試論清末官制改革（1901—1911）中的文官設置及其特點和影響

　　文官制度是政治制度的重要組成部分，它對於一個政權的興衰，有十分重要的影響。制度健全、配置合理、廉潔高效、代謝有序的文官制度，會起到鞏固政權，穩定社會，促進發展的作用；反之，配置失當、缺乏監督、效率低下、代謝無序的文官制度，則會導致一個政權逐漸走向衰落。中國古代的文官制度到明代和清前期發展得相當完備和成熟，但自從1840年鴉片戰爭開始，傳統的封建體制被逐漸打破，文官制度也隨之發生變化，「正如小心保存在密閉棺木里的木乃伊一接觸新鮮空氣便必然要解體一樣」。［1］（P3）1901年—1911年清末官制改革對文官的設置做了大規模的調整和更張，為整個清朝歷史所僅見，這一調整和更張的過程，既反映了歷史的必然規律，其結局又給後人提供了警醒和鑒戒，因而有探討的價值。

一、清末官制改革中的文官設置過程

　　清末官制改革中文官制度的大規模調整和更張，始於1901年之後的新政立憲改革。在此之前，也有一些新官職和新衙門如五口通商大臣、南北洋通商大臣以及總理各國事務衙門的設立，但那不足以代表官制改革的主流，也沒有形成以國家意志為特點的整體改革。戊戌維新運動中，變革官制的呼聲一度形成強大的態勢，在光緒皇帝的主持下，也裁撤歸併了幾個冗閑衙門，但由於運動的失敗，裁掉的衙門旋又復舊。義和團運動中，清政府的統治遭受沉重打擊，中央權威嚴重削弱，地方督撫權力加強，尤其通過「東南互保」，清廷對地方已呈尾大不掉、呼應不靈、內輕外重、枝強幹弱的局面。《辛丑條約》的簽訂，中國陷入半封建半殖民地的深淵，國內矛盾日漸尖銳，革命派日益活躍，對清廷的統治提出嚴峻的挑戰。另外，作為清廷最高權力中樞的中心人物慈禧太后，在庚子西狩的過程中，飽嘗了凄風苦雨、顛簸流離的滋味，深感無法照舊統治下去。1901年1月29日，西太后在西安以光緒的名義，發布了「變法」上諭，內稱「世有萬祀不易之常經，無一成不變之成法」，「深念近數十年積弊相仍，因循粉飾，以致釀成大釁。懿訓以為取外國之長，乃可去中國之短，懲前事之失，乃可作後事之師」，「總之，法令不更，錮習不破。欲求振作，須議更張。」［2］（P4601-4602）清廷要求各級官員在兩個月之內，「各就現在情形，參酌中西政要」，「各舉所知，各抒所見」。［3］4月21日，命設督辦政務處，作為推行新政的總匯機關，派奕ｋｕāｎｇ＠①、李鴻章、榮祿、ｋūｎ＠②岡、王文韶、鹿傳霖為督辦政務大臣，地方大吏劉坤一和張之洞遙為參預。政務處下設提調二人，章京若干人，負責制定新政的各項措施，收掌全國各地官員章奏及辦理全國官制、學校、科舉、吏治改革等事務。督辦政務處是晚清官制改革中，朝廷設立的第一個新機構。

　　此後，清廷為大規模的官制改革進行了前期準備工作，其中主要包括裁撤書吏、衙役，裁詹事府、通政司、河東河道總督，另外，改設外務部，新設學部、商部、巡警部。在此基礎上，清廷派遣載澤、端方等「五大臣」出洋考察政治，考察的結果，清廷決定仿行西方的立憲政體。1906年9月1日，清廷發布上諭說：「……故廓清積弊，明定責成，必從官制入手，亟應先將官制分別議定，次第更張。」［4］（P43）這一上諭的發布，標誌著官制改革的正式開始。到清末為止，官制改革建構的文官行政體制如下。

