「圈縣」：尋求新型城鎮化的破局之道

導語

近日有媒體透露，目前全國醞釀撤縣設市(區)的縣就有上百個，新一輪的「圈縣」熱潮悄然興起。城鎮化是我國最大內需潛力之所在，是實現現代化的重大戰略選擇。但是一窩蜂的撤縣設市，究竟是「喚醒沉睡的雄獅」，還是利益驅動下的盲目擴張？如果利用縣域經濟破解新型城鎮化之路值得深思。

城鎮化的本質是經濟結構與社會結構相互疊加的複合轉型，中央提出城鎮化的戰略，基本初衷是發揮城鎮化在釋放內需、推進城鄉一體化、促進經濟社會協調發展等方面的作用。

新城鎮化相關措施將出台 近百餘縣欲撤縣設市

隨著城鎮化發展規劃頒布時間日趨臨近，未來中國城鎮化發展道路正越來越清晰。記者獲悉，由國家發改委牽頭編製的《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011-2020年)》(下稱《規劃》)將在近期正式對外「亮相」。記者從民政部了解到，目前全國醞釀撤縣設市(區)的縣就有上百個，而據來自地方政府層面的說法，僅僅在廣東、貴州、雲南、陝西四個省份，就有60多個縣提出撤縣設市(區)。

城鎮化成為一場盛宴？

李克強總理曾說過，城鎮化是我國最大內需潛力之所在，是實現現代化的重大戰略選擇。但現在尤要警惕兩個問題，一是把城鎮化作為一場盛宴，忽視城鎮化所客觀需要的經濟社會條件；二是僅關注城鎮化的速度與規模，簡單把城鎮化作為做大經濟總量的工具，忽視城鎮化所需要的轉型。這兩個傾向，目前一個側面體現在一窩蜂撤縣設區、盲目擴張城市等思維上。

縣域時代的雄獅和綿羊之惑

人口和產業體系較好地融入城市核心推進城鎮化

作為「縣」一級區劃，在與城區的統籌規劃建設中，存在多重障礙，撤縣建（市）區後將消除與主城的政策差距，有利於市區的人才、資金、產業逐步向兩地集聚，而兩地資源也將得到更好的開發和利用。市與市轄區之間和此前市與縣之間存在完全不同的權力關係，撤縣建區是地方政府權力關係的調整，也將在客觀上推動當地的城鎮化發展，促使縣域經濟儘快擺脫農業為主的單一發展路徑，釋放更多增長潛力。

區劃調整有利於提高中心城市首位度，充分發揮市級的帶動引領作用，加快推進城鄉發展一體化，提高整合統籌區域資源的能力。市轄區的人口和產業體系可以較好地融入城市核心，撤縣建區帶來的經濟提升和城市建設擴容，還吸引人口大量集聚，推進了城鎮化。復旦大學社會科學基礎部教授高國希表示，對於轄區人口、產業體系等已經融入城市、成為城市核心部分的縣，撤縣建（市）區符合發展規律，能夠激發區域活力，「打個比方，就是『喚醒了沉睡的雄獅』」。

發展自主權受限 「縣域經濟」活力下降

撤縣設市的弊端也顯而易見的，一是特大城市和超大城市迭次出現，城市病會繼續蔓延和加重；二是「行政中心」地位的削弱，導致「縣域經濟」活力下降。改為市轄區後，由於行政中心地位削弱，導致近年來城市化水平、對企業的吸引力、居民生活質量的提升反而落後於同類地區。在這方面，廣東的順德就是一個典型，撤縣設區之後，順德的經濟總量已由之前的全國縣域經濟第一跌到了第三位。（綜合新華網、半月談等報道）

警惕「圈縣」成為新型城鎮化陷阱

城鎮化要素——政府

「行政功利」增加社會成本

撤縣設市背後基於權力自肥的「行政功利」也不容忽視，一是領導更容易受到重視和提拔；二是隨著管理職能的擴大，可以多設一些機構，多一些編製人員，從而可以多安排一些職務和人員；三是水漲船高，所有當地公務員都可以獲得高一等級的行政級別和工資補貼。在撤縣設市的過程中，「行政功利」會增加社會成本；名稱更換帶來的匾牌、公章、公文等，也需要耗費一筆不菲的財政收入。

進行成本管控謹防官僚機構的自我膨脹

一方面要謹防「假性城鎮化」，遏制地方政府繼續依賴土地財政，片面追求土地城鎮化速度，出現諸如房屋拆遷矛盾、土地徵用矛盾；另一方面，改革後新設的機構，不可避免會增加各種管理成本，要進行成本管控，同時謹防官僚機構的自我膨脹。

城鎮化要素——產業

撤縣設市陷入「衝動陷阱」

我國過去城市化進程的一個教訓是，行政主導城市化色彩明顯，在一定程度上忽視了經濟規律。全國已經撤縣設區、撤縣設市的一些地方，其實不少是在還不具備條件的情況下進行的，雖然「市(區)」的匾牌已經高懸，一目可望，但產業體系的轉型還沒有跟上，領導的管理觀念、管理風格、管理效率也沒有跟上，市民基本的「城市意識」更沒有跟上，不僅正能量沒有充分發揮，還帶來了更多的新問題。

城鎮化要有產業做支撐

鼓勵有條件的地區採取多種形式的經濟一體化、社會一體化的規劃，實現城鄉快速發展和功能互補；對不符合城鎮化條件的區域，尤其要防止造城運動。對各地方政府來說，最重要的是擺正自己在城鎮化中的位置，政府的重要職責是改變當前不合理的、抑制人口城鎮化的制度，而不是充當城鎮化的急先鋒。不是一味反對撤縣設區、撤縣設市、撤鎮設市，而是要把撤縣設區、撤縣設市、撤鎮設市建立在經濟發展基礎上，正如李克強在江蘇考察時所說的，城鎮化要有產業做支撐，實現產城結合。

城鎮化要素——人

拆遷潮下農民變成「赤腳市民」

撤縣建區後，一些地方依賴的土地財政，將隨城市建設規模的擴大出現新增長，由此將迎來新一輪拆遷潮，而農民在此過程中也將不可避免地遇到諸如房屋拆遷、土地徵用等問題，在一定時期內農民既沒有享受到「市民」的社會保障待遇，又將失去國家惠農政策給予的補貼等，對於可能出現的這種「赤腳市民」群體要引起足夠重視。

尊重農民的自由選擇權

當前城鎮化面臨最尖銳的矛盾，並不是土地指標不夠，而是高達2.6億人規模的農民工群體尚未真正融入城市。城鎮化必須充分尊重農民意願，農民有權做出留城還是留村的選擇。如果留城，要有相應的制度保障其基本權益；如果留村，也要有相應的制度保障其權益。只有保障各主體的自由選擇權，在此基礎上推進城鎮化，才能真正發揮城鎮化作為擴大內需的載體作用，也才能有效防止過去30餘年依附在城鎮化上的各種矛盾與問題。（綜合新華網、新京報、東方網、經濟導報等媒體報道）

區劃格局如何重構？地理空間怎樣拆分？是推進新型城鎮化的重要話題。如何把握新型城鎮化帶來的發展機遇，再造一段中國式發展的「黃金時代」，考驗各級政府的經驗和能力。