兵臨：再婚二胎，各地標準需統一

2015-05-19

在再婚生育二胎問題上，地方性法規的不一致可能造成公民生育權利的不平等。需要在更高位階的立法上儘可能統一標準。

作者：兵臨

因戶籍地和工作地再婚生育二胎政策不同，已懷孕5個月的高中教師覃誼面臨選擇困境：是要飯碗還是要孩子？三個月前，覃誼夫婦在戶籍地安徽黃山市辦理了生育許可證明，但5月12日貴州荔波縣教育局和計生局聯合下發《關於責令終止妊娠的通知》，否則將給予開除公職處分。

造成個案困境的制度根源，在於我國人口計生立法體制。根據《中華人民共和國人口與計劃生育法》第十八條，生育第二個子女的法定條件由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。立法權的下放，使各省的地方性立法有了裁量空間，也在客觀上造成具體制度設計上的省際衝突。

關於再婚生育二胎，《安徽省人口與計劃生育條例》第二十條設定的條件是：「再婚前生育子女合計不超過兩個的，但不適用於復婚夫妻」；但《貴州省人口與計劃生育條例》第三十四條則規定為：「一方生育過一個子女，另一方未生育過子女的」。很明顯，後者嚴於前者。

本案中，究竟該適應哪個省的法規？目前我國對於省級法規衝突並無明確的解決機制，但根據2009年國務院《流動人口計劃生育工作條例》第四條規定：流動人口計生工作由戶籍所在地和現居住地政府共同負責，以現居住地政府為主。雖然這不是直接解決法規衝突的適用規則，但實踐中一般由居住地政府部門依照居住地法規進行管轄。從法理分析，地方性法規的效力適用於本行政區，一般不採取戶籍屬人管轄原則，所以理論上不太承認地方性法規存在適用衝突，新修訂的《立法法》也沒有提供明確的解決規則。

在再婚生育二胎問題上，地方性法規的不一致可能造成公民生育權利的不平等。尤其是「單獨二胎」政策實施以來，各省對原有條例做了較為一致的修改，但對再婚生育二胎的規定並沒有確立統一標準。有的規定再婚前雙方生育總數未超過兩個可以再生一個；有的要求總數不超過兩個外，還必須是新組合的家庭身邊沒有小孩；還有的規定必須是一方沒有生育。這種衝突的規定在戶籍地與居住地不一致的公民身上，就會帶來更真切的不平等感。

為避免地方性立法的不平等，需要在更高位階的立法上儘可能統一標準。不妨以本案為契機，對再婚生育二胎的法定條件進行統一，因為這並不牽扯需要照顧多少地方性特點。從長遠看，隨著我國人口流動的常態化，省際間的法規衝突雖不會帶來太多適用難題，但整體上容易造成國內法規的不協調。尤其在一些具有共性、涉及公民權利配置的規定上，還需要各省之間加強立法協作，從而促使地方性法規更加統一、和諧。