　　　　1.中央行政機構的調整與增設

　　1901年，清政府為了使部分行政職能與西方接軌，同時也是迫於列強的壓力，首先將總理衙門改為外務部。改設外務部時的諭令說：「從來設官分職，惟在因時制宜。現當重訂和約之時，首以邦交為重，一切講信修睦，尤賴得人而理。……總理衙門著改為外務部，班列六部之前。」［5］列強在與清廷的議和大綱中，有「總理衙門必須革故更新……其如何變通之處，由諸國酌定，中國照允執行」等語。［6］

　　外務部的文官設置，最初如下：設總理王大臣、會辦大臣各一人，設尚書兼會辦大臣一人，左、右侍郎各一人（正二品），左、右丞各一人（正三品），左、右參議各一人（正四品），之後又增設丞參廳參事四人（正五品），員外郎二人（從五品），主事二人（正六品）。至宣統三年（1911年），責任內閣成立，改定官制，外務部裁總理大臣和會辦大臣，改尚書為外務大臣一人（從一品），改左、右侍郎各一人為副大臣一人（正二品）。大臣、副大臣「掌主交涉，昭布德信，保護僑人ｙōｎｇ＠③客，以慎邦交」。［7］（職官六·外務部）

　　1903年7月，設商部，負責所有路礦事宜。商部設尚書一人，左、右侍郎各一人，下設左、右丞和左、右參議各一人。

　　1905年9月，設巡警部和學部。巡警部掌京城內外工巡事務並管理各省巡警。設尚書一人，左、右侍郎各一人。下設左、右丞，左、右參議，郎中、員外郎、主事等中下級官員，裁原工巡總局。學部掌全國教育事宜，稽辦學校政令。設尚書一人，侍郎一人。下設其他官員略同巡警部。原屬禮部、國子監的教育事宜劃歸學部。

　　這樣，經過外務部、商部、巡警部和學部的創建設立，清朝傳統官制具備了新的內容，而反映出如下的特點：第一，滿漢復職的制度（即同一官職分別有一滿人和一漢人，且滿人掌實權的制度）被否定和取消，客觀上有利於消除滿漢界限，同時利於精簡機構，提高效率。第二，商部章程還明確提出更改舊有六部的辦事方式，實行一種會議制度，增加了工作的透明度和民主風氣。［8］第三，新設各部與舊有衙門之間形成一種新型關係，致力於分工明確，許可權釐清：「自商部興，別為一種風氣。所用之人，吏部不敢過問，所籌之款，戶部不得與知。抵掌談時務者，相繼效尤，未幾而立警部，未幾而立學部。」［9］同時，商部章程還規定商人可充任官員，顯然打破了傳統的抑商觀念。以後各部設立的咨議官、顧問官及藝師、藝士等官職，就是這一做法的進一步發展。

　　為了預備立憲，1906年，清廷對中央官製作了大規模的調整，史稱「丙午改制」。經此釐定，中央文官行政體制設置如下：

　　改巡警部為民政部；戶部改稱度支部（以財政處、稅務處併入）；禮部照設（以太常寺、光祿寺、鴻臚寺併入）；兵部改為陸軍部（以練兵處、太僕寺併入）；刑部改為法部；設郵傳部（負責輪船、郵政、電線、鐵路事務）；工部併入商部，改稱農工商部；理藩院改為理藩部；外務部、吏部、學部均照設。這樣中央行政有11個部，兩院（大理院、都察院）。官員的設置，除外務部堂官和制度照舊外，其他各部堂官均設尚書一人，侍郎二人，丞、參各若干人，且明確規定不分滿漢。

　　此次釐定官制的特點，是集中於中央行政部門的調整，各部基本按西方近代行政的模式操作和劃定許可權，並反映了精簡、效率的原則，這對於後來的文官體制改革有重要影響。

　　1911年4月，清廷成立責任內閣，廢軍機處，內閣會奏官制，中央文官制度再度調整，內容包括：

　　第一，中央各部長官均改為大臣、副大臣（尚書改為大臣，左右侍郎改為副大臣），下設左右丞、參議、參事等官，歷史上沿用已久的郎中、主事、員外郎等名稱，至此取消。各部還根據需要實行分司辦事制，內部職權劃分較清晰。

