司，但在省市級國土資源管理總規調整以後，具體規劃調整在區縣，區縣的國土部門手握權力，國有企業和地方區縣政府之間的關係對公司土地實際價值以及償債能力有著重大的影響。

「區縣的整合能力很強，主要要看區縣財政的整體能力。」這位高管坦言，地方政府特別是區縣一級的政府動用資源的能力太強，這無形中給企業托底，但其實也是風險，「但實在斡旋不行，我們也會去起訴政府，走法律途徑。」

「現在幹部考核對黨委書記也納入離任審計，對控制地方政府債務實際影響很大。2018年，國資委對企業的負債率管控還會加強，可能負債會和投資掛鉤。」這位高管透露稱。「現在除了債券以外，公司貸款利率主要是長期政策性銀行貸款，按照基準少量下浮。」

值得一提的是，這家公司本身也從事一些住宅地產開發。「像我們就不會再在本地主城區新增地產庫存，只會往旅遊地產項目上去投。據我們了解，也有其他地方國資委明確要求當地國資平台公司不再新增地產。不僅僅出於去庫存的考慮，政府也希望國有企業能夠歸併主業。」甲公司的高管說。

房地產開發能否保持景氣，對土地出讓的影響很大，畢竟土地達到可出讓的狀態和實際能掛牌轉讓出去是兩回事。更何況，多數地方城投轉型本身也需要對主營業務進行持續的資金投入。

地方國資樣本二：

政府長期支出責任和財政預算難平衡

乙公司是另一家省屬國有企業，主營業務房屋建造總承包和交通建設。各家銀行對乙公司的授信額度達到300多億元。

就行業本身而言，旅遊在本地還有一定的壟斷性，但和異地競爭激烈，建築行業則是競爭慘烈。「幾千萬元的項目參與招投標的公司可以多達近百家。」乙公司高管稱，「主要是來自於央企的競爭。」

乙公司在工程項目當中的本質是乙方，面對地方財政轉型，以政府項目建設為主，現階段參與PPP會比較謹慎。儘管公司也表達了未來更多參與PPP和政府採購服務的願景，但是難掩營運經驗缺乏的難題。

乙公司同樣面臨著去槓桿的政府考核，但是，與甲公司自身擁有大量土地資源這樣的「硬資產」可以償債不同，乙公司打算靠發永續債作為權益工具核算來降槓桿。

用長期債券替代短期貸款是目前國內債券市場上的一個趨勢，從原理上來看是值得鼓勵的。但由於永續債的估值處理辦法目前市場上認識尚不統一，主要由於期間往往會附有發行人調整票息和投資者回售的選擇權。對發行人了解有限的投資者，目前通常不敢把永續債真的當作「永續」。而且，中國債券市場的投資者們能否在資金來源上適應長期資產，也將對發行人的融資計劃有著制約。

最值得探討的問題在於乙公司經營當中與地方財政支出責任之間的往來。由於乙公司和政府之間存在大量的工程款項，而工程項目期限長，因此，政府在預算之外形成的應付款實際上是乙公司流動性管理以及償債能力上存在的一大不確定性。

這裡需要補充介紹的是預算管理改革的背景。2017年，財政部發布「87號文」特彆強調了政府購買服務「先有預算，後購買服務」的原則。另外，根據《預演算法》第十三條，法定程序的預算調整就是通過本級人民代表大會常務委員會批准。

法律法規實施的難點在於財政預算尚未通過人大決議、部門預算還未通過批複，政府項目的參與方——包括投資者、承建方、金融機構等——如何判斷項目對應的政府財政支出責任納入預算？若嚴格遵照法條，政府採購行為顯然是不能逆序操作的。

以政府投資的工程項目為例，現實的問題就是項目審批和預算審批兩條線。按照現行的項目審批制度，項目的發起、立項、審批等工作主要由地方發改委制定年度投資計劃，這個項目投資計劃最終往往也是需要通過市委市政府、很多時候還需要人大常委會審議通過。

但是，在投資計劃完成通過後，往往預算審批的時點就過了。「87號文」中要求「政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內」。預算計劃一年一批，當年有效，即使是模糊的中期財政規劃，也無法使財政支出責任足夠明確。

