補齊「短板」推進法律援助立法

　　作者：中國政法大學國家法律援助研究院院長、教授 吳宏耀

　　在現代法治體系中，法律援助是指國家建立的通過為經濟困難或特殊案件的當事人提供無償的法律服務，以切實保障個人平等享有法律賦予的各項權利和利益的基本法律制度。作為「法律面前人人平等」憲法原則的保障性制度，法律援助制度有助於實現實質意義上的法律平等，旨在讓經濟困難的個人和特殊案件的當事人享有同等的法律保護。

　　經過二十多年的砥礪前行，我國法律援助制度從無到有，在制度建設、組織機構建設、經費保障、援助範圍和質量保障體系等方面取得了一系列可喜成就。尤其是黨的十八屆三中全會、四中全會以來，為適應經濟社會發展需要，國家緊緊圍繞困難群眾日益增長的法律援助需求，不斷擴大法律援助的範圍、提高援助質量，保證了人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時能夠獲得及時、有效的法律幫助。但是，在社會主義法治建設新時代背景下，社會主要矛盾的變化對法律援助制度提出了更高的要求，也為法律援助制度的發展提供了前所未有的機遇和契機。

　　在我國法治建設的新的歷史時期，必須從全面推進依法治國的國家戰略出發，著眼大局，補短板、促發展，抓住機遇，迎頭趕上，積極利用新一輪司法體制改革帶來的制度發展契機，根據法治建設面臨的新實踐、新需要，有組織、有重點地推動法律援助制度的發展與完善。

　　第一，積極推進法律援助立法。在現代法治國家，法律援助是一項國家責任。該項責任的首要含義就是，通過國家立法切實保障社會弱勢群體獲得法律援助的權利。2012年12月20日，聯合國第67屆第60次全體會議通過了《關於在刑事司法系統中獲得法律援助機會的原則和準則》（下稱《原則和準則》）。作為聯合國大會通過的第一部關於法律援助的專門性法律文件，《原則和準則》在明確「獲得法律援助的權利」對於現代法治國家的重要性後，在原則一中明確要求：「各國應當盡最大可能在本國法律體系中保障獲得法律援助的權利，包括酌情在憲法中保障這一權利。」

　　2003年，國務院頒布的《法律援助條例》已經初步確立了我國法律援助的基本框架。但是，行政立法的屬性決定了《法律援助條例》只能立足政府的職能就法律援助制度的具體問題作出規定，而無法解決法律援助制度的基礎框架性問題，如中央事權與地方事權的劃分、法律援助律師的制度化激勵機制等宏觀制度安排問題。

　　法律援助是一項國家責任，而不僅僅是行政機關的責任。法律援助制度及其實施，必然會涉及人民法院、人民檢察院、公安機關等國家機關的職責，而且需要律師協會、共青團、婦聯、工會等社會組織的政策支持和實際參與。為了推動我國法律援助制度的發展完善，必須從國家治理能力現代化的高度著手，以國家立法的形式，整合相關制度資源，建立一套「易於獲得的、負擔得起的、平等、高效、可信賴、可持續的法律援助制度」。

　　第二，配合司法體制改革進程，儘快補齊法律援助的制度短板。近年來，我國司法體制改革在司法責任制、以審判為中心的訴訟制度改革、認罪認罰從寬制度改革等方面取得了巨大進展。但是，作為司法體制改革的必要配套措施，法律援助制度的發展已經明顯落後於司法體制改革的進程，在一定程度上影響了各項改革措施的穩步推進。以認罪認罰從寬制度改革為例，在認罪認罰從寬制度改革試點中，為了保證被告人認罪認罰的自願性，《關於在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》第5條規定，法律援助機構在人民法院、看守所派駐法律援助值班律師，為沒有委託辯護人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律諮詢、程序選擇、申請變更強制措施等法律幫助。但是，在我國當前司法實踐中，目前的「值班律師制度」還只是一種實踐探索，而非成熟的法律援助形式；而且，在刑事訴訟活動中，值班律師究竟居於何種法律地位、具有哪些訴訟權利和義務，也亟待刑事訴訟法及相關司法解釋予以規定和明確。因此，立足值班律師制度現狀，不得不承認：要想確保認罪認罰從寬制度試點的有序推進，必須儘快補齊值班律師制度這塊「短板」。只有這樣，才能夠為認罪認罰從寬制度試點提供堅實的基礎性配套措施。

　　同樣，進一步推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，也必須以不斷提高法律援助律師的辯護質量為前提。在現代司法制度下，法庭審理是一種控、辯、審三方共同參與的司法裁判活動。現代刑事訴訟理論認為，律師幫助權是犯罪嫌疑人、被告人的一項憲法性基本權利，是公正審判不可或缺的基本要素。因此，沒有辯護律師的參與，本身就是一種不公正的審判。然而，實證數據表明，在我國司法實踐中，有相當部分的刑事案件根本沒有辯護律師的參與。

　　在當前司法體制改革中，尤其需要注意缺少律師辯護這塊「短板」。就此，需要特彆強調兩點：一是正確認識辯護律師的積極作用，切實保障辯護律師的各項訴訟權利，為辯護律師參與刑事訴訟提供必要的便利。二是將法律援助制度納入司法體制改革的大局，結合司法體制改革的具體措施，積極推動法律援助制度的發展與完善。

　　第三，構建體系化的法律援助質量保障體系。法律援助服務旨在通過無償的法律服務，維護當事人的合法權益、維護法律正確實施。因此，法律援助服務儘管是無償的，也必須體現法律服務的專業水平，符合法律服務的質量標準。法律援助案件的質量評估無疑是保障法律援助服務質量的重要手段。但是，需要強調的是，質量評估只是一種事後的監測、督促手段；評估本身並不能從根本上提高法律援助的服務質量。因此，為了切實提高法律援助的服務質量，必須建立一套以「資質—培訓—評估」為基本要素的體系化保障制度。具體包括：（1）建立法律援助律師的資質標準，明確法律援助律師應當具備一定的執業年限，並參加了相應資質培訓。其中，對於未成年人、婦女等特殊受援群體的援助律師，還應當設置專門的資質培訓課程。（2）建立法律援助律師培訓制度，為法律援助律師提供有針對性的執業技能培訓。（3）著力加強國家法律援助辦案支持平台建設，為法律援助律師提供及時的智力支持和幫助。（4）完善第三方評估等法律援助案件評估制度。

　　第四，從制度上解決法律資源分布不均衡問題。在法律服務市場規律的驅動下，律師資源的地域分布必然存在多少不均、不平衡的現象。因此，法律援助制度的重要任務之一，即通過具體制度設計，通過國家法律援助資源的統一調配，從制度上解決部分地區律師資源不足的問題。

[責任編輯:劉丹]
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