　　第二，裁吏部，改禮部為典禮院，改鹽政處為鹽政院，不久併入度支部，改軍諮處為軍諮府。

　　第三，為保證皇帝的權威，牽制國會和內閣，增設弼德院為顧問機構，稱該院「許可權與內閣相為維繫，所關重要，必須同時並設，用備顧問」，「上備顧問，參議國務，密翊君上帷幄之謀，隱匡政府措置之用」。［10］（P570）弼德院官員奏事不具正折，單片或面奏，而且所奏事情以特旨諮詢為限，不登官報。弼德院設院長1人，副院長1人，顧問大臣32人，實際上並無獨立權力。

　　第四，海軍部和軍諮府。

　　海軍部的前身是海軍處。在此之前，還設有海軍衙門，由於甲午戰爭中清朝海軍覆沒而裁撤。1903年，清廷設練兵處，編練新軍，以求統一軍政。1906年，兵部改為陸軍部，兼理海軍事務。1907年陸軍部內設海軍處。海軍處設正、副使各一員，下轄六司，實設三司。宣統三年（1911年），設海軍部，海軍處取消。海軍部設大臣、副大臣各一人，下設參謀官、參事官、秘書官若干。

　　軍諮府的前身是軍諮處。「丙午改制」時，即有成立軍諮處的動議，但直到1907年才成立。宣統元年脫離陸軍部獨立，初具參謀部的規模。宣統三年，清廷成立責任內閣，軍諮處正式更名為軍諮府。軍諮處初設正副使各一人，後設管理大臣二人，由五大臣中特簡，總領全處，其下設有七廳，各廳置廳長、副廳長等官職。軍諮處改軍諮府後，原管理大臣改稱軍諮大臣，仍由五大臣中簡派，反映了清廷控制軍權的目的。

　　　　2.關於內閣的改組

　　清代的內閣是輔佐皇帝處理政務，備皇帝顧問的機構，位尊而權弱，與軍機處無法比擬。丙午官制改革中，主持者曾計劃將它與軍機處合併，建設成為西方意義的責任內閣，但最終被慈禧否決。直到1908年，清政府頒布憲法大綱，決定九年後實行立憲，這意味著必須重組內閣。宣統繼位後，迫於形勢和內外輿論壓力，在宣布召開國會前，先行組織內閣。1911年5月8日，朝廷任命國務大臣，內閣成立。其閣員組成：總理大臣為奕ｋｕāｎｇ＠①（皇族，兼管外務部），協理大臣那桐（滿族）、徐世昌（漢族），各部大臣是外務梁敦彥（漢族）、民政善耆（皇族）、度支載澤（皇族）、學務唐景崇（漢族）、陸軍蔭昌（滿族）、海軍載洵（皇族）、司法紹昌（皇族）、農工商溥倫（皇族）、郵傳盛宣懷（漢族）、理藩壽耆（皇族）。此即所謂的「皇族內閣」，遭到朝野上下的一致譴責和攻擊。奕ｋｕāｎｇ＠①不得不奏辭，說：「誠不欲開皇族內閣之端，以負皇上者負天下臣民之望。」［11］（P597）1911年11月16日，在辛亥革命已爆發之際，清廷授袁世凱組織責任內閣，共任命正、副大臣20人。但該內閣僅存在了兩個月，清朝便壽終正寢了。

　　　　3.關於資政院和咨議局

　　1906年9月1日，清廷在宣布仿行憲政的詔諭中說：「時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。」［12］但同時又說「規制未備，民智未開」，無法遽行立憲，因而先成立資政院、咨議局以主持憲政預備工作，為將來立議院開國會奠定基礎。

