誰來管住政府的錢袋子

胡錦濤總書記在十八大報告中有許多重要的表述，其中最引人關心的是在2020年全面建成小康社會，在那時，除了人民生活水平全面提高以外，還有「依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成。」在這份報告中，胡錦濤總書記還綱舉目張地提出了進行政治體制改革，加強民主制度建設，專門提及了人大對「一府兩院」的監督。這些表述令人欣喜。

有人疑惑，政治體制改革已經成為共識的前提下，具體怎麼改就得好好研究，因為中國的改革即將在此旗幟之下，進入深水區。改革一旦進入深水區，必然觸及到各部門的既得利益，必然遭遇阻力重重。在筆者看來，改革的當務之急和重中之重，就是先管住政府的錢袋子。

在現代預算國家裡，政府的錢來自於徵稅，收多少稅，花多少錢，決定權不在政府，而在人民。《中華人民共和國憲法》第二條規定：「中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會」。所以代理人民決定政府應該收多少稅，花多少錢，在西方，則為議會，在中國，就是人大。這與《憲法》一致，其第六十二條規定「審查和批准國家的預算和預算執行情況的報告是全國人民代表大會的權力」，第九十九條規定「縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批准本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告。」按照這些原理和法律，我們可以明白，在一個現代預算國家裡，政府要花錢，收入來源於徵稅，收多少稅，由立法機關（人大、議會）決定，而要做出這個決定的依據，在於納稅人要政府為他們做什麼事情。具體到中國來說，人大的權力（即人民的權力）包括——

第一，在預算執行前，各級人民代表大會有審查和批准政府預算的權力；第二，在預算執行過程中，各級人大常委會有審查和批准政府調整預算方案的權力；最後是各級人大及其常委會有對各級政府預算執行情況進行監督的權力。

然而在實際運作過程中，憲法所規定擁有最高權力的人民代表大會並未得到尊重，人大預算權包含的三項內容被扣減為「監督權」；而人大代表大會與政府財年不一致，造成接近1/3年度的財政預算未批先用，政府支出缺乏法律依據；人代會會期過短，人大代表無法充分審議政府預算，而預算修正和否決的權力也沒有得到尊重，預算審查和批准都流於形式。

拿中美的國家預算作比較，情況大致如下圖：

（圖來源於《鳳凰周刊》）

從上圖我們可以看出，中國距離一個現代預算國家還有相當的距離。

不妨先追溯我國預算體制的來龍去脈——

1993年，威權主義的代表學者王紹光和胡鞍鋼發表了《中國國家能力報告》，提出了國家能力的概念，並認為汲取財政能力是國家能力的核心，這為下一年開展的分稅制改革提供了理論依據。而1995年1月1日開始執行的《預演算法》就是以當時分稅制財政體制改革的實施為背景創立的，然而該法卻沒有談及「人大對政府的財政監督」和「保護公民財產」等預演算法最重要的原則性問題，僅僅只是強調「為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展」，所以這樣看來，人大的權力之所以被架空，從《預演算法》一開始執行就可以看出，原因在於這是一部為了加強國家管理能力，而非限制政府權力的法律。

由於《預演算法》一直受到爭議，全國人大在2004年，經過和相關行政部門長達7年的協商之後，第一次啟動了修法進程。然而那次修法大量的借鑒了國外先進的預算制度，通過限制政府行政部門的財政支出來限制行政部門的權力，在立法宗旨上向授權法靠近，受到巨大阻力，終於還是不了了之。

2009年，《預演算法》修正再一次提上議事日程，這一次的修正工作由人大預工委和財政部分別起草，經過博弈，雙方的兩個方案折中後在2010年修改成一個共同認可的草案，並在向行政部門、專家學者和社會徵集意見，做出了相應的調整。如果此版本的預演算法草案在10年下半年經過3次審議通過後，便會於2011年的「兩會」期間通過——然而國務院在人大第一次審議之前的2010年8月上旬提出：《草案》要現在國務院系統內部徵求部門意見，之後由國務院常務會議審議通過，再提交人大常委會審議。

2011年11月16日，國務院通過了《預演算法修正案（草案）》交由全國人大常委會審議，直到今年8月，全國人大的官方網站上，《草案》徵集社會意見時，由於FT中文網的一篇韋森教授的《預演算法修訂怎能靜悄悄》，才引起了社會極大的關注。在這樣的背景下，學界在預工委把修法工作轉交給國務院的時候，就已經有了思想準備，然而，主導立法的財政部門作出的改動之大，也令各界咂舌。

本來，「央行經理國庫」是現行《預演算法》和《人民銀行法》中明文規定的一種預算過程中的監督體制，雖然財政部依然決定如何用錢，用多少錢，央行不過是一個出納而已，但是國庫在給錢的時候，會讓資金使用單位出示相關憑證、合同等材料，通過這些信息來把關，看到不合理的情況可以擋住。而且這些信息還會留存在中國人民銀行，審計署和人大要審查的時候依靠的就是這些信息數據。