在乙公司的高管理解上，既然政府制定出來的投資計劃，理應就要為此安排財政支出。由此來看，縱然規定在執行上有難度，但《預演算法》定的概念在實踐當中仍需要加強，否則政府突破預算支出責任的支出行為是地方財政風險最大的誘因。

「對於長期政府項目和年度預算以外的應收款，我們本著相信政府的原則來操作。我們不相信政府還能相信誰呢？」當本刊記者追問政府預算外支出在法律上面臨的不確定性時，乙公司高管反問道。

化解財政支出責任錯配與債務期限錯配

有限的地方財政收入與無限的財政支出責任的錯配，預算時效與支出項目的期限錯配，短債長用的期限錯配，都形成了地方財政以及國有企業的債務風險。

上述兩個樣本案例未必能提供周全的解決方案，但是至少說明，化解債務風險可以從國有資產經營改革入手。

首先是地方政府需要與無限支出責任切割，對能夠市場化運作的國有企業建立現代企業制度，對屬於充分競爭行業的企業進行市場化經營管理，對承擔公共服務職能的企業也可以探索逐漸將它們推向市場。

中央政府推動政府購買服務是鼓勵市場化經營國有資產的措施之一，對於債券市場來說，國企引入外部投資者是市場化轉型的重要標誌。

評級機構穆迪表示，對長期融資工具監管透明度的改善為私營資本投資者提供了更大的明確性，更多可動用的長期融資工具有望增強中國PPP項目對於私營資本的吸引，使投資者能夠更好地匹配此類項目的長期現金流。

2017年上半年，進入全國項目庫的PPP項目總投資增長了2.9萬億元，增幅達21.5%。這些項目繼續漸次向前推進。截至2017年上半年，約20%的項目已進入執行階段，而2016年年底進入執行階段的PPP項目佔比為17%。

2017年6月底，入庫的全國PPP項目總數已從2016年年底的11260個增加至13554個，增幅達20.4%。同期PPP項目投資總額也從13.5萬億元增長21.5%至16.4萬億元。

預算時效與支出項目的期限錯配較難解決，真正嚴格符合法律效力的預算期限實際上只有年度財政預算這一年。對於絕大多數政府項目來說，項目期限依然總是會超過預算期限，不應簡單地用中期預算規劃期限限定項目期限。

如果對財政的支付能力和意願持有謹慎的估計，除了對項目的社會和經濟效益要有判斷外，更重要的是要清晰地獲取項目立項依據，進而了解預算編製的依據以及相關的政府責任主體。當然，當一個項目還款期比較長的時候，雖然有穩定的收入，也要看還款意願、履約意識、資金是否會被挪用等，還要考慮地方政府的信用、考慮政府換屆的因素。

從業務操作的角度，還是要爭取政府做到，在人大有批准權的當年，在項目建設期的第一年政府就開始付費，這有助於提高後續項目收費的確定性。

目前，債券市場或許會為化解地方財政風險提供一個解決方案，那就是發行項目收益債，將項目的支出責任和地方政府的預算進行分離，提高項目財務上的獨立性。而且，通過債券市場來進行融資，也可以提高項目收益與市場利率的關聯度，提升市場化利率在宏觀調控當中的基準作用，進而輔助利率市場化改革。

自財政部2017年發文優先試點發行土地儲備、政府收費公路專項債以來，三季度開始各地已陸續發行土地儲備專項債券和收費公路專項債券。9月份，土地儲備專項債發行規模達1017.7億元，環比增長135.7%，收費公路專項債本月發行有所回落，共計40億元。

就與宏觀調控的關聯度而言，招商證券分析認為，為積極應對年度中期可能出現的債券市場流動性趨緊、發行利率偏高等情況，部分地方政府也主動調減了上半年地方債的發行規模。

總的來說，經過市場化改革的國有資產經營管理平台，逐漸承接國有資產、承擔部分政府職能、樹立了獨立經營的理念、提升經營效率是從化解地方財政風險、促進金融市場開放的必經之路。