　　1907年9月，清廷發布上諭說：「中國上下議院，一時未能成立，亟宜設資政院，以立議院基礎。」［13］（P5736）任命溥倫、孫家鼐為總裁，並頒布資政院官制，資政院終於宣告成立。根據資政院院章規定，資政院的職責是「遴選京外才智之士，採取輿論以通達下情，條陳治理為預備立憲」。［14］（取官三）資政院設總裁一人，總理全院事務，由王公大臣中特旨簡派，其下設四品、五品、六品、七品文職官員多人。資政院議員共200人，分欽選、民選兩類，各100人。議員任期三年，任滿一律改選。資政院議員會議有權議決國家歲出、歲入、預算和決算、有關稅收的法律以及「奉特旨」交議事件。但據院章規定，所有議決案必須奏請皇帝「裁奪」後才能生效，這便使資政院的許可權和性質大打折扣。

　　在設資政院的同時，清廷命各省督撫設咨議局，並預籌各府、州、縣議事會，要求「自本年起，務在第九年內將各項預備事宜一律辦齊」［15］（P5894）。各省咨議局被視為具有地方議會的性質。據《各省咨議局章程規定》，「咨議局欽遵諭旨，為各省採取輿論之地，以指陳通省利病，籌計地方治安為宗旨。」［16］（P670）各咨議局設議長一人，副議長一人，均由議員選舉產生，其下設有議員若干。根據有關規定，咨議局議定可行之事，需呈候督撫公布實施，「若督撫不以為然，可令咨議局再議；如雙方爭執，則督撫得將全案咨送資政院核議」。可見咨議局並不能真正發揮地方議會的作用。

　　晚清在地方除設咨議局外，其他方面也進行了一些官制變革，但沒有全面展開，此不贅述。

二、清末官制改革的設官特點

　　綜觀清末官制改革的過程，其設官分職具有下述特點：

　　第一，以集權為目的，以重用皇親勛舊為手段。為了強幹弱枝，解決晚清以來朝廷權力下移，內輕外重的局面，從丙午釐定官制到責任內閣成立，清廷的每次官制調整，幾乎都是以此為中心展開的。1906年的中央官制改革中，在行政部門13個大臣和尚書中，滿洲貴族7人，蒙古貴族1人，漢族官員只有5人。而在1911年的「皇族內閣」中，滿族親貴竟然佔總閣員的69％。自官制改革以來，清廷倡言平「滿漢畛域」，化除傳統文官制度中滿漢界限，進而緩和階級、民族矛盾，但言論與行動背道而馳，朝政大權由滿洲親貴佔據和把持，滿漢官員的權衡比重大大超出了改革之前，即使在資政院、弼德院、咨議局等具有西方近代意義的機構中，清廷也總是設法加以限制和控制。時論曾指出：「政府由於種族之界太深，雖日言融事滿漢，而滿漢實未能和融，無論滿不能融漢，漢亦不能融滿。」［17］即是說，官制改革正加深了滿漢矛盾。另外，清廷還通過擴張各部的權力，達到集權中央、弱化督撫的目的。重新釐定官制後，行政各部的職掌中，差不多都有統轄全國某類事務的規定，而且積極付諸實行。從用人來說，民政部保舉各省巡警道；度支部分遣監理財政官赴各地，並鼓吹各省布政使歸其管轄；學部保提學使；農工商部保勸業道；法部保提法使；陸軍部則控制各省督練公所，以及軍事參議官的任免權。此外，有些部門還以各種名義向各省派出考察和調查人員。從行政來說，民政部要求各地咨送州縣事實表冊，報核工程規劃及經費；度支部以清理財政和整頓鹽綱為名，剝奪各省財權；陸軍部不但將已編定的北洋六鎮收歸統轄，而且積極插手各地新軍的編練；郵傳部成立伊始，就接管各省官商鐵路，以後又收回各地官辦電報局，等等。