然而此次修法最核心的問題便是拿掉央行「經理國庫」的職能，變為「財政經理國庫」，使各級政府和各地財政部門的財政專戶成為事實上的國庫主體。有學者認為，如果修正案通過的話，會造成三個災難——第一，撐起了腐敗尋租的制度保護之傘。它使納稅人的錢在存放和使用上無法監督，難以審計和制衡，從而為各級政府和財政部門的官員尋租預留巨大的空間，會讓各級財政部門用納稅人的錢去賺錢，從商業銀行賺取高利息，拿回扣，產生巨大的部門利益。第二，數萬億的財政存款餘額存在各商業銀行的賬戶中，銀行肯定會貸款出去，增加廣義貨幣供給，政府的貨幣政策便不能達到預期目的。第三，把國庫的錢給商業銀行，會讓六安政府財政政策和貨幣政策的目標與協調機制，給宏觀經濟運行帶來一系列不可估量的影響。

除此之外，新修的草案還存在立法宗旨問題，依然只強調強化預算的分配和監督，沒有談及「人大對政府的財政監督」和「保護公民財產」等重大原則問題；其次，依然沒有解決「兩會」會期與政府財年不一致的問題，造成這三分之一年度的財政未批先用，政府支出缺乏法律依據；另外還有「財政專戶體系」的問題，財政專戶預算資金脫離人大、央行的監督，變相將納稅人繳納的公款變成財政部門的小私庫……

按照現代國家的常識來講，《預演算法》是一部管理公款的法，公款是納稅人的錢，公關管理是最廣大人民的根本利益，確保納稅人的錢包安全和妥善使用殊為重要。而財政部的權力在於執行，管理財政盈餘和赤字，根據中長期預算規劃和不同的經濟形勢，或者用盈餘沖銷赤字，或者發行公債擴大赤字，是國家財務總監的角色。可是在人大屢次通過立法來管住政府錢袋子的時候，財政部都會出來干預立法，而這一次出來的最新《草案》，更是財政部取代了人大，變立法機關立法為「部門立法」，部門立法的問題就在於不是保護納稅人利益，而是保護部門利益，自己為自己立法，在中立性上，從邏輯和現實上，它都會強化自身權力，而規避自己應當承擔的義務。所以這一次的修法，本來是讓中國從稅收國家變為預算國家的一個希望，卻不料不進反退。

從根本上來說，雖然有《預演算法》，中國依然是一個稅收國家。稅收國家與現代預算國家不同之處在於，現代預算國家的預算只預算下一年度的支出，即用在什麼地方。而中國的預算體系不僅預算支出，更重要的還是預算收入。一個重要原因在於，中國的納稅人無法決定自己繳納的稅款如何花，財政部自然便是想怎麼花就怎麼花，財政部的工作重心就成了防止逃稅漏稅，以及如何徵收更多的稅。在這樣的現實下，操作中還會出現最荒誕的情況————

在財政收入飛速增長時，支出規模也隨之擴張，實在不行，財政部還會下發文件要求下級政府突擊花錢，完成預算支出。然而在財政收入放緩和負增長時，支出規模卻不會調整。這時財稅部門便會增加新的稅種或指定用途稅來籌措資金，例如各種附加費、燃油消費稅、房產稅等等。在這樣的大背景之下，突擊花錢完成預算支出與增加稅種完成預算支出交替進行，造成了20多年來全社會宏觀稅負的不斷爬升。

這樣一來導致的結果就是，中國的稅收增長速度遠高於GDP的增長速度，中央財政收入佔GDP的比重越來越高，然而納稅人繳稅的目的——要政府把錢用來提高公共服務的水平——20多年來卻沒有令人滿意。

最近二十多年來所產生的一系列弊端，其根本就源於人大的權力，亦即人民的權力沒有得到真正的尊重，部門立法，部門利益的現象日趨嚴重，以至於人大的立法權、審核權、批准權和監督權，公民的財產權都沒有得到真正的尊重。而在修法的過程中，人大也受到來自行政部門的過多干涉，導致修法的初衷本來是限制政府權力，不料結果卻有所變味。

令人欣慰的是，在十八大會議上，中共綱舉目張提出了到2020年全面建成小康社會，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，並且進行政治體制改革，把憲法賦予人大（即人民）的權力落到實處。可以預見，在這樣的定調之下，這一次的預演算法修正案草案不會被通過，在之後的修法過程中，人大應該能夠擁有更大的權力，這樣一來，讓納稅人的錢花在納稅人身上，把徵稅和預算支出的權力還給人大，還給納稅人，還給憲法所規定的中華人民共和國公民。只有這樣，中國才有可能從一個高稅收的國家變為一個現代預算國家，中國政府才能從全能型政府變為有限政府，中國人民才能在未來的時間裡，過上真正有尊嚴，有法可依，讓權力在陽光下運行的小康生活。

推薦閱讀：