在法律層面，財政法規仍有需要完善之處，地方官員和國企領導們對於財政預算的敬畏或也會有一個從無到有的過程。伴隨著地方國企轉型和「城投債剛性兌付」信仰逐漸打破，缺少流動性資產和財政改革過渡期支持的城投企業很有可能會出現風險，如果土地市場遇冷又會增加出現風險的幾率。

公共基礎設施融資變革：

重視項目營收，政府有限責任

國家統計局新聞發言人邢志宏10月19日在第三季度國民經濟運行發布會上說，中國的基礎設施仍然存在薄弱環節，2017年以來，基礎設施建設繼續保持了較快的增長，「中國基礎設施投資仍會繼續保持較快增長。」邢志宏稱。

此外，基礎設施的投向也從傳統的交運設施向公共生活服務設施延伸。2017年，中國基礎設施建設更多投在了生態保護、環境治理、道路建設、公共設施的改造提升等方面，前三季度，這些領域的投資增長都在20%左右。此外，針對民生領域中的短板，2017年相關領域建設的力度在進一步加快，前三季度，文化、教育、衛生、體育等民生領域的投資增長也都在20%以上。

面對基礎設施行業轉變，融資行為的發生從建設階段延伸至運營階段，PPP就是投資建設運營一體化的典型模式。這一模式也順應了整頓地方財政的需要。

財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌11月1日在出席第三屆中國PPP融資論壇時稱，在PPP改革實踐中，一些地方政府對新發展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營、績效考核不完善、社會資本融資槓桿倍數過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風險。「對此、應高度警惕並要切實加以解決。」史耀斌說。

目前看，對於政府變相兜底平台公司債務、公共基礎設施項目重建設輕運營等問題，一個可能的解決辦法是融資擔保品從以基建項目為抵押品變為以運營合同產生的應收賬款作為質押品。

2017年10月25日，中國人民銀行發布了經修訂的《應收賬款質押登記辦法》（中國人民銀行令〔2007〕第4號發布），新《辦法》自2017年12月1日起施行。

在修訂後的《辦法》中，銷售、出租產生的債權，包括銷售貨物，供應水、電、氣、暖，知識產權的許可使用，出租動產或不動產等；提供醫療、教育、旅遊等服務或勞務產生的債權；能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業項目收益權；提供貸款或其他信用活動產生的債權；其他以合同為基礎的具有金錢給付內容的債權。

基建項目融資方式從建築物抵押貸款到應收款項質押貸款的轉變，將引導融資方從建設商向運營商轉變。

人民銀行有關負責人表示，新《辦法》增加兜底條款，定義部分增加「依法享有的其他付款請求權」，列舉部分增加「其他以合同為基礎的具有金錢給付內容的債權」，滿足金融機構目前已開展的應收賬款質押融資業務創新需要；二是將「提供服務產生的債權」 細化為「提供醫療、 教育、 旅遊等服務或勞務產生的債權」，以契合目前市場發展的實際情況。

人民銀行有關負責人指出，這次修訂將應收賬款登記期限從1-5年擴展為0.5-30年， 以更好地滿足賬期較短的普通貿易類應收賬款融資，以及賬期較長的以基礎設施和公用事業特許經營管理權為質押的融資需要。

公共基礎設施的應收賬款將可以在銀行進行長期質押貸款融資，在中央對地方政府債務風險進行清理整頓的同時，基建項目的運營將獲得名正言順的信貸融資支持；反過來看，要獲得銀行的信貸，項目本身要能夠基於合同提供長期的穩定現金流，一定程度上限制了那些運營低效、缺乏收入的項目從銀行獲得融資，降低了債務風險。

進一步理解，新《辦法》最重要的還不僅僅是提供了融資渠道，而是在引導金融領域加深地方財政支出責任有限的概念。

試想，既然要有產生債權的合同，那麼實際上是將政府和公共基礎設施項目的運營主體放在了平等的民事關係上，進而告訴市場，政府財政和項目主體並不是上下級命令的行政管理關係，業務和財務上也不是大包大攬的，這樣將地方政府的支出責任限定在基於合同購買服務的範圍，有助於從根源上消除地方政府的或有債務風險。