　　各部擴張權力與清廷集權是一致的，因各部實權實際在皇族控制之下，而引起了督撫的強烈不滿。這種中央與地方的權力衝突，增加了統治階級內部的離心力，加速了清王朝的瓦解。

　　第二，在一定程度上取法西方，以權力制衡為原則設官分職。清廷在官制改革中雖以集權為目的，但制衡權力的原則仍有所體現，分權的目的是為了集權，二者並不矛盾。因而在官制改革中，釐定官制大臣確定：「此次改定官制既為預備立憲之基，自以所定官制與憲政相近為要義。按立憲國官制，不外立法、行政、司法之權並峙，擬暫設資政院以為預備外，行政之事則專屬之內閣各部大臣，」「司法之權則專屬之法部，以大理院任審判，而以法部監督之，均與行政官相對峙，而不為所節制。」［18］（P463）西太后在「丙午改制」中雖否定了內閣制，保留了軍機處，但同意設資政院，使司法獨立，說明她不反對制衡權力的原則。

　　第三，以漸進因循的方式進行官制改革。官制改革是在清季政權危機日益嚴重的背景下展開的，改革的目的是為了消彌危機、維護統治，這就決定了官制改革的不徹底性、設官方式和內容的因循苟且性，這是清廷自身所無法克服的矛盾。因為，在文官設置方面，如果要使政權重新獲得生命活力，那麼它必須大量吸收「新人」，把體制外的人才融合到政府中來，做到「不拘一格降人材」。但是，清廷既無此氣魄，也早已失去了最佳時機，不能通過重新調整官制達到鳳凰涅ｐáｎ＠④或者脫胎換骨，反而發現自己的統治走到了盡頭：「清政府終於發現它的種種改革正在失去控制——它愈改革，權威愈少；但它改革愈少，它要求保持正統地位的可能也愈小」［19］（P593），從而陷入難以自拔的困境。

　　晚清官制改革雖然沒有挽救清王朝，但在改革中試圖建立和形成的一套文官制度，仍有一定的意義和影響。

　　首先，晚清的設官分職是國家整個政治體制包括文官制度的大變革、大調整，其規模、深度和廣度為前代所無，反映了一種歷史的必然。其次，改革在一定程度上完善和擴大了國家職能。通過改總理衙門為外務部，加強了國家的對外職能；通過設立農工商部、學部、民政部、郵傳部，以及裁撤舊衙門等措施，加強了國家對內的社會管理職能。再次，官制改革所試圖建立的文官制度，促進了國家體制的近代化過程。僅就制度而言，自國會、內閣、司法、行政模式的初步建立，反映了與西方資本主義政體模式接軌的動機，相比於舊的封建體制，是一種進步；就人事而言，在官制改革中，民族資產階級、留洋學生通過不同的方式，滲入到中央和地方政權中。如資政院的民選議員中，留學日本或到日本考察過的達24人之多，佔總數的25.5％；在各部侍郎、部丞、參議及內閣屬員中，從1906年釐定官制到清朝滅亡之前，新派人物開始佔有一定比例，其中出國留過學或出洋考察過憲政等有留洋經歷的人，佔14.9％。新派人物和具有新思維的人進入政府，對於推動清廷的改革，其作用不可低估。

　　應當指出，清廷在官制改革中所建構的文官制度，還只是一個雛形，或者說一個軀殼而已，因而很難說它能夠做到制度健全、配置合理，更遑論廉潔高效和代謝有序。因為，清政府既無此能力去建設西方三權分立和責任內閣制下的真正文官制度，也沒有真正的誠意去建設立憲政體下的文官制度。清末的政治形勢十分清楚，真正的立憲政體（包括文官制度）建成之日，便是清廷失去統治大權之時，誰人會自願退出歷史舞台？馬克思曾指出：「普魯士的專制君主國也和從前英國和法國的一樣，是不願自動變成資產階級君主國的。它是不會自動退位的。」［20］（P186）清政府也是如